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成果形式：

研究报告

完成时间：

2008年5月

杭州市农村社会保障发展中的筹资问题研究

近年来，杭州市委市政府坚持“以人为本、以民为先”的理念，贯彻落实科学发展观，不断加大农村社会保障建设的力度，城乡统筹发展的大社保体系初步形成。

但是，由于长期受到城乡二元结构的影响，农村社会保障发展滞后，历史欠账太多，尤其是筹资压力较大，可持续发展面临挑战，很有必要进行专题研究。

一、杭州市农村社会保障发展现状

（一）杭州农村社会保障发展的基本历程

农村社会保障是指一个国家或地区为改善和提高农村居民的物质和精神生活水平，提高其抗风险能力而提供的各种社会服务和政策措施。

从广义上说，它包括农村社会保险、农村社会福利、农村社会救助和农村社会优抚等内容；

从狭义上说，主要包括农村养老保障、农村医疗保障、农村社会救助等三部分。

本文所指的农村社会保障主要是从狭义上理解的。

大体上，改革开放以来，杭州农村社会保障的发展经历了三个阶段：

1、20世纪80年代初期是农村集体保障的瓦解阶段。

与全国形势一样，在上世纪80年代初期，杭州农村社会保障经历了一个集体保障瓦解阶段，即由普遍的集体保障逐步转向农户家庭保障。

建国以来，我国逐步建立了包括劳动保险、困难补助、生活补贴、社会救济和农村“五保”供养制度。

1958年以后，随着人民公社的建立，广大农村逐步建立了敬老院、合作医疗、赤脚医生等初级社会保障组织，并逐渐形成了一农村五保制度和合作医疗制度为代表的农村集体保障制度。

其中，农村五保供养制度产生于1956年的《高级农业生产合作社示范章程》，完善于1960年的《全国农业发展纲要》，是适应集体经济形式的集体保障制度。

它规定集体经济必须保障农村居民中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源者的吃、穿、住、医、葬（孤儿保教），使他们的生老病死都有依靠，并规定五保标准不低于当地一般群众的实际生活水平。

其具体形式包括集体供养、分散供养、亲友供养、义务供养等，农村一直以分散供养为主。

农村合作医疗制度是在政府和集体经济的扶持下，农民遵循自愿、互利和适度的原则，通过合作形式，民办公助、户主共济建立起来的满足农民基本医疗保健需要的农村医疗保健制度。

建国以来，农村合作医疗制度一直是解决我国农民医疗保障问题的基本途径。

与全国各地一样，杭州农村合作医疗的发展也经历了一个大起大落的曲折过程。

在上世纪60年代，依靠集体经济支持和强大的政治动员，我市农村逐步建立起各种不同形式的合作医疗保健制度，到70年代末，已经覆盖了全市90%以上的大队（村）。

改革开放以后，随着集体经济的瓦解和联产承包责任制的推行，绝大多数农村合作医疗自行垮台，维持农村合作医疗的村已经寥寥无几。

2、20世纪80年代中期至90年代末是农村社会保障的市场化探索阶段。

80世纪中期以来，随着我市农村集体经济的普遍解体和市场化改革的不断推进，农村社会保障逐渐走上了市场化发展的轨道，家庭保障成为农村社会保障的主要形式。

在一些集体经济比较发达的乡镇，则断断续续地实行过某种福利型或风险型农村合作医疗制度。

（1）农村养老保障。

自80年代中期以来，杭州农村养老保障逐渐走向市场化轨道。

主要有保障形式有两种：

一是政府推动的农村社会养老保险。

这是一种由民政部门主办的储蓄积累型的市场化保障形式，二是传统的家庭养老保障形式。

这是一种以土地为基础，以父母与子女的血缘关系为纽带的家庭供养保障形式。

其中，杭州农村社会养老保险始于1992年。

1991年11月，民政部确定杭州市7县（市）和西湖、江干、拱墅3个区为农村养老保险试点县（市、区）。

为推动这项工作，当年12月市政府组织市民政局和10个县（市、区）政府领导、民政局长赴山东烟台等地考察学习，研究试点方案。

1992年，根据上级政府的统一部署，我市建德、临安、富阳、桐庐、淳安等5县（市）和西湖、江干、拱墅等3个区全面开展农村社会养老保险试点。

到1992年底，全市共有40个乡镇、2101个行政村、919个乡镇村办企业的42.09万人参加社会养老保险，8县（市、区）的乡镇覆盖面达到82.4%，平均投保率为44.8%，共收取保险金1547万元，人均6.75元。

其中，临安、桐庐、江干和拱墅4县（区）的乡镇覆盖率达到100%，投保率分别为65%、75.6%、89.7%和91.5%，被民政部评为全国农村社会养老保险先进县、区。

1993年以后，我市农村社会养老保险实施范围进一步扩大，管理也逐步规范，截止1998年底，全市10个区（县、市）228个乡镇3194个行政村的1414个乡镇企业、719个福利企业有61.94万人参加养老保险，全年收取保险金3385万元，累计保险金额1.82亿元，有2275人领取保险金40.22万元。

当时，除了政府民政部门主办的农村社会养老保险外，我市一些经济比较发达的乡镇，如江干区四季青乡、西湖区古荡镇等还实行了其他一些福利型的农村养老保障形式。

如杭州江干区四季青乡常青村实行退休养老制。

规定凡男满60周岁，女满55周岁的村民，按照参加集体劳动时间的长短，每人每月可得45元至54元不等的退休金。

该村还采取个人和集体相结合的办法，建立养老金筹集制度。

凡参加本村农业或企业劳动满5年以上的村民，每人每月自交4元，集体补贴6元存入信用社，集体代为保管。

一个从30岁开始集储的村民，到60岁退休时，连本带息雕刻得近3万元，加上每月的退休金，一个人的晚年生活经济生活基本有了保障。

1990年，有527人参加养老金筹集。

然而，在1998年国务院机构改革后，由于原由民政部门经办的农村社会养老保险工作转到劳动和社会保障部门，也由于国家宏观调控政策的实施，原先制定的以购买国债和银行高利率基础上的养老保险基金保值增值措施完全失效，对农民做出的支付承诺也难以兑现，导致农民养老金的大幅度“缩水”，并由此引发了一系列严重的社会问题，曾经风风火火的农村社会养老保险工作跌入谷底。

截止2004年8月，我市农村养老保障还有参保农民5.37万人，积累农保基金3640万元，其中有312人按月领取农保养老金，月人均领取标准为130余元。

（2）农村医疗保障。

80年代中期以后，随着农村合作医疗制度的普遍解体，我市农村医疗保障逐渐走上了市场化道路。

当时，我市除余杭县和江干区有部分农村依靠集体经济组织支持开展了各种形式的医疗保障外，绝大多数农村居民只能依靠自费医疗。

如1987年，余杭县实行了保大不保小的风险型医疗保险制度，使25万农民大病获得了一定程度的保障。

到1988年底，该县有51.6%的行政村办了合作医疗，16个乡镇实行乡镇企业职工统筹医疗制度。

余杭县小林乡实行的妇幼保健合同制，也在萧山、临安、富阳等县（市）得到推广。

一些乡村还出现了互助医疗、统筹医疗、合作医疗等多种形式的医疗保健制度。

1996年底全国卫生工作会议上，国务院再次强调重建农村合作医疗保健制度。

为此，杭州市从1998年起开始恢复与重建农村合作医疗保健制度。

据统计，截止到2001年末，全市394万农业人口中已有163.2万人口参加了农村合作医疗，参保率为41.4%。

当时，杭州推行的农村合作医疗制度模式主要有三种类型：

一是纯福利型合作医疗，其特点是个人不出资或出资很少，资金基本上由村集体支付，而且医疗费报销比例比较高。

主要在杭州的江干区、滨江区、西湖区和拱墅区等少数行政村实行的；

二是纯风险型合作医疗，其特点是医疗费用报销的起点比较高，相当于城镇职工的医疗保险，但集资金额不多，抗风险能力有限，多见于建德、淳安等经济欠发达县市；

三是风险福利型合作医疗，其特点是个人出资较多，集体和政府给予适当补助，医疗费用不分门诊、住院均给予不同比例的报销。

这种类型多见于余杭、萧山、桐庐等地。

这期间，由于农村合作医疗覆盖面低、筹资水平和报销比例极不平衡、农民受益面小，发展十分缓慢。

如2001年，我市农村合作医疗筹资总额为3700万元，报销总金额为3658万元，农民人均报销为85.3元。

但是，仅江干区就筹资1293万元，报销医疗费1483万元，占全市筹资和报销总额的34.95%和40.5%。

如果除去江干区，全市农民年人均筹资总额仅14.2元，其中县（市、区）财政补助款仅1.74元，个人集资人均仅3元。

（3）农村社会救助保障。

与农村养老保障和医疗保障相比，针对五保户和困难人群的农村社会救助保障一直受到政府的高度重视。

20世纪80年代以来，我市农村社会救助保障逐步实现了从民政部门独家扶贫转变为全社会共同扶贫、从单户扶持转变为乡村集体扶持、从扶持发展单一生产转变为扶持多种经营及福利生产、从传统的救灾救济和五保救助到实施最低生活保障制度等四大转变，农村社会救助保障逐渐走上了规范化、制度化的发展轨道。

同时，各县（市、区）还实行机关与贫困乡或经济不发达地区挂钩的对口扶贫方法，建立包帮扶持、定期脱贫责任制，也受到较好的效果。

如，1992年，根据市委、市政府的统一部署，市级各职能部门、有关企事业单位和富裕乡镇，与29个贫困乡镇和效益较差的企业挂钩结对子，在资金、信息、技术、人才等方面实施对口扶贫。

截止1999年底，全市农村有五保户5300户，五保老人5980人。

其中，集中供养五保老人2128人，年人均供养标准2938.6元；

分散供养五保老人3066人，年人均供养标准2297.4元。

五保老人的衣食住标准都有了不同程度的提高，医药费基本上实报实销。

五保供养经费的乡镇统筹率达到100%。

为了促进我市社会救济工作的制度化、规范化，切实保障困难群众的基本生活，根据省政府《关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知》精神，1996年，萧山、余杭、富阳、临安和江干、西湖、拱墅等7个小康市（区）首先建立了农村最低生活保障制度。

其最低生活保障线分别为：

萧山、余杭市80元，临安、富阳市70元，江干、拱墅区125元，西湖区为100-125元，并于1997年1月1日起执行。

1997年起，城乡社会最低生活保障制度在我市全面实施，教育、卫生、供电、劳动、农业等政府部门也出台了一系列配套措施和优惠政策，完善最低生活保障制度。

如对救助对象的家庭子女在义务教育阶段给予减免学杂费；

救助对象就医免交挂号费、注射费、门诊及住院诊断费；

补贴电费、免交农业税等。

截止1999年底，全市最低生活保障对象2.39万人，其中，农村1.99万人。

县、乡镇政府和村共投入救助保障金1032万元。

其中，农村683.11万元。

3、2000以来是农村社会保障的制度化发展阶段。

进入新世纪以来，随着以人为本、科学发展观的确立，统筹城乡、统筹经济社会发展逐渐成为社会共识，我市农村社会保障也进入到制度化稳步发展阶段。

杭州早在1988年市区就进入人口老龄化社会，目前在经济相对落后的农村地区老龄化问题也越来越严重。

由于农村青年家庭观念的转变、独生子女政策后果的逐渐显现以及大量青壮年外出打工等原因，农村养老以家庭保障为主的政策难以长期实行，建立城乡统筹的社会养老保障制度已经势在必行。

党的十六大报告明确提出“有条件的地方，要探索建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度”。

2004年，《中共浙江省委、浙江省人民政府关于统筹城乡发展促进农民增收的若干意见》（浙委[2004]1号）文件中也提出，要“加快建立与浙江经济社会发展水平相适应、城乡统筹、多层次、全覆盖的社会保障体系，以城市化发展较快的地区为重点，积极探索建立农村社会养老保险制度”。

显然，建立农村社会养老保险制度，确保农村老年人基本生活，是落实科学发展观和“五大统筹”的重要内容，是促进社会和谐稳定客观要求。

但是，由于受到经济条件经济条件的限制，特别是受90年代以来实施的储蓄型农保政策消极后果的影响，目前我市农村社会保障的发展相对滞后。

为了破解农民看病难、看病贵，消除农村居民因病致贫和因病返贫问题，杭州市从2003年起推行新型农村合作医疗制度。

与传统的社区福利型农村