从管理到治理的理论变迁Word文档下载推荐.docx

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子十一届三中全会以来，政府的职能逐渐转变到以经济建设为中心上来，随着经济的发展和社会的进步，要求政府管理体制变革的加快，急需重复职能从管理到治理的转变。

一、从管理到治理

二十世纪中后期以来，世界范围内的公域之治总体上经历了从国家管理模式向公共管理模式、再到公共治理模式的转型。

有开放的公共管理和广泛的公众参与整合而成的公共治理模式具有主体多元化、治理方式多样化和治理依据多元化的特征。

国家管理模式是以国家为唯一管理主体，以封闭性和单向度为基本特征，它在历史上一直居于主导地位。

最近半个世纪以来，在内外双重因素的共同作用下，纯粹的国家管理模式日渐式微，被以管理主体多元化为标志的公共管理取而代之。

公共管理虽然由国家和各种社会自治组织共同作为管理主体，但其依然固守单向度管理思维，这种经过改良的模式也很快显露出弊端，这就推动公共治理模式的继之兴起。

自1989年世界银行报告中首次出现“治理”一词以来，治理理念逐渐为人们所接受，不但形成一整套的理论框架和逻辑体系，而目在现实政府改革过程中发挥了重要的作用，成为世界范围内政府改革的一面旗帜。

尽管尚没有一个很准确的中文词能与governance相对应，似乎“治理”更能契合这个外来词。

尽管有学者认为governance可以指涉任何事物”（鲍勃·

杰索普，1999），但从学科来看，governance首先来自政治学家和经济学家的共同努力。

从governance的发展，我们可以分析作为最富于人类智慧的组织及其动态形态—管理或治理的变化轨迹。

（一）观念的擅变

1.从行政观念到治理观念。

Government是政治学或政府学的概念。

如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的制度性革命，那么，Governance的出现就是对民主制度的深刻革命。

治理是对管理的否定以及行政的深化。

市场失灵在20世纪导致了从两个方面对市场的反动:

市场经济国家的凯恩斯革命力图弥补市场的缺陷；

计划经济国家则希望建立一个全能的政府“实现国民经济按比例高速发展”。

这两种干预的结果引发了人们对政府管理作用的理性思考。

当计划经济国家痛定思痛开始“市场化”的时候，市场经济国家己经开始了从Government到Governance的转变。

Governance的产生，源自意识形态日益薄弱的市民社会的发展，来自个人领域的不断扩大。

市民社会发展的结果，不仅产生了最大范围的公民自治，责任政府所担负的责任日益减少，而目出现了范围尽可能大的民众自治。

这单有一个良吐的发展过程。

首先，由于市民社会的存在，对国家公共权力进行尽可能的限制和制约的现代民主制度能够得以建立。

其次，在这种有限授权的政治体制下，民间自治社会能够获得尽可能大的生存和!

发展空间，自然产生了治理对管理的替代。

2.从制度观念到社会观念。

Government或者administration是一个制度性的概念。

首先，管理的物质基础是制度。

其次，管理的心理基础是制度。

最后，管理的意识形态基础是制度。

从计划经济开始向市场经济转型的国家，往往习惯于用增强管理的方式解决转型中的各种问题，而不是采取扩大民间社会的自主权、放松规制、确认公民请愿权的方式，结果往往是市场被政府扭曲，公正、有效的市场难以建立起来。

Governance产生于民间社会。

治理的概念不可能首先产生于国家，治理是一个社会性的概念。

首先，治理的适应范围极其广泛。

治理的适应边界是全社会，公司内部的治理、社区的治理都是极为重要的治理。

民间社会的高度自治，使得政府的管理触角难以渗入。

其次，民间社会的治理方式必然对政府的行为产生深刻的影响，促使政府的管理方式向治理方式转变。

市民社会的成功治理，迫使政府向“企业化的政府”努力，使“公营部门不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”。

（戴维·

奥斯本特德·

盖布勒，1996）公共权力产生于民间，其发展的动力源泉也是在民间。

治理结构是一种互动的组织。

治理的组织网络迥然不同于管理网络。

管理体系是一种按照责任进行层次划分的分工网络，治理则是所有参与者的自主性网络。

这一自主的网络在某个特定的领域中与政府进行合作，分担政府的行政管理责任。

（库伊曼和范·

弗利埃特，1993）以欧盟为例，各类行业协会和工商会在经济生活中占据着重要的位置，这些组织在促进企业发展和代表企业利益方面起着积极的作用，在很多方面甚至取代了政府职能，这些组织内部的治理是一种完全的互动方式。

（二）逻辑的演绎

1.从政府部门到一般公共部门。

Government体现为政府部门对公共事物的组织方式。

人民主权是现代国家所认可的根本原则，政府仅仅是在民间社会无法自我约束或者治理成本提高时才能介入。

Governance。

己经成为一般社会公共部门（publicsector）的通常治理方式。

治理方式的大规模出现，是社会中介组织作用的结果。

2.从一般公共领域到私领域Governance方式己经渗透到社会生活各个领域。

首先，治理方式是社会一般公共领域占主导地位的方式。

社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织大量涌现，产生于社会公共部门的Governance方式成为所有社会公共部门的通常方式，治理方式的社会影响日益扩大社会公共部门的产生方式和组织方式，决定了必然采用更具弹性的治理方式。

Governance方式是社会公共部门的本质方式。

其次，公司法人等市场经济组织不断探索有效的内部治理结构，按照市场原则进行治理，促使governance在技术上更加成熟。

再次，社会私领域施行彻底的独立治理，治理被赋予更多的个性色彩（如合作制企业）。

私领域的治理也是一种制度安排，通过指挥、激励等活动协调内部关系进行治理，其本质是内部组成人员之间的一种合约关系。

（三）方法的更新

1.从控制到服务。

人类社会的组织行为在不同的时代具有完全不同的方式。

在专制主义时代，统治是典型的形式；

在民主主义时代，管理是经典的形式；

在后民主主义时代，治理是基本的形式。

治理方式完全以服务替代了控制。

治理机构是一个各成员平等加入的共同体，共同体以成员的利益为宗旨，是一个完全服务的组织。

在组织内部己经失去了控制与反控制，争夺与反争夺。

组织是一个合作与协商的组织体，各成员在体系中能够完全的占有信息，不存在信息不对称的现象。

治理结构除了少成员的利益外没有别的利益，因此，作为利益共同体的治理结构就完全是一个服务机构，其工作就是服务。

2.从规制到陇调。

经济系统的失灵产生了政府对市场的干预，政府对市场最有效的干预方式是进行宏观调控，运用宏观政策工具改变市场参数，进而影响企业和企业行为。

除了宏观领域的调控以外，政府的规制（Regulation）是微观领域政府干预的基本手段。

从市场经济发达国家的买践来看，政府规制有逐渐被公共政策所替代的趋势。

从本质来看，逐渐放松规制，用协调取代结构规制和行为规制，是现代市场经济国家发展的必由之路。

因此，协调调就成为社会公共部门介入社会经济生活的主要方式。

Governance要求更多的不是规制，而是协调的方式。

民主是人类社会同专制主义坚持斗争后取得的最重要进展，但是，民卞并不是人类社会追求的终极制度形式。

民主制度的不断科学化，是人类社会日臻完善的方向。

Governance方式正是人类在民主的基础上取得科学进步的技术成果。

二、管理和治理的概念比较

管理（Government）和治理（Governance）既有相通之处,也有实质性的区别。

从政管理的角度来说，两者的实质性区别之一在于,管理的主体只能是政府权力机关,而治理的主体可以是政府组织,也可以是非政府的其他组织,或政府与民间的联合组织。

管理的着眼点是政府自身,而治理的着眼点则是整个社会。

正像政府的管理有“善政”（goodgovernment）与“恶政”（badgovernment）之分一样,治理亦有“善治”（goodgovernance）与“恶治”（badgovernance）之分。

善治是公共利益最大化的管理过程。

（一）管理

管理（Government）是一种古老的方式，在古代封建王朝，统治者为了维护自己的统治和国家秩序，而采取一系列法律法规，对所辖范围内的子民，进行统治管理，因此，在古代管理又叫统治，反映了一个阶级对另一个阶级的剥削和压制，是一种单一而封闭式的管理。

首先，就管理主体而言，该模式主要指国家及公共部门，其管理的主体相对单一，更多的体现了上层阶级的意识形态和利益，是一种权利的象征。

其次，就管理依据而言，该模式主要指国家及各层级地方的立法和各种规章条例，无论是法律还是规章条例，都具有一种强制作用，被管理者处于一种被动服从的状态。

再次，在管理方式上，该模式主要指政治与行政管理，这种叫古老的管理方式成本较高，缺乏灵活性。

传统的作为统治附属行为的管理，在目标指向上与统治有所不同，它更多地指向公共利益，或者说通过直接地为公共利益服务来问接地服务于阶级的政治统治。

但是在管理方式上却与统治方式极其相近，表现出一种强制性的特征，当这种管理主要运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往运用强制性的措施。

而且，这是一种管理与统治一体化条件下的管理，管理行为自身未得到允分自觉，所以管理从不隐瞒为统治服务的职能特征。

（二）治理

Governance一词，最早在拉丁文和古希腊语中的原意是控制、引导和操纵。

在过去的很长时间，与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

20世纪90年代以来，西方学者赋予治理以新的含义，其涵盖范围远远超出传统意义，并被广泛运用于各个领域。

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisisingovernance），此后“治理”一词便广泛地被用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。

但是，对治理的解释却存在分歧，到目前为止也没有一个统一、普遍使用的确切界定。

经济学界、政治学界、管理学界等都从自身的学科视角对治理做出了不同的概念界定。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会关于治理的界定是比较具有代表性和权威性的。

该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，把“治理”界定为“它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

治理的基本特征是:

治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;

治理过程的基础不是控制，而是协调;

治理既涉及公共部门，或包括私人部门;

治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

”

国内另一学者俞可平教授认为，“

治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。

治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活