国家科研项目监理的法学研究上.docx

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国家科研项目监理的法学研究上

国家科研项目监理的法学研究（上）

　　内容提要：

本文基于“一切有权力的人都容易滥用权力”这一“万古不易”的经验，着眼于“事物发展的全过程中的矛盾运动”，在注意总结过程发展的各个阶段的特点的基础上，揭示其相互联结上的各方情况和特点，强调以专家的视野为依托，以多维度、多层次的外部观察和监督为途径，以科学、民主、法治的程序机制为保障，对国家科研项目的规划、立项、执行和评估等全过程实施监理，并以此观点为理论指导，系统地架构了国家科研项目监理的过程论。

　　关键词：

国家科研项目监理，过程论，监理机制，实体制约，程序制约，处理机制

　　目次

　　引言：

从863计划产生的过程看完善高科技研究咨询机制的重要性

　　一、对国家科研项目实施监理的必要性分析

　　对国家科研项目实行监理的涵义

　　863计划的主要内容和特点

　　对国家科研项目实行监理的必要性

　　二、对国家科研项目实施监理的可行性分析

　　对国家科研项目实施监理的主要目标

　　有关可行性的现实基础

　　国家科研项目监理的主要内容

　　制度安排的难点与国家科研项目的监理

　　法律层面的重点与国家科研项目的监理

　　配套机制的盲点与国家科研项目的监理

　　三、监理单位与监理机制的完善

　　监理单位的地位和性质

　　监理单位的组成方式

　　监理人员的选聘机制

　　现状把握——问题与完善对策

　　四、监理的工作方式与程序制约

　　专门技术性与监理的工作方式

　　实体制约与程序制约

　　五、监理中出现问题的处理机制

　　科研项目实施过程中问题的处理机制

　　科研项目成果报告中问题的处理机制

　　成果转化过程中问题的处理机制

　　监理报告自身问题的处理机制

　　「正文」

　　引言：

从863计划产生的过程看完善高科技研究咨询机制的重要性

　　20世纪80年代以来，以信息技术、生物技术、新材料等高技术为中心的新的技术革命浪潮有力地冲击着全球，它对生产力的发展、人类创造力的发挥产生了巨大的影响，引起了经济、社会、文化、政治、军事等各方面深刻的变革。

中国科技体制改革乃至“国家高技术研究发展计划”即863计划正是在这种深广的国际背景下形成和展开的。

　　1986年3月3日，王大珩等四位老科学家给中共中央写信，提出了《关于跟踪研究外国战略性高技术发展的建议》。

这封信由王大珩的副手张宏通过私人关系转到了小平同志手中，得到了小平同志的高度重视。

3月5日，小平同志亲自批示：

“此事宜速作出决断，不可拖延。

”这样，才有了中国863计划的诞生。

即由于科学家的建议和小平同志对建议的批示都是在1986年3月作出的，因而，这个宏伟计划被命名为“863”计划。

　　“863”计划产生的过程，就是科学家和政治家心灵共鸣的一首凯歌，它奏响了中国高技术研究迅猛发展的强音。

然而，这首凯歌产生过程中的诸多偶然性也促使我们进行必要的反思，我们完全有理由从此而认识到建立我国正常的、快速反应、畅通无阻的建言献策科学咨询机制的无比重要性和紧迫性，我们有必要首先就完善有关高科技研究咨询机制的重要性达成一定的共识——决策机制的专业化、科学化、民主化、程序化、制度化和法制化，乃是今后我国必须为之努力的方向。

　　只有达成一定的共识，才能认识到高瞻远瞩的政治家作出事关国家和民族命运的重大决策，往往需要更多科学家参与其中，提供更多维度和层次的论证和支持。

同样的道理，在具体的国家科研项目的研发过程之中，乃至在国家科研项目研发完成之后，对其成果的评价与转化，依然有必要重视这种机制的作用。

简而言之，对国家科研项目实施监理，强调的是以专家的视野为依托，以多维度、多层次的外部观察和监督为途径，以科学、民主、法治的程序机制为保障，以有利于最大限度地实现科研项目研发目标为目的。

　　一、对国家科研项目实施监理的必要性分析

　　——以对863计划组织监理专家组进行监理的必要性分析为中心

　　对国家科研项目实施监理的涵义

　　所谓对国家科研项目实施监理，简称国家科研项目监理，是指依据法律规范、有关政策以及科研合同和科研监理合同等，由特定机构对利用国家科研资源进行科学研究的国家科研项目，以相对独立的第三者身份进行观察或者进行检查等形式，对其研发质量、进度、效率和效益等进行监督检查并作出相应处理决定或者建议的过程。

　　1、国家科研项目监理是由国家科研主管部门、研发承担单位、项目主持人及项目参加人员以外的第三者机构进行的外部监督制约制度。

　　2、国家科研项目监理的依据是法律规范、有关政策以及科研合同和科研监理合同等。

　　3、国家科研项目监理是动态的、过程的监理。

　　首先是科技政策制定和科研规划阶段的监理。

　　科研活动的不确定性、较长的周期性和科学产品的非物质性、不可重复性，决定了科研发展更多地应接受一个整体战略的指导。

这种宏观指导影响深远，意义重大，因而必须奠基于科学基础之上。

　　无论是在科技政策和科研规划的预测阶段，还是在确定未来的科学研究目标的阶段，包括纲要—目标乃至长期、中期或短期的工作计划编制阶段，都要求适当的外力制约和监督。

　　图一国家科研项目监理的阶段概念图

　　成果评价与转化结题阶段

　　立项阶段

　　制定政策

　　编制规划阶段

　　「第一阶段」

　　1、明确目的

　　2、整备相关体制

　　3、培养相关人员

　　4、制定草案

　　5、调整内部意见

　　6、广泛征求社会意见

　　7、确定并公布政策、规划

　　8、确保推进体制

　　9、确保预算

　　「第二阶段」

　　1、确定立项标准，制作立项指导纲要

　　2、公布项

　　目申请信息，受理立项申请

　　3、组织专家评审，公布立项评审结果

　　4、确保经费到位，建立相应管理机制

　　「第三阶段」

　　1、确定结题项目

　　2、制作、公布结题评价程序

　　3、组织专家评审

　　4、公布评价结果

　　5、解决评价争议，提出政策建议

　　国家科研项目监理的阶段任务

　　量变概念图

　　注：

这是从广义上来理解监理所得到的概念图。

其中，用圆柱体来表示制定政策、编制规划阶段、立项阶段和结题阶段，并按从大到小顺序排列，以揭示在这三个阶段中皆存在“暗箱”过程，对于监理来说，即存在相应的界限——对政策制定和编制计划等领域加入的有限性和科学研究领域的较强的独立性；而用椭圆表示成果的评价与转化阶段，试图揭示其较强的公开性，但并不是意味着此阶段完全没有了秘密可言，只是意味着除了专利法和保密法所保护的对象外，基本上都应该全面地展示出来，具有较强的全面接受专业领域或一般社会监督的公开性和透明度。

无论在哪个阶段，从其内容要求来看，实行监理制度，都是非常重要的。

　　其次是立项过程中的监理。

　　在立项阶段，国家科研项目监理的主要目标在于保证以下原则的落实：

公开、公正、便利。

公正是监理的核心原则；公开是监理的基础原则，在某种意义上可以看作是公正原则的组成部分之一；便利则是监理的经济原则，它应当在优先保证公开公正二原则的前提下提出，是效率指标在科研项目监理中的体现和要求。

　　从实际运作状况来看，立项过程中的监理亦应该包括防腐败监理，要通过一系列观察和检查机制，纠正立项之前不公开，立项过程不公开和立项结果不公开的一系列做法，建立并不断完善科学的惩戒措施和奖励机制，并通过论证过程的公开性、禁止单方接触的原则、禁止财物交接和评审保密等相关机制的建设，充分体现和确保公开、公正和公平的价值。

　　接下来是项目实施的监理。

　　实现项目建议书或者科技项目合同中设立的科研目标，不能仅仅依靠在项目完成后对项目报告书进行评审和验收，时间控制和投资控制的监理目标一旦失去，质量控制也只会成为空话。

因此项目实施阶段的全面监理是科研项目科学和社会经济效果的必要保证。

项目实施监理的内容包括：

资金到位与使用情况；合同计划进度执行情况；项目达到的技术、经济、质量指标情况；项目存在的主要问题和解决措施等。

　　最后是项目验收和成果转化的监理。

　　在项目验收阶段，首先是公开验收信息：

项目结题报告的提纲和要求；科研成果鉴定的方法、内容和程序等指导性原则；科研成果鉴定验收的结论；通过验收的科研成果本身。

　　在成果转化阶段的监理，与前述科研项目研发的各个阶段的监理相比，应该说具有其自身的特点。

从其属性来看，与其说是监理，倒不如说是跟踪观察，以便为后续的科研项目研发提供反馈信息，完成不断完善的政策循环过程。

　　4、国家科研项目监理的内容具有广泛性、多样性和合乎目的性。

国家科研项目监理的主要内容包括目标监理、经费使用监理以及人员选拔、任用监理三个方面。

通过这三个方面的监理，直接或者间接地对一些相互协作和相互交错的行为进行调理，避免抵触；对抵触的行为进行理顺，使其顺畅；对相互矛盾的权益进行协调，避免冲突；对冲突了的权益进行调和，以确保研发方不至于逾越预定的、合理的界限，委托方及时修正不合理的要求，最终达到最佳的研发目标，实现最大的效益。

　　5、国家科研项目监理的对象是利用国家科研资源进行科学研究的国家科研项目。

　　图二国家科研项目监理的三大任务

　　将监理的对象、过程、内容、结果予以公布接受相应科研主管部门、研发单位乃至社会的监督

　　经费使用监理

　　人员选拔、任用监理

　　目标监理：

结题

　　定性：

标准公开

　　定量：

指标明确

　　综合：

客观公正

　　履行说明理由的义务和职责

　　选拔程序、惩戒和激励乃至管理机制、团队精神＋动态过程

　　863计划的主要内容和特点

　　1986年10月，中共中央政治局召开扩大会议，《高技术研究发展计划纲要》获得批准。

从而在我国揭开了有计划、有组织地发展高技术研究的序幕。

　　1、初期目标

　　在中央批准“863计划”的同时，决定拨出专款100亿元。

我国是一个发展中国家，从国情出发，我国在较长时期内，还没有条件投入大量人力、物力、财力，去全面大规模地发展高技术，不可能也没有必要在世界范围内同发达国家开展争夺高技术优势的全面竞争。

因此，863计划从世界高技术发展趋势和中国的需要与实际可能出发，坚持“有限目标，突出重点”的方针，组织一部分精干的科技力量，希望通过15年的努力，力争达到下列目标

　　在几个最重要高技术领域，跟踪国际水平，缩小同国外的差距，并力争在有优势的领域有所突破，为20世纪末特别是21世纪初的经济发展和国防安全创造条件；

　　培养新一代高水平的科技人才；

　　通过伞型辐射，带动相关方面的科学技术进步；

　　为21世纪初的经济发展和国防建设奠定比较先进的技术基础，并为高技术本身的发展创造良好的条件；

　　把阶段性研究成果同其它推广应用计划密切衔接，迅速地转化为生产力，发挥经济效益。

　　2、主要特点

　　中国863计划除了具有行业新颖、人员年轻、科技含量高、系统复杂多样、智力密集、研发周期较长、所涉及的领域宽广、评价标准各异、参研单位和人员众多、对实践经验要求高等高技术发展计划一般所共有的特点外，还具有如下几个独特的特点

　　作为发展中国家的高技术发展计划，确定了相当有限的领域和目标，而且主要围绕经济发展和提高人民生活水平进行部署。

　　在高技术基础比较落后的情况下，虚心学习国际上的一切有效的经验和先进技术，积极倡导国际高技术研究与发展的交流和合作。

　　863计划施行政府主导，同时鼓励企业的参与。

　　对国家科研项目实行监理的必要

　　性

　　1、对国家科研项目实行监理，有助于克服影响科研项目研究的不确实性。

　　由于人类的内在弱点和各种各样的客观因素的制约，决定了科研项目实施过程中总是难免这样或者那样不按有关规范和要求办事的情形。

要排除这种不确实性，就必须在科研项目的过程中导入相应的制约和激励机制。

这种制约和激励机制，便是我们所要探讨的国家科研项目监理制。

　　国家的职责在于制定有关监理方面的法律、法规、政策以及具体操作的规程，建立