完善民调管理机制 夯实社会和谐基础Word文件下载.docx

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在摈弃了那些体现封建伦理道德观念和封建等级观念陋习的基础上，将古代传统的民间调解制度发展成为现代的人民调解制度。

在1954年3月，我国政府颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，以法规形式在全国范围内确立了人民调解制度。

从那时起，被国际社会誉为“东方一枝花”的人民调解制度在中国大地上越开越盛。

经过两千多年的发展，百姓有纠纷找调解的传统与习俗已经形成。

一、人民调解工作具有特殊的重要性

人民调解组织遍布城乡、网络健全，植根基层、贴近群众，人民调解工作具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低、效率高的特点，易于为人民群众所接受，人民调解把大量民间纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，既方便群众，节省人力物力和时间，又维护了社会稳定，促进生产力的发展，人民调解通过纠纷，宣传党的路线方针、政策，开展生动的法制宣传教育，弘扬社会主义道德，提高人们的法制观念和道德水平，据司法部提供数据显示，目前全国共有人民调解组织80多万个，人民调解员490多万人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。

近五年来，全国人民调解组织直接调解、协助基层人民政府调解各类民间纠纷2900多万件，调解成功2795万件，调结率为96%；

防止因民间纠纷引起的自杀10万余件，防止因民间纠纷转化成刑事案件25万余件，2009年，人民调解组织调解民间纠纷767万件，调解成功率达97．2％。

经人民调解又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的0．7％，被法院裁定维持调解协议的比例高达86．9％，人民调解已成为我国纠纷解决机制中的“第一道防线”。

全国人大代表姜健评价说：

“人民调解工作长期以来为化解社会矛盾，消除民间纠纷，维护社会稳定、促进和谐发展发挥了重要作用，是新形势下妥善处理人民内部矛盾的一种好方法、好形式、好途径，是构建和谐社会的积极因素之一。

”

维护社会的稳定需要人民调解，维护我国广大人民群众的根本利益也需要人民调解。

人民调解作为社会主义和法律制度的重要组成部分，作为解决社会矛盾纠纷的重要机制，具有不可替代的重要地位和作用。

人民调解工作在我国的政治、社会愈来愈得到党和政府的充分肯定和高度重视，愈来愈深受人民群众的欢迎和支持。

为更好地发挥人民调解社会矛盾“减压阀”的作用，全国人大常委会于今年8月28日审议通过了人民调解法，使这项具有中国特色化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式步入了法制化、规范化的轨道。

二、人民调解工作急待解决的困难和问题

尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的缺陷。

这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥。

（一）对调解工作认识不高，重视不够。

一方面，个别基层党委、政府对人民调解在新形势下的地位、作用认识不充分，认为人民调解是“软职能”，可有可无，以致人民调解工作没有摆上党委、政府工作的重要议事日程；

另一方面，群众对人民调解的大众认知程度相差悬殊，有不少群众认为人民调解没有强制力，以致出现矛盾纠纷时不信任人民调解员，而是选择诉讼或上访。

（二）人民调解员素质偏低，普遍存在年龄偏大、文化素质低，缺乏法律专业知识，调解主要靠其威信和嘴皮子，调解员通常采用“情、理”以及“和稀泥”的方式折中调解，对于日益复杂、新颖的民间纠纷已经很难适应。

（三）人民调解缺乏激励机制。

人民调解委员会调解民间纠纷不收费，调解案件实行“一案一补”政策，调解一个民间纠纷案件由市县财政给予一定补贴，调解过程经常加班加点，人民调解员主要凭责任感进行调解工作，调解成功与否与调解员切身利益关系不大，无法充分调动调解员的工作积极性。

（四）人民调解的公正性受到质疑。

人民调解作为化解矛盾纠纷的“第一道防线”，强调维护社会秩序稳定而忽视了纠纷当事人个人的微观利益平衡。

部分矛盾纠纷中，一方当事人为达到其诉求采取聚众围堵、上访等过激行为，为维护社会稳定，行政部门、调解员会不惜运用权力等手段加以干预向对方当事人施加压力，迫使对方做出让步妥协，从而达成协议。

这种协议背离“自愿公平”原则，甚至有的认为调解是一种“人治”手段，与现代法治格格不入，使得人们对调解所产生的结果的公正性产生质疑。

三、人民调解工作规范管理路径

（一）完善人民调解工作组织网络。

　　加强人民调解组织建设，继续扩大人民调解组织的覆盖面。

巩固已形成的以镇街人民调解委员会为主导，村（社区）人民调解委员会为基础，企事业、行业性、区域性人民调解委员会和纠纷信息员为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织体系。

其中，企业调解组织建设和物业小区调解组织建设以及行业性调解组织建设是今后一个时期人民调解组织建设的主要任务。

各级、各部门要积极行动、积极配合协调，尽快建立建全人民调解组织，对一个时期内未建立健全人民调解组织的各级、各部门予以通报批评，尽快减少人民调解组织在基层社会的死角和空白点。

（二）加强人民调解工作规范化建设。

1.从完善内部管理上抓好制度建设规范化。

制度建设是依法开展人民调解工作的重要保障,也是规范化建设的主要内容之一。

人民调解组织必须建立起以岗位责任制为核心内容的纠纷排查、登记、学习、廉洁、考评、例会、统计、文书档案、回访等一系列规章制度,保障人民调解工作的规范运行。

2.从提高人才素质上抓好队伍建设规范化。

一是把好专职人民调解员准入关。

建议对专职调解员实行准入制度，专职调解员要通过市或县统一的资格考试，取得资格证书，实行持证上岗，方可从事人民调解工作。

二是把好兼职调解人员选配关。

把一些具有与新时期人民调解工作相适应的文化、法律素质、为人公正、热心人民调解工作的人员吸收到人调队伍中。

建议从妇联、工会、退休法官、律师里选取优秀人才进入人民调解员队伍。

三是进一步完善人民调解激励机制，稳定队伍。

建议按辖区人口增设人民调解宣传、培训活动经费，落实人民调解“预防为主”的方针；

改“一案一补”政策为“以奖代补”机制，激发调解员工作积极性。

四是把好人民调解员培训关。

严格实行人民调解员继续教育制度，通过举办培训班、组织交流、经验演讲、以会代训、现场观摩、旁听法院审案等多种方式，加强对调解人员的岗前培训和在岗培训，提高他们的法律政策水平和道德水平、文化水平和调解工作技能。

3.从增强工作实效上抓好调解工作程序规范化。

依法调解是人民调解工作的生命所在，这就要求我们必须牢固树立依法调解、规范调解的意识，实现调解纠纷程序的规范化，提高人民调解工作的社会公信力。

一是调解纠纷的整个过程要坚持公开、公平和公正，切实保障依法调解，平等自愿，尊重当事人诉讼权利三项原则的落实。

二是要特别重视提高人民调解协议的规范化水平,必须从深化人民调解改革的总体要求出发，改进并规范调解协议书的表述方式，使之与民事合同书在内容和形式上力求一致，为实现人民调解制度与诉讼制度衔接创造有利条件。

在具体制作上要把握好针对性、逻辑性、规范性,遵行评判说理原则，达到有理有据，以理服人的效果。

三是各级法院、法庭、司法行政部门要加强对各调委会的指导，避免调解纠纷违反程序，调解协议书说理不清、表达不充分，制作要件残缺等问题的发生，不断提高人民调解工作的规范化、制度化、法制化水平。

四、实现人民调解工作新跨越

（一）建立考核机制，提高人民调解工作位置。

将人民调解工作纳入各级、各部门年度综合目标考核，提高各级、各部门对人民调解工作的重视程度，充分认识到进一步做好新时期人民调解工作在建设“和谐社会”、“平安社会”等方面的重要作用，把人民调解工作提到重要议事日程上来，认真贯彻落实《人民调解法》。

司法行政机关要进一步加强沟通协调和宣传，积极配合各级各部门，解决人民调解工作中的一些具体困难，积极促进人民群众对人民调解工作的理解和信赖，促进全社会对人民调解工作的关心和支持，为人民调解工作的顺利开展创造良好的条件和环境。

（二）增强指导力度，提高人民调解工作专业化服务水平。

按照《中华人民共和国人民调解法》第五条规定：

“县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。

”当前，我国正处于社会转型期，出现各种矛盾凸显叠加的局面，人民调解的范围也逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷扩展，越来越需要专业化的人民调解员从事人民调解工作。

基层司法所人员太少，难以适应新时期基层社会发展变化的需要，难以承担其九大职能。

为充分发挥司法行政部门的法定职责，建议加强司法所规范化建设，增加人员编制，每所设立2-3名专职调解员从事人民调解工作，走专业化发展的到路，跨越式提升人民调解工作水平。

（三）顺应时势要求，实现两个转变。

1.在调解工作基本方针上，由“重调轻防”向“调防结合，以防为主”转变。

一些基层调解委员会掌握纠纷不及时，以人民调解必须坚持自愿原则为借口，认为当事人不上门就不能主动开展调解工作，对辖区纠纷闹大了再调、上门了再调等重调轻防的思想比较普遍。

人民调解工作为维护社会稳定服务，必须掌握主动，坚持调防结合的原则，重点在防字上下功夫。

一是要做好普法宣传，提高全社会对人民调解的认识。

充分利用人民调解宣传月活动，以开辟人民调解工作宣传专栏、举办法律知识问答、以案说法形式大力宣传人民调解工作的地位、作用，正确引导纠纷当事人主动寻求人民调解的帮助；

坚持在调解纠纷过程中深入开展法制宣传和道德教育，充分发挥人民调解员直接面对普法对象的优势，加强对群众的法律知识及党和国家的方针政策的宣传教育，让群众知法、懂法、用法，提高群众面对纠纷的理性程度，更多考虑成本、效益等因素，使人民调解获得信赖并深入人心。

二是要落实矛盾纠纷的预防和排查机制。

调解委员会要善于从既往调解案件中科学分析把握辖区纠纷产生发展的规律，比如说，改制公司换届选举时期往往是矛盾集中爆发期，年底是劳资纠纷的多发期，房屋宅基地相邻权纠纷较为频繁等等，建立因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防机制。

建立矛盾纠纷的排查制度，确保把矛盾消灭在萌芽状态。

排查重点以征地补偿、城市拆迁、劳资关系、宅基地、婚姻家庭等纠纷为主，排查形式上坚持定期排查与集中排查相结合，平时十天一排查；

在政治敏感期、重大节假日等矛盾纠纷高发期开展统一排查行动。

三是要深入基层、深入群众。

调解工作人员必须要化被动为主动，要经常对辖区单位和居民进行走访，全身心融入到群众中去，了解社情民意，及时发现纠纷苗头，真正做到“早发现、早介入、早调处”，把纠纷化解在萌芽状态。

2.在调解工作实践方法上，促进“以德调解”为主向“依法调解”为主转变。

从实践来看，目前一些调解组织在调解矛盾纠纷时主要仍是依靠个人威望和传统道德规范，实施劝说和情感影响，使双方当事人相互让步，达到和解和好的目的，有的干脆硬性依靠命令或依靠调解人员的年龄大、辈份高为调解的基础进行。

但随着人们法律意识不断增强，法律素质的不断提高，在矛盾纠纷过程中，双方当事人手执法律法规各执一词的情况并不鲜见，甚至有的当事人能将相关法律条文全文背出，这势必对以往依靠情理进行调解的工作方法提出重大挑战，如果单纯凭劝