检察机关提起行政公益诉讼问题研究最新Word文档下载推荐.docx

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由于“公益”是一种整体利益，与公民、法人和其他组织没有直接的利害关系，使得国家和社会公共利益受到损害时，存在民事公益诉讼主体模糊、行政公益诉讼主体缺位的问题，无法使国家和社会公益利益获得有效保护。

随着我国经济的飞速发展、法治的实施和公民意识的不断增强，一些“正义之士”发现行政机关的违法行为或不作为侵害公共利益时不再是“事不关己、高高挂起”的态度，而是采取了诉讼的实际行动进行维权，如东南大学两名教师施建辉、顾大松先生诉南京市规划局案、律师金奎喜诉杭州市规划局案，这表明我国公民的维权意识极大的提高，同时一定程度上反映了我国法治的进步以及法治社会所起到的良好作用。

但是，这些案例也反映了当前我国行政公益诉讼的困境。

法律上空白导致行政行为侵害社会公益的可诉性问题受到质疑。

由于行政公益诉讼制度的欠缺，导致在司法实践中提起行政公益诉讼的正当性，尤其是普通公民提起行政公益诉讼的正当性受到质疑，而法院为了避免社会矛盾的激化往往以被诉行政行为与起诉人无直接利害关系或对起诉人无实际影响为由，拒绝对公民提起的行政公益诉讼案件直接进行审理。

再者，公民素质的良莠不齐导致行政公益诉讼在一定程度上的滥用。

为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，十八届四中全会决定明确要求：

“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

通过建立检察机关提起行政公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法、维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

（二）检察机关提起行政公益诉讼的制度优势

1、检察机关提起公益诉讼是宪法定位，由检察机关提起行政公益诉讼不会缺位。

我国法律虽然规定公民、法人和社会组织受到行政行为侵害时可依法提起行政诉讼，但目前对行政行为侵害社会公共利益方面的法律规定却是空白，单靠行政机关自上而下的自我监督很难对那些违法行为做到有效抑制和纠正。

建立行政公益诉讼制度，将侵害社会公共利益的行政行为纳入司法审查范围，把公益化行政纠纷转化为法律问题，可以对行政机关合法行使权力起到警戒作用，提高其依法行政的自觉性。

为了保护社会公共利益不受行政机关的侵害，必须首先确定提起行政公益诉讼的适格主体，根据我国宪法的规定，国家理应作为这一主体，但是国家仅仅是价值主体，而不能参与具体的诉讼，政府本身作为行政机关，在侵害公共利益的案件中，很大部分是政府行政行为或与政府相关单位存在利益关系，政府如果参与行政公益诉讼，显然不尽合理，检察机关作为国家法律监督机关，相比于人大和法院，更具优势。

任何机关和团体组织都有可能基于种种理由不提起公益诉讼，但检察机关作为法律监督机关，不能以任何理由拒绝提起公益诉讼，否则就是失职渎职，就要承担法律责任。

因此，检察机关成为行政公益诉讼的最后堡垒，是提起行政公益诉讼的最后一道防线。

2、检察机关提起行政公益诉讼可以有效防止诉权的滥用。

检察机关作为国家法律监督机关，不牵涉地方和部门利益，适合代表国家提起诉讼，由检察机关提起行政公益诉讼是其法律职责，检察机关能够从大局出发，不带有任何私利或私人动机，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序，由检察机关提起行政公益诉讼不会导致公益诉权的滥用。

3、检察机关提起行政公益诉讼具有“人、财、权”三种优势。

能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。

检察机关是司法机关，具有专门的人才和专业法律知识、诉讼技能，这保证了诉讼进程的准确性和高效性，在提起公益诉讼上更加能够有的放矢。

此外，人民检察院作为国家机关在诉前程序中能更有效率地与相关行政主体进行沟通，这对维护公共利益有超出诉讼制度的深远意义。

提起公益诉讼，不免产生各种费用，检察机关有国库支持，相较于一般的社会团体和组织具有“财政”优势。

再者，检察机关拥有法定的调查权，有利于行政公益诉讼的调查取证和解决庭审举证困难等问题。

（三）试点阶段检察机关提起行政公益诉讼的法律适用

2014年《行政诉讼法》进行修改，虽然法学理论界和实务界要求建立行政公益诉讼制度的呼声很强烈，但是立法者秉持着谨慎的态度仍然回避了对建立行政公益诉讼制度的“正面回应”。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》明确要求：

“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，是检察机关提起公益诉讼的纲领性文件。

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。

（以下简称《授权决定》）2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。

（以下简称《试点方案》）这两个文件的出台，确保了检察机关提起公益诉讼的试点改革工作于法有据。

根据全国人大常委会授权决定要求，最高人民检察院在《检察机关提起公益诉讼试点方案》的基础上研究制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。

（以下简称《实施办法》）《实施办法》包括四章58条，《实施办法》以《试点方案》为基础，对《试点方案》中比较原则的规定，作了进一步的解释；

对《试点方案》中没有规定而办案实践中需要予以规范的，作出具体规定。

《实施办法》对检察机关提出公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任等内容作出了规定，对诉前程序等内容作了进一步强调，确保试点工作在法律框架和授权范围内开展。

而后试点省份的省级院也纷纷就检察机关提起公益诉讼适用法律相关问题与省高级法院会签规范性文件，为检察机关提起公益诉讼在法律适用方面遇到的具体问题提出解决方法。

二、检察机关提起行政公益诉讼实务操作经验总结

试点以来，各地检察机关成功办理了一批行政公益诉讼案件。

笔者认为，检察机关提起行政公益诉讼，要在实务上注重以下几点：

（一）领导高度重视，为检察机关提起行政公益诉讼提供坚实的组织保障

公益诉讼试点工作是一项全新的检察业务，牵扯面广、办案难度大，且无先例可循。

加之，有的行政机关对行政公益诉讼工作存在错误认识和抵触情绪，要顺利推进试点工作，离不开各级领导的重视与支持。

（二）严格履行行政公益诉讼诉前程序，规范检察建议制作、送达流程，通过把好程序关确保案件质量

《实施办法》要求，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。

在庭审过程中，检察机关还要对人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的事实承担举证责任。

如果检察机关履行行政公益诉讼诉前程序提出的检察建议缺乏针对性，没有针对相关行政机关在具体履职中存在的问题提出具体、可操作性强的建议，只是空洞的建议行政机关要整章建制、规范行政行为等等，将会导致行政机关整改措施泛化，缺乏实质性整改内容和举措，也会对后续检察机关提起诉讼造成困难，甚至无法成案。

因此，在行政公益诉讼诉前程序中，检察机关全面分析案件事实和法律问题，找准解决问题的切入点，增强诉前程序检察建议的的可操作性和有效性，有利于行政机关充分采纳，也有利于检察机关在庭审中占据有利地位。

（三）加强沟通协调，为行政公益诉讼案件的办理创造良好的外部环境

当前，检察机关提起行政公益诉讼案件庭审程序不够明确，且大多案件涉及环境与发展等重大问题。

要成功办理此类案件，必须更加注重加强外部沟通协调，减少阻力，达成共识，争取各方的理解和支持，为案件办理创造良好的氛围。

一是检察机关要与法院充分沟通。

行政公益诉讼的审理程序只有粗线条规定，为确保庭审活动焦点突出、节奏紧凑，体现公益诉讼人代表国家起诉的特性，必须加强和法院的沟通。

二是检察机关与地方党委、政府充分沟通。

行政公益诉讼案件，社会关注度高。

要顺利办理该案，必须得到地方党委、政府的理解与支持。

三是检察机关要与被诉行政机关充分沟通。

由于认识问题，行政机关对检察机关提起公益诉讼存在较大抵触情绪，不配合检察机关的调查取证工作，会使案件办理陷入僵局。

检察机关要加强和被诉行政机关负责人和上级主管单位的沟通和宣传，从情理上打消行政机关的顾虑，从法理上争取行政机关的理解与支持。

（四）强化工作措施，整合办案资源，推动行政公益诉讼工作顺利进行

行政公益诉讼涉及的范围广，面对的法律关系比较复杂，办案人员既要调查取证，又要提起诉讼，还要履行法律监督职责，对办案工作提出了很高要求。

检察机关必须强化工作措施，整合办案资源，全力以赴做好案件办理的各项工作。

三、检察机关提起行政公益诉讼面临的难题

（一）检察机关提起行政公益诉讼案件较难成案

当前，检察机关提起行政公益诉讼案件较难成案，究其原因，一是由于《试点方案》要求检察机关提起行政公益诉讼案源线索应当来源于检察机关履行职责中发现的案件这一先决条件，这制约了检察机关获取行政公益诉讼案件的案源渠道。

另一方面，《试点方案》要求检察机关应当先履行诉前程序，向行政机关提出检察建议督促行政机关依法履职，由于绝大多数行政机关慑于检察机关的权威性，对检察建议提出的建议会及时进行整改，这样就使大量案件被诉前程序消化掉，能够起诉到法院的公益诉讼案件就大大减少。

随着行政机关对公益诉讼重要性的认识进一步加深，其对检察建议的纠正率必然进一步提高，这虽然加强了检察建议的实效性，同时也使能够进入诉讼程序的案件线索进一步减少，甚至可能导致面临个别地区无案可办的境地。

（二）检察机关提起行政公益诉讼遇到的干扰阻力较大

《实施办法》规定检察机关提起行政公益诉讼的案件“以由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖为主”，即同级管辖为主原则。

从目前绝大多数行政公益诉讼案件来看，被告多是基层的行政机关，由于行政机关上下级间的层级结构原因，上级机关出于维护自身形象的目的，都会向同级党政机关或相对应的检察机关提出协调的请求。

特别是近年来有的党委政府对检察机关提起的行政公益诉讼反应过度，采取的过激举措和严厉的人事处理决定使得各级政府及其工作部门对作为被告人的身份都会感到很大压力，由此自然会花更大气力在做方方面面工作。

目前，省级以下地方法院检察院人财物统一管理改革工作尚未完成，基层法院、检察院在人事任免、财政支持方面还没有摆脱对同级党政机关的依赖，导致一些地方检察机关在办理行政公益诉讼案件会“为五斗米而折腰”,或将本应作为“被告”的行政机关变更为“第三人”，或在提起行政公益诉讼后撤回起诉。

（三）基层民行检察队伍难以独立胜任公益诉讼取证和庭审工作

《实施办法》规定，检察机关提起行政公益诉讼的案件的办理，由民事行政检察部门办理。

但是，目前基层民行检察部门原有的人员队伍不能完全适应公益诉讼办案的新要求。

公益诉讼案件的办理，检察人员要集“取证+审查+起诉”工作于一身。

长期以来，基层民行部门大多办理的是生效裁判监督案件，检察人员还没有完全转变坐堂办案的思维，在办理公益诉讼案件时，调查取证的针对性和策略性不足，对初步证据的内涵、证据形式和取证程序把握不准。

庭审是检察机关提起公益诉讼案件的中心环节，很大程度上决定案件