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正是由于这种抽象性和概括性，通过公共利益条款能够赋予法官一定的自由裁量权，公平地处理案件，克服成文法所可能具有的滞后性实现社会实质的公平和正义。

可是，这又在某种程度上为司法舞弊和以权谋私大开方便之门，为此公共利益的界定需完善。

公共利益是指公民最基本的共同需要，其主体是不特定的社会成员，例如，在具体实践中应当考虑到国家层面的、地方层面的、集体层面的、公共福利等多层面的公共需要。

而且，作为公共利益还需具备以下特征：

第一,直接相关性，即必须直接涉及到公共利益，不能把与公共利益间接相关的事项也都归为公共利益。

第二，可还原性，即公共利益必须最终能够还原为特定类型，特定群体民事主体的利益。

一个脱离了特定类型、特定群体民事主体私人利益的公共利益，肯定不是正当的公共利益。

因为一个抽象的，跟任何人不相干的公共利益不可能具有正当性。

　　第三，内容的可变性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。

随着社会的发展，时间的流失，公共利益的内容会发生变化，这也会让我们的法律适应未来社会生活发展的需要。

　第四，不可穷尽性，即使通过立法机构的立法行为、司法机构的司法行为两个途径对公共利益进行具体的确定，公共利益的类型仍然是无法穷尽的。

鉴于公共利益的特征，我认为对公共利益的界定应当采取列举与概括相结合的方法。

例如将其定义为：

为了改善人民大众的物质文化生活水平；

增强国防实力；

促进国家政治、经济、文化建设的长远发展；

及其他公民最基本的共同需要。

通过列举，可以为公共利益的界定提供法律依据，对于未列举的公共利益也可以参照已列举出来的进行类推。

而概括作为兜底性条款，可以避免法律条文的繁琐，为司法实践提供方便，更有利于适应社会的发展变化。

二、如何界定“公共利益”？

由于兜底性条款存在，因此，在具体实践中又需进一步界定。

只有界定明确了，才能更好的适用，才能尽量避免以权谋私。

我个人认为界定好公共利益，首先要坚持一定的原则，然后按照一定的程序进行界定，最后也是最重要的一点就是其内容要体现“公民最基本的共同需要”。

（一）原则性要求

1.比例原则。

土地征收必须是以公共利益为目的，但符合公共利益目的并不意味着任何土地征收行为都是正当的，国家可以依法行使相关权力，同时必须符合比例原则。

它具体具有三层涵义：

一是政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的（必要性原则）；

二是政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益有最少侵害的（妥当性原则）；

三是受侵害个人或组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益（狭义比例原则）。

比例原则在于限制政府在征收过程中过于宽泛的自由裁量权，它要求政府机关在实施征收行为时，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，如果为了实现行政目标（公共利益）可能对相对人的利益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使两者处于适当的比例状态。

当征收的目的可以通过其他代价较小的方式是现实时，则无必要征收。

2.利益衡量原则。

利益衡量原则是指依据立法上概括的公共利益标准征收后，能否给社会产生比原先由原财产人使用的“更高的”公益价值。

而“更高的”公益价值并非仅指受益人数量多少的问题，而且还包括该征收之目的之“质”的问题，此种“质”取决于所涉及的利益较其他利益是否具有明显的价值优越性。

例如，“相对于其他法益（尤其是财产性的利益），人的生命或人性尊严有较高的位阶”。

并且，即使是多数人受益，也不能建立在少数人的痛苦之上；

即使多数人同意，也不能剥夺少数人的基本人权，因为公共利益具有功利性价值，而人权具有目的性价值，无论如何，公共利益的增益不能以剥夺人权或牺牲人权为代价，这是法治社会的基本原理，否则将可能导致“多数人的暴政”。

换句话说，公共利益应该是对所有个体利益的整体性抽象，其体现为每一个个体利益都能得到改进。

3.公平补偿原则。

运用公权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍损害或特别损害。

此外，在寻求公共利益而不得不让少数人做出牺牲时就必须确立公平补偿的原则。

有权利损害必有救济，是公平正义的社会价值观的体现，也是现代法治的基本精神。

只有做到公平或公正的补偿，才能使公民个人的权利损害降低到最低限度。

而各国法律中对补偿的表述不一，有“公平补偿”（德国与法国）、“适当补偿”（美国）、“正当补偿”，但他们都在计算补偿金额时却考虑了直接损失与间接损失，而我国宪法修正案中尽管增加了征收时给予补偿的规定，但是在计算补偿金额时考虑的因素较小，结果往往给予补偿的金额很低，造成了公共利益对私人利益的侵害。

我认为我国在补偿时应当采取“公平而又有合理差别”的原则，“公平补偿”强调的是“等值补偿”或“不低于市场价值的补偿”，它既使公民个人的权利损害降低到最低的限度，也不至于因为个人利益而阻碍公共利益的实现。

而“合理差别”是从我国国情考虑的，我国人口众多，地区、城乡发展不均衡，对于底子薄、就业难，家庭条件极度困难的群众应多给予帮助。

（二）程序性要求

公共利益的确认过程应当充分融入正当法律程序民主之理念。

因为公共利益的公共性和社会共享性要求对公共利益进行确认时必须确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的利益诉求。

依据“公正程序应当包括五个方面，程序的合法性，主体的平等性，过程的公开性，决策的自治性和结果的合理性”，我认为有必要完善公共利益的界定程序：

例如，要建立公开的公民参与机制。

以公共利益为由采取强制征收等特殊行政措施，会影响到公民的基本权利，因此“必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行使”。

因此，我认为要形成一个立法机关、司法机关、行政机关、公民共同参与的界定程序，具体执行如下：

涉及国家和公共福利层面的公共利益，我建议以全国人大2/3票数通过。

全国人大通过的决策遭到1/5以上地方人大代表反对时，则应不予通过。

经全国人大复审后，若以4/5的全国人大代表投赞成票通过决策时，则给予执行。

对于地方层面上的公共利益，应由地方上的人大以4/5票数通过决定，同时要照顾被征收人的意见。

若遭到地方1/10以上民众投联名信反对时，应不予执行。

经通过的决策（除涉及国家机密外）应向民众公开明细。

法院应对人大通过的决策进行审核，以确保其合法性、合理性。

这个决策的真实目的是为了公共利益，还是伪公共利益的强制征收。

同时负责监督决策机关在决策时是否坚持公平公正原则，执行机关在执行公务时是不是从人民利益出发，并且对其滥用私权的行为作出相应的判处。

法院除了做到司法公正外，还应接受人民的监督。

政府在执政过程中，应真的做到执政为民。

充分采纳被征收人的意见应，对于补偿要做到公平而有差别。

采用哪家评估机构的意见应由政府和被征收人共同决定，本人认为在决策过程中，政府应占4/10的话语权，被征收人应占6/10的话语权。

由于评估机构众多，我建议采用候选的方式来决定，即选三个相对较有权威的评估机构，然后投票决定，得票数最多的机构作为评估机构。

对于补偿，政府要充分考虑到被征收人的利益，既要解决好被征收人的居住问题，又要考虑到被征收人的就业问题。

同时要考虑到被征收人中的少数困难户应采取差别原则，多给与补偿的问题。

对被征收人的补偿不得被贪污、挪用、私分、截留、拖欠，因此被征收人有权对政府的违法、强行征收行为进行控告，以维护自身的合法权益。

同时，被收人有坚守诚实守信的义务，如果故意污损政府声誉，应根据情节作出相映民事处罚。

（三）内容性要求

公共利益是指公民最基本的共同需要，例如：

国防建设，国家发展（由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要）是不容置疑的公共利益。

然而由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

法律、行政法规规定的其他公共利益的需要却有待考证。

由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，这不免给政府太大的权限。

依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，然而何为危旧房，何为设施落后，全交给了政府来界定。

我个人认为这些都是欠妥的，这些都为被上楼现象；

政府乱搞形象工程，大兴土地财政的行为；

还有一些“伪公共利益”而乱用公权行为的出现留下了隐患。

面对此局面，本人认为应参照界定程序来判断是不是为了公共利益。

何为危旧房，只有多方科学评判后才能作出决策，还有要注意到改建过程中对历史文物的保护。

坚决避免伪公共利益行为，即政府把地征收去了，不能是为了商业开发或谋取私利。

三、开发后“公共利益的实现”

我认为，开发后的向公民收取的费用不应超过征收过程中使用的总资金。

然而实际上并不是这样，我国好多高速公路运行很长时间后，仍旧在征收过路费。

当征收所耗的费用已全部收回时，还设立这些收费站，这就不由得让人怀疑其公益性了。

是为了公共利益呢，还是为了收钱养活收费站里那批人，然后再由那些人收钱。

毕竟，逐渐减少这些收费站的设立，有利于各地贸易交流，有利于促进经济发展。

还有，因建设经济保障房而征收土地再转交给开发商开发时，招标价过高，这造成经济保障房房价过高，有些民众买保障房还会出现资金不足的状况。

当然，现实中的问题不仅仅只有这些。

因此在我看来，共公利益要真的实现为公民，不要假借公益之名来谋求政绩，谋求私益。

参考文献:

1、陈新民，德国公法学基础理论（上），[M]济南：

山东人民出版社，2001年版。

2、孟德斯鸠，《论法的精神》（上册）[M]中国计划出版社2002年版。

3、李桂林，徐爱国，《分析实证主义法学》[M]武汉：

武汉大学出版社2000年版。

4、[法]卢梭，《社会契约论》，商务印书馆1980年版。

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6、[英]边沁，《道德与立法原理导论》，时殷红译，商务印书馆2000年版。

7、朱新立，黄金富，《论公共利益》[J]．浙江工商大学学报，2004。

8、曾庆敏，《法学大词典》[M]．上海：

上海辞书出版社，1988．