西南联大知识精英的宪政理想与探索Word文档格式.docx

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关键词：

西南联大、知识精英、罗案、期成宪草、国民大会议政会

结束一党专制、实行宪法政治，是现代化国家政治建设的最重要标志，西南联大的教授们，曾为此进行过一系列可贵的努力。

本文围绕抗日战争时期第一次宪政运动中，由西南联大为主的九教授参政员提出之《五五宪草之修正》，和国民参政会宪政期成会在此基础上通过之《中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》，就中国知识精英力图改造国家中央政治体制的尝试，作以初步介绍与考察。

一

1939年9月，以国民参政会第一届第四次大会通过《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》和国民参政会宪政期成会成立为标志，抗日战争时期的第一次宪政运动拉开了帷幕。

对于这次宪政运动，人们已经做了许多研究，但一般论述大多只是介绍表面上热热闹闹的场面，而对由宪政期成会提出之的《中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》（以下简称“期成宪草”），则还缺乏足够的重视。

然而，这次宪政运动最有意义的成果却正是这个与西南联大关系密切的“期成宪草”。

“期成宪草”是在以西南联大为主的九参政员草拟的“五五宪草修正草案”（由于执笔者为罗隆基，故以下简称“罗案”）基础上提出来的。

1938年6月17日国民政府公布第一届国民参政会参政员名单，在全部200名参政员中，西南联大被遴选者有10名。

其中属于甲项者（即曾在各省、直辖市公私团体服务三年以上，著有信望之人员）有经济系教授周炳琳（浙江省）、中文系教授杨振声（青岛市）二人；

属于丁项者（即曾在各重要文化团体或经济团体服务三年以上，著有信望，或努力国事信望久著之人员）有南开大学校长张伯苓，哲学系教授胡适，法律系教授罗文干，政治系教授钱端升、罗隆基、张奚若、张忠绂，和历史系教授傅斯年（名誉职）8人。

一届四次参政会通过《请政府定期召集国民大会实行宪政决议案》之后，蒋介石以议长身份先后指定25人组成国民参政会宪政期成会，其职责为协助政府促成宪政。

宪政期成会会员中，西南联大占了五分之一，他们是周炳琳、傅斯年、钱端升、罗文干、罗隆基。

9月20日，一届四次参政会闭幕后的第二天，宪政期成会召开第一次会议。

会议根据参政会授予协助政府促成宪政的使命，决议请政府早日颁布召集国民大会、公布宪政的明令，并请秘书处收集关于宪法草案之各种资料，以便讨论。

当时，会议上达成三项共识，即：

一，“希望最高国防会议提前通过参政会的立宪案，并望在今年的双十节政府能公布实施宪政时期”；

二，“打算在双十节后有长时间的集会，研究讨论关于宪法本身以及国民大会组织法、选举法等等问题”；

三，“希望宪政的实施时间有大致的决定，不能将时间太拉长，暂时拟定至迟不能迟过九个月，就要开国民大会，完成宪政”。

实现宪政，是在野各种势力早在抗日前就提出的强烈要求。

这次发动宪政运动的目的，同样是为了促成法治制度的建立，而一部成型的宪法则是宪政实施的前提，因此对五五宪草的修改就成为当时的一件非常紧迫的工作。

11月24日，宪政期成会召开第二次会议，听取参政会秘书处关于国民党六中全会决议1940年11月12日召集国民大会的报告，决定着手征集各方对五五宪草等问题的意见，同时推举罗隆基与左舜生、董必武、褚辅成、许孝炎拟具待研究的各项问题，以便供下次讨论。

同时，考虑到罗文干、周炳琳、傅斯年、罗隆基，及中央研究院社会研究所所长陶孟和均居住在昆明，故会议委托他们就近磋商并起草关于宪草修正的意见。

罗文干等返回昆明后，即行集会研究，并推罗隆基主稿，稿成后又讨论数次，几经修正。

其间，张奚若、杨振声及在昆明的任鸿隽等参政员，亦惠然参与了意见。

3月，宪政期成会会员钱端升自美返国，阅览全稿后也表示赞成。

他们的修宪意见，除了具体化在“五五宪草修正草案”之外，还容纳在《五五宪草之修正》一文中，后者发表时署名“罗隆基等”，代表了参与修宪草案的九人之意见。

这九参政员中，属于西南联大的有罗文干、周炳琳、傅斯年、罗隆基、张奚若、杨振声、钱端升七人，换句话说，就是除了已赴美出任大使的胡适、已到政府任职的张忠绂，和不在昆明的张伯苓外，其余的联大参政员都参加了这一工作。

九参政员修宪草案中最主要的部分，是在国民大会闭会期间设置一个名为“国民议政会”的常设机构，以便对政府行使职权起某些监督作用，并防止政府滥用权力。

明眼人一望可知，国民议政会的职权“相当于民主国家之议会，使其在实际政治上能够负起监督政权的责任”，因而“修正案的精神，实际上等于放弃了‘权能分治’的原则，而复归于议会制度”。

设立国民议政会的设想在宪政期成会中提出时，受到不少人赞同，熟悉西方制度的原北京大学教授，国民参政会秘书长王世杰，对这个方案也颇感兴趣。

加之罗案出自蒋介石指定的成员之手，故显得格外为人注目。

众所周知，五五宪草规定国民大会由全国各县选举一名代表组成，中央实行五权分立，政权属于行政院，治权属于国民大会。

不过，这种制度在运作中实际成了政府万能而国民大会无权。

正是鉴于抗战以来国家政治领导机构运转不够灵便，又鉴于政府权力足以借战争需要而无限制地膨胀，罗案才提议在国民大会休会期间建立这样一个常设机构。

《五五宪草之修正》首先指出：

“中山先生的宪政理想是直接民权，由人民直接行使选举、罢免、创制、复决等权。

在实现直接民权步骤上，依据中山先生和遗教，应由下而上，由县民行使直接民权，进而为各省宪政，再进而为全国宪政。

”它在肯定孙中山的这种政治理想的同时，又认为“欲达到此种理想，工作必艰巨，时间必久远”。

因为从世界而论，英法等民主国家“虽有久远宪政历史，固尚未能语于此”；

“美国西部各州偶有采行直接民权者，终鲜良好成绩”。

即便在行使直接民权最早的瑞士，尽管其人口土地不及中国百分之一，尽管它行使复决权有300余年之历史，行使创制权也有将近100年了，但“迄今两权之行使，无论在联邦或在各邦，依然有高度之限制”，且“瑞士各邦人民对普通法律行使复决与创制两权，成绩依然未臻尽善尽美之境。

至于选民大会，直接选举官吏，直接参与立法，在瑞士22邦中亦只限于两个全邦，四个半邦”。

由此，他们说：

“我国宪政当以完成中山先生之宪政理想为目的，绝无疑问。

惟在今日实行制定宪法，自须审度国家当前实际情形，并斟酎近若干年来之政治经验”，而“人民行使直接民权，绝非一蹴可至之事”。

罗案提交宪政期成会时，还附加了一个注释，其中有这样一段话：

“五五宪草最大缺点，即人民政权运用不灵。

立法院既非政权机关，而国民大会又三年集会一次，因此政权无从行使，故设国民议政会以为补救。

当年立法院发表宪草征询国民意见时，舆论各方即曾一致指出此项缺点。

有人主张将立法院权力扩大，使立法院有制裁政府权。

但立法院为治权机关，行使政权，与中山先生政权治权划分之遗教不甚适合。

另有人主张将国民大会人数减少，会期加多，然国民大会每县市选代表一人，中山先生在遗教中亦早已确定，似亦不宜变更。

且国民大会为代表人民行使四权机关，倘每县平均不能有一代表，亦不甚妥。

倘不减少代表人数，则如此庞大机关，会期太多，运用又感不灵。

故立法院最初几次草案中，曾有国民大会闭会期间设立委员会之议。

后因以少数委员代行国民最高统治权似亦不妥，此计划终归取消。

”

根据上述原因，罗隆基等认为国民议政会可以补救直接民权难于行使这个缺点。

他们建议给予国民议政会两种主要职权：

一是“复决立法院之决议”，二是“对行政院可通过不信任案”。

他们主张使“立法院成为立法技术上之专门机构”，立法院决议须经议政会审核，则“可使法律案等等必有更审慎周详的成绩”。

这样，“立法院有能，议政会有权”，便与“中山先生权能划分五权并立之遗教精神，甚为相合”。

为了避免国民党对这个方案产生反感，他们特别强调“在总统制国家，议政会对行政院可通过不信任案，但不能弹劾总统”，所以议政会不过是“人民对行政有限度之监督制裁”，只要运用得当，它能促使“总统用人必能选贤举能”，于是“政府有能，人民有权之精神，必更能发挥”。

由此可见，由中国知识精英设计的这个“国民议政会”，相当程度上反映了自由主义人士在国家政治制度建设上的理想。

二

1940年3月20日，宪政期成会举行第三次全体会议。

这时，除重庆、成都、上海等地民众团体贡献了许多宪草修改意见外，正式由国民参政会参政员提出的宪草修改意见有八件。

在国民大会闭会期间如何行使治权问题上，褚辅成建议成立“行动委员会”，董必武主张设立“常驻委员会”，这些以西南联大为主的参政员们主张设置的“国民议政会”只是名称上不同，并无实质区别。

宪政期成会经过紧张的十天讨论，“经过慎重之手续，就原案或存或改或补或删，将8章147条改为8章138条”，名为《国民参政会宪政期成会提出中华民国宪法草案（五五宪草）之修正草案》，即“期成宪草”。

期成宪草基本以罗案为兰本，并接受了其中最关键的设置议政会部分，所不同的“惟将名称定为国民大会议政会”。

这一改动很重要，它表明议政会是从国民大会中产生的，而不是从全国民众中选举产生。

随后，宪政期成会向国民参政会正式呈交了期成宪草及对此案的《说明书》。

在《说明书》中，特别强调多数会员“以为国民大会为国家最高权力机关，实包括直接与间接权”，但是由于其本身“行使直接权”，所以“间接政权事实上既不宜由两千人以上之国民大会行使，乃以属之议政会”。

“国民大会议政会”方案在宪政期成会上得到通过，是中国政治史上的一件大事，今天这个方案虽然很少被人提起，但当时却引起社会的相当注意。

有人说：

“该修正草案中对于原宪草的重大修改就是在第三章加入‘国民大会议政会’一节，这是对于整个宪草的重大改变，是一切谈宪政的人所不应忽视的。

”一些反对国民大会议政会方案的人也承认“国内人士对于宪草内容的讨论，从没有像今天这样的起劲，而讨论的中心，则大多数集中于国民大会方面。

关于国民大会方面的意见中最重要的一点，就是所谓关于国民大会闭会期间的常设机关的设置问题。

自罗文干等的昆明修正案至国民参政会宪政期成会的修正案，都主张在闭会期间设置国民议政会。

各方面的意见虽不尽同，然而大抵都认为非赋予重大的权力，不足以尽其常川行使政权之能事。

”正因如此，当时就有人干脆把它叫作“议政案草”。

人们之所以如此重视期成宪草，是由于它在国家政治体制上所做的大胆改革。

期成宪草对国民大会的职权规定六项。

即：

一，选举总统副总统、立法院院长副院长、监察院院长副院长、立法委员、监察委员；

二，罢免总统副总统、行政立法司法考试监察各院院长副院长、立法委员、监察委员；

三，创制法律；

四，复决法律；

五，修改法律；

六，宪法赋予之其他职权。

而对于“国民大会议政会”的职权，则规定了九项：

一，在国民大会闭会期间议决戒严案、大赦案、媾和案、条约案。

二，在国民大会闭会期间复决立法院所议决之预算案、决算案。

三，在国民大会闭会期间，得创制立法原则，得复决立法院之法律案。

凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统应依法公布之。

四