邻避冲突的化解与治理昆明PX风波Word格式文档下载.docx

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2013年5月，昆明PX风波后，多地政府试图突破“一闹就停”[1]的“死结”，类似的项目虽得以推进，却极其低调，尤其担心“输入性矛盾”，即“其他地方PX打喷嚏，自己辖区PX跟着感冒”。

[2]显然，对于这类问题，各地政府迫切需要找到有效的解决路径，走出“PX困局”。

2014年3月茂名的PX风波、5月杭州的反垃圾焚烧事件、9月博罗的反垃圾焚烧事件，以及11月海口的反特殊医疗机构事件再次表明，对于这类项目的抵制已形成了“多米诺骨牌效应”。

[3]在未来不确定的时间里，任何一个城市皆可能因建炼油厂、垃圾焚烧厂、核电站等对附近环境和资产造成负外部性（negativeexternality）的“邻避设施”（NIMBYfacility）而遭遇抵制。

同样，各地政府面对这种情形，仍可能重复“昨天的故事”，其中，最不济的版本是按照“事件发生—被动回应（停止或取消）—恶化升级—采取强制措施维护公共秩序”的逻辑演绎。

这不仅损害了政府的权威，而且使公众与政府“且行且远”，长此以往，可能会在党和人民群众之间竖起一堵无形之墙，“把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量”。

[4]因此，无论是从执政党执政的高度，还是从政府处置突发事件的角度，都需要对“邻避问题”的“治标与治本的方式方法”进行系统、深入的思考，而昆明PX风波无疑是近年来研究此类问题的典型样本。

从结果来看，整个处置过程未听闻发生打砸、伤亡或对群众采取强制措施，未对党、政府与社会关系造成重大伤害；

从手法来看，整个处置过程从“公众沟通”切入，注重以事实、科学为基础，采取多主体、多形式、多渠道的对话方式，凸显理性、包容、参与、公开、透明的现代政府风险治理理念；

从策略来看，抓住协调群众利益的牛鼻子，正面回应利益相关方的诉求与关切，将利益协调与科普宣教结合起来，力争最大限度地赢取群众的信任、理解与支持。

二案例概述

（一）项目概况

云南炼油项目是中缅油气管道的国内配套项目，总投资为200.8亿元，设计原油加工能力为1000万吨/年，预计2015年建成投产。

[5]项目从提出、论证到实施历经8年，先后完成了安全、环保等54项重大专项论证，全部立项核准文件获得国家和省相关部门批复，生产工艺符合安全、环保、节能、清洁、资源循环综合利用等国家标准，同时也是全国首个进行“社会稳定风险评估”的能源项目。

在当地政府看来，项目建成后，对于实现国家能源安全战略、完善国家能源产业布局、推动中国面向西南开放重要桥头堡建设、促进云南经济社会发展具有十分重大的意义。

（二）事件经过

1.舆论“先声”

2012年11月，有网民发微博称：

“昆明市PX项目，求辟谣。

”

2013年2月，《昆明日报》刊发文章《国家发改委正式批复中石油云南省项目，昆明市安宁区将成西南石油中枢》，PX项目引发社会关注。

2013年3月29日，针对中石油云南省1000万吨/年炼油项目建设情况，昆明市政府召开新闻发布会，新闻发言人对炼油项目进行了通报，围绕“为什么要建？

”“可以建吗？

”“如何来建”等问题进行信息发布。

2013年3月30日，英国广播公司新闻报道称“中国云南省省会昆明市证实中石油项目将落户安宁区”。

同日，《新京报》报道称“昆明市官方：

炼油项目下游产业链布局可行性还在研究”。

2.漫长等待

从2005年开始前期工作，到2009年确定落户昆明市安宁工业园区，再到2013年1月拿到国家发改委正式批文，原油加工能力为1000万吨/年的中石油云南省炼油项目走过了近8个年头。

在漫长的申请、评估和批复过程中，该项目依次获得云南省住建厅关于“项目选址意见书”的批复，云南省国土厅关于“项目压覆矿产资源评估”的批复，云南省卫生厅关于“项目职业病危害预评价”的批复，等等。

在国家层面上，2011年3月，国家安监总局对该项目出具了“危险化学品建设项目安全许可意见书”，同年7月和9月，环保部环境工程评估中心就该项目的“环境影响报告书”进行了两次技术评估，并出具了环评技术评估意见。

根据评估意见，经过多次项目审查，终于在2012年7月，环保部批复同意该项目。

2013年1月，该项目可研报告获得国家发改委核准批复。

至此，54项前期工作的所有支持性文件均已得到批复。

据云南网介绍，该项目设计原油加工能力为1000万吨/年，建成后将年产236.6万吨优质汽油、457.7万吨优质柴油、56.74万吨煤油、19.86万吨聚丙烯、25.43万吨液化气等。

[6]

3.美丽期待

（1）告别油荒。

原油加工能力为1000万吨/年炼油项目建成后，云南省将告别没有炼油基地、能源供应紧张的局面。

当地政府期待在不久的将来云南省的油荒将成为历史。

很多昆明人都还记得，2008年发生冰冻灾害时，昆明市的成品油储备仅够维持11天，而在正常情况下，14天才是安全线。

那个时候，在一个加油站加一箱油平均至少排队5个小时，有不少司机排一整天队都加不上油。

昆明的机动车保有量是173万辆，目前平均每个工作日新落户783辆，每天消耗成品油6600吨。

云南没有油气资源，也没有成品油生产企业，是全国4个没有炼油企业的省份之一。

基于这一供需矛盾，云南省委、省政府希望把油气资源通过中缅油气管道接到昆明。

在当地政府看来，这是一个解决云南用油问题的长远之计。

（2）填补云南省产业空白。

炼油项目带给云南的好处远不止缓解油气供应紧张这一项。

《云南省石化产业发展规划纲要（2009～2015年）》提出，云南省石油化工产业要以中石油项目为依托，形成以昆明为中心的石油化工—化肥—有机化工一体化产业基地，发展以炼油—乙烯装置为基础的核心石化产业群，以有机原料、合成树脂、塑料加工、加工助剂、精细化学品及建筑材料为主的石化产业深加工群，并进一步向周边区域和新型材料、纺织等相关产业辐射延伸。

（3）千亿元GDP呼之欲出。

当地某官员表示：

“中石油的落地将解决云南对丙烯、碳四、芳烃等石化深加工产品的需求，从而也为云南发展汽车工业、飞机制造、轻纺织工业等带来机遇，其中下游相关产业的产值保守估计将为1500亿～2000亿元”。

[7]石油炼化可以带来多条产业链，而每条产业链的产值都不可小觑。

以产业链“炼油—乙烯—合成—单体—聚合—合成树脂—改性—改性塑料”为例，到终端产品改性塑料环节，每吨原油增值了25倍；

相对于原油开采环节，改性环节的投资收益率是它的11倍；

而且改性塑料的消费增长率很高，年增速为10%～20%。

（4）可提供3000多个直接就业岗位。

项目建成后，一方面将配备750人左右的正式员工。

另一方面，该项目需要大量的配套服务人员，以从事设备检验、维修以及餐饮等服务工作。

以广西钦州炼油厂为例，正式的操作员工不到1000人，经过专业培训的检维修职工有1000人，而从劳务公司派遣过来的大概也有1000人，一个1000万吨级的炼油厂将直接提供3000多个岗位。

4.战略意义

除了能在很大程度上缓解云南“油荒”，云南炼油项目作为中缅油气管道工程的配套项目，亦被赋予了更多的能源安全意义。

当地某官员表示，建设中缅油气管道工程和云南炼油项目是保障中国能源安全的一项重大战略，将为中国打通一条重要的“能源新通道”。

欲在此“能源新通道”中占有一席之地的不止云南。

G省千万吨级炼油项目已进入二期建设，C市千万吨级炼油项目亦在规划之中。

云南的优势在于，中缅油气管道工程一期中国境内段将直达昆明市安宁工业园区。

国家发改委的数据显示，2012年，中国石油产量为2.07亿吨，进口达2.71亿吨，石油对外依存度为56.4%。

[8]《国内外油气行业发展报告》的最新数据显示，2014年石油进口约为3.08亿吨，同比增长5.7%，对外依存度达59.5%。

[9]

中国能源研究会副理事长周大地在接受媒体采访时表示，为改变高度依赖马六甲海峡的能源进口格局，我国近年来开始实施油气进口多元化战略，目的是分散和化解能源运输风险。

公开数据显示，中哈原油管道输送能力已突破2000万吨/年，中俄原油管道设计输送能力将达3000万吨/年，中缅原油管道按照2200万吨/年的设计能力计算，3条原油管道进口能力将超过7000万吨/年。

5.公众关切

普通百姓关心的也许不是“油荒”“产业空白”“千亿元GDP和国家能源战略”，而是洁净的水和新鲜的空气。

没有雾霾是最好的日子，没有污染，水就是最好的饮料。

为了回应公众关切，昆明市政府于2013年3月29日召开了新闻发布会，向公众说明该项目“经过了最严格的审查审核，符合国家标准和要求”。

然而，始料未及的是，这次新闻发布会不仅没有平息舆论，反而引起了更多的关注，聚合了更多的质疑与反对之声。

国内知名交友网站“人人网”上实名注册的网民评论道：

“昆明绝对不能成为下一个雾都！

坚决抵制炼油项目！

嘴上说得再好听，再国际领先的技术，也必然会有污染，哪届领导班子昧着良心搞这种项目就等着被上访吧！

”“再怎么高科技再怎么清洁，还是会有污染的，何况就现在的这种社会风气，能让人怎么信服？

大家都是有文化有智商的人，也不需要来这里洗脑。

6.酝酿发展

2013年4月18日，“绿色河流”和“绿色家园”两家非政府组织前往昆明市安宁区中石油项目建设现场进行实地调查，并与当地政府接待领导进行了座谈。

[10]

“绿色河流”的负责人表示，这是安宁区炼油项目2006年启动以来，政府与社会的第一次面对面沟通。

昆明老百姓2014年才知道这个项目，而且是从一个微博上了解到的，在表达关切之前，没有任何官方渠道告知民众，它会给美丽的昆明市带来什么，这是让公众最不放心的地方。

[11]

“绿色河流”的调查人员指出，在项目推进过程中，政府的不足在于信息披露不充分和缺乏公众信息沟通渠道。

当地政府接待领导承诺以后将对此项目及与公众沟通保持高度关注。

7.重要拐点

2013年4月23日，《21世纪商业评论》发表文章《昆明为何“倒行逆施”？

》[12]这篇文章犀利尖锐，直指昆明罔顾干旱缺水的事实，迷失于生态旅游的发展定位，注定将成为工业发展、旅游发展、区域发展史上的经典失败案例。

该文指出，在云南炼油项目中，除了中石油和中东石油资本外，云南省、昆明市、昆明市民、中外游客都将是输家。

犹如战斗檄文，这篇文章情绪慨然、铿锵有力，在文章结尾写道，要让PX搬迁，当地人的“博弈能力是关键”。

在一定程度上，这篇文章成了“动员令”，影响了事态的发展与走向。

经一些网络名人、“意见领袖”转发，网络舆论持续升温。

8.网络动员

2013年4月27日，某非政府组织的工作人员杰西（Jessie）说，他们在接受培训时了解到，这个项目的隐患主要是厂址位于昆明市的上风处，废气会排入城区。

他们抗议所要达到的目的是让工厂“改址”。

在之后的两三天里，民众通过短信、微博、微信、QQ群等方式收到了一条动员信息，其内容为：

“反对PX项目活动：

昆明市5月4日13：

30，市中心广场文明站立，戴口罩、口罩上画叉。

不言论、不争执、不堵路、无垃圾，文明表达对家乡昆明市的爱心。

抵制安宁区炼油厂项目！

在豆瓣等社区论坛，网民呼吁“步行街昆明市青年五四抗议中石油炼油，别把我们的家园变成炼狱，昆明市不再沉默”；

在腾讯微博、新浪微博、XX贴吧等平台，网友的呼吁得到当地网民的积极响应。

网民通过自媒体呼吁市民进行抵制PX项目的散步游