教育惩戒权的行政法规制Word文件下载.docx

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为了实现对教育惩戒权的全过程规制，教育惩戒权需在设定上严格遵循法律保留，在规定上不得违背上位法，在实施上符合正当程序原则与比例原则，在救济上重构校内申诉和行政申诉机制的程序。

关键词：

教育惩戒权;

行政法规制;

行政过程;

完善路径

学校教育秩序的建立和维持依赖于学校生活的两种运行机制：

学校的组织管理和对学生行为的教育控制。

[1]近来，一则“20年后拦路打老师”的新闻引发社会舆论的广泛关注，[2]短时间内诸如“校园暴力”“体罚”“学生自杀”等校园失范行为频频出现在报端、网络等媒体上。

这类失范行为“削弱了公众对学校教育的信任和信心”[3]，也反映了公众开始对“教育惩戒权”进行重新审视。

2019年6月23日，中共中央、国务院联合发布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出教师教育惩戒权，并进一步要求制定有关实施细则，依法依规妥善处理涉及学校和教师的矛盾纠纷。

伴随《教师法》修订被提上立法议程，可以预见，教育惩戒权必将逐步上升为法律概念。

但不可否认，我国有关教育惩戒权尚无明晰的理论界定，尤其是在当下依法治国、依法治校背景下，如何通过法治手段对教育惩戒权进行有效规制便成为一项亟待解决的命题。

因而，有必要对教育惩戒权的规制进行研究，该研究具有重要的现实和理论意义。

一、以行政法规制教育惩戒权的必要性

在我国，教育惩戒权尚未正式得到法规范层面的确认，这在一定程度上影响了教育惩戒权的行使。

实践中，学校或教师在行使教育惩戒权时往往感到无所适从，故而呈现出过度滥用或消极怠用两种极端趋势，这显然都不利于学生权益和校园秩序的维护。

[4]目前，有关教育惩戒权的规制多适用民事领域与刑事领域的法规范进行调整。

这主要是因为教育惩戒权的不当行使会侵害学生的人身权、财产权等，所以可能会被作为民事侵权行为，甚至是刑事犯罪行为。

我国民事、刑事领域的法律对此种侵害（犯罪）行为给予了相应的规制。

首先，《侵权责任法》第16条对侵害人身权的行为进行了规定，“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用”。

第19条对侵害财产权的行为进行了规定，“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”。

第22条对造成精神损害的行为作了规定，“侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿”。

第38条规定无民事行为能力人在学期间受到人身伤害的，幼儿园、学校或者其他教育机构应当承担责任，但能证明尽到教育、管理职责的则不需要承担责任。

第39条则规定限制民事行为能力人在学期间受到人身损害的，学校或者其他教育机构又未尽到教育、管理职责的，则应当承担责任。

其次，当教师教育惩戒权的不当行使产生严重的社会危害性时，如体罚明显过当、过激的言辞侮辱等，也有可能会触及刑事责任领域的伤害罪、侮辱罪、非法拘禁罪等，这便需要《刑法》进行相应的调整和保护。

例如，我国《刑法》第246条规定，以暴力或者其他方法公然侮辱他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

这里需要说明的是，我国司法实践对教育惩戒行为入刑还是持比较慎重的态度。

[5]

这些规定对教育惩戒权的过度滥用起到了规制作用，一定程度上维护了学生权益，但我们应当认识到，民刑规制措施也存在明显不足。

首先，民刑规制只是从结果层面对教育惩戒权的不当行使进行救济，却忽视了教育惩戒权行使的整体过程，其适用范围与调整领域相对有限。

实践中，只有在学校或教师不当行使教育惩戒权并对学生的人身、财产、心理健康等权益产生相当程度的消极影响之后，民事、刑事领域的法规范才能发挥其规制作用，否则就只能停留在抽象的法规范层面。

其次，过于强调从结果层面对学校或教师行使教育惩戒权的责任进行规制，容易导致学校或教师怠于行使教育惩戒权。

伴随网络、自媒体等新型媒介的发展，信息传播越发快速、便捷和碎片化，教育惩戒权的行使稍有不慎，就很有可能招致家长的指责、媒体的质疑与舆论的抨击。

当扰乱正常的教学秩序等失范行为发生时，学校或教师往往会基于趋利避害的“理性人”原则，对教育惩戒权的行使无动于衷，担心承担教育惩戒权行使不当所带来的不利后果，这对教育惩戒权的良性发展是极为不利的。

最后，民刑规制实质上并没有考虑到学校教育活动的特殊性与教师的专业性。

教育惩戒权的行使需考虑学生的年龄、性格、身体等具体情况，以及惩戒行为的目的、环境等因素，但法官在依据民事、刑事领域的法规范作出最终判罚时，其只是在普通的民事、刑事责任框架下进行考察，往往不具备此种专业知识，对教育惩戒目的的合理性、手段的必要性和结果的均衡性等特殊因素缺乏关注。

故而，出于对教育特性的考量，美国法院在审理教育惩戒案件时较少考虑应否实施惩戒，而将目光更多地投向惩戒实施程序是否正当，并以此判断是否侵犯了学生权利，[6]这表明教学活动的属性也在一定程度上限定了司法救济的范围和标准。

[7]

由此可见，通过民事、刑事法律规范对教育惩戒权进行规制是不充分的，因而行政法的主动介入就显得至关重要，[8]且行政法律关系更加契合教育惩戒权的管理属性。

这主要体现在主体与内容两方面。

其一，从主体要素而言，学校与学生双方的法律地位具有非平等性。

特別权力关系理论是理解和把握学校与学生法律关系的关键。

[9]按照这一理论，为达成公行政之特定目的，使所有加入特别关系的人民处于比一般人更加从属的地位[10]，即为了维持正常的教学秩序，学校拥有一定的对学生实施教育奖惩的绝对权力。

学校按照国家既定的教育目的、方针、内容对学生实施教育管理，学生的行为受到法规范、校规校纪的约束，从而区别于以意思自治为准则的私法关系。

其二，从内容要素而言，教育惩戒权的实施具有强制性、单方性。

教育惩戒决定作出时不需要学生的同意，以学校单方面意思表示就可以作出。

惩戒决定一旦作出就能产生强制力，对学校而言，惩戒决定作出后不得随意改变，如学校已经作出留校察看的决定，就不能针对同一失范行为再给予退学的决定;

对学生而言，惩戒决定一旦作出便需要遵循决定的内容，在合理期限内履行相应的权利义务。

二、以行政法规制教育惩戒权的现实性

在我国，虽然教育惩戒权没有上升至法规范层面，但这并不意味着没有相关的行政法规范对学生违纪失范行为进行规制，我们依然可以通过法律解释的方法发现当下行政法规范中有关教育惩戒权的规定。

（一）行政法规制的现状

（1）《教育法》第29条规定，“學校及其他教育机构行使下列权利（力）：

……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分”。

《义务教育法》第27条规定：

“对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除。

”《高等教育法》第41条规定，“高等学校的校长……行使下列职权：

……（四）对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。

这些法律规定中的“处分”“批评教育”在一定程度上表明学校享有教育惩戒权。

（2）《学位条例》第17条规定：

“学位授予单位对于已经授予的学位，如发现有舞弊作伪等严重违反本条例规定的情况，经学位评定委员会复议，可以撤销。

”这表明，行政法规可以设定撤销学位的教育惩戒措施。

（3）部门规章也规定了教育惩戒权。

《小学管理规程》第15条规定：

“小学……对犯有错误的学生应予批评教育，对极少数错误较严重的学生可分别给予警告、严重警告和记过处分”，这实际上不完全列举了义务教育惩戒的具体类型。

类似的规定体现在《中小学德育工作规定》第27条。

《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）第54条总体上规定了教育惩戒权实施的适当性、程序性要求;

此外，《规定》还分别列举了高校教育惩戒的具体类型，包括但不限于取消入学资格、取消学籍、留级、降级、警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍、退学、不授予学位证或学历证、撤销学位证或学历证以及获得学位或学术称号、荣誉的限制等。

（4）部分地方政府通过地方立法或规范文件的形式对教育惩戒权作出规定，如《青岛市中小学校管理办法》第16条以地方政府规章的形式首次明确了教育惩戒权：

“中小学校对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒;

情节严重的，视情节给予处分。

学校的惩戒规定应当向学生公开。

”[11]之后，恩施州政府公布《关于印发〈恩施州中小学校管理办法〉的通知》也提及教育惩戒。

（二）行政法规制的缺陷

上述行政法规范对教育惩戒权的行使起到了一定程度的规范作用，但是也存在明显的缺陷与不足。

本文以教育惩戒权行使的过程为依据，分设定、规定、实施、监督四个阶段分别予以考察。

首先，教育惩戒权的设定是指，立法机关或学校通过制定法规范或校规校纪的方式，首次创设惩戒的种类、形式、幅度等内容。

这方面的问题主要有：

（1）教育惩戒权的设定不明确。

《教育法》只是笼统地规定学校有权对学生实施处分，该条款似乎将教育惩戒权的设定授予学校，然而教育惩戒行为能够对学生权益产生直接的影响，如果将惩戒权的设定完全授予学校，那么极易造成对学生权益的侵害。

（2）超越权限设定身份性惩戒。

德国联邦宪法法院的“招生名额案”判决指出，申请入学是一项请求对国家提供的就学机会进行参与分配的权利，录取与否实际上攸关申请人基本权利的行使与实现，所以必须由法律规定。

《规定》作为部门规章，在一定程度上超越权限设定身份性惩戒，如首次创设了取消入学资格、取消学籍等涉及学生身份的惩戒，这些惩戒措施会涉及学生的基本权利，应当交由法律进行规定。

（3）教育惩戒权设定的位阶普遍较低。

因为缺乏中央层面的法规范对教育惩戒权进行规定，所以实践中教育惩戒权多以规范性文件或校规校纪的形式设定。

较之于法律、法规、规章，规范性文件等不具有权威性，在实施过程中对教育惩戒权的滥用与怠用不能起到很好的规制作用。

其次，教育惩戒权的规定是指，在上位法已经创设教育惩戒的前提下，下位法在上位法创设的范围内对惩戒权作出具体化规定。

这方面的问题主要表现为，下位法对上位法的具体化程度不足，在法规范中存在许多不确定法律概念，在法律适用上则缺乏可操作性。

在“刘岱鹰诉中山大学新华学院确认行为案”中，争议焦点就在于对《学位条例》第17条中“舞弊作伪”的理解，《中山大学新华学院学士学位授予工作细则（试行）》作了更为严格的解释，对考试舞弊学生提出比普通学生更加严格的学术评价标准，不符合《学位条例》的本意。

有些学校甚至以“损害学校声誉”“严重违背社会公德，造成不良影响”“有损大学生形象”为由对学生作出惩戒决定，[12]这便导致此类条款的宣示作用往往大于规范作用，学生难以对自身的失范行为作出准确预测与判断，学校在作出教育惩戒决定时也拥有较大的自由裁量权，容易导致惩戒措施的选择与学生违纪行为的过错程度不相匹配，加剧了教育惩戒权的滥用。

再次，教育惩戒权的实施是指，为了维护学校教学活动的正常秩序，学校或教师依据法规范与校纪校规，对学生的失范行为给予否定性制裁。

教育惩戒权实施过程中的问题有：

（1）教育惩戒权的实施主体不明确。

围绕教育惩戒权的实施主体，学界一直存在狭义与广义之争。

前者认为教育惩戒权的主体限定为学校，不包括教师;

后者则认为教育惩戒权的主体不仅包括学校，还包括教师。

此外，在日常教学实践中，教师又分为普通任课教师、代课教师、实习教