铁路客运专线路基施工指南.docx

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铁路客运专线路基施工指南

目 录

绪论    2

1铁路客运市场的监管制度设计    3

铁路客运市场的属性    3

自然垄断性的路网    3

可竞争性的客运业务市场    3

铁路客运市场激励性监管制度的建立    5

基本思路    5

机构设置与政策制订    5

特许经营权招标制度    6

2英国铁路改革中的监管制度设计及其分析    6

英国铁路改革的背景    6

改革前的英国铁路运营模式及其困境    6

保守党与英国铁路改革    6

其他自然垄断企业私有化模式对铁路私有化的影响    7

英国铁路改革方式的设计    8

正式改革之前的初步措施    8

改革方式的设计与讨论    9

白皮书与铁路法案    10

改革后的英国铁路运营与监管结构    10

1992-1994年的英国铁路运营与监管结构    11

1994-1999年的英国铁路运营与监管结构    11

1999年以后的英国铁路运营与监管结构    12

2.4对英国铁路客运市场监管机制的分析    13

路网监管机制的分析    14

客运市场监管机制的分析    16

英国铁路客运市场监管体系的制度变迁与制度创新    21

3前景与展望    23

网运分离条件下中国铁路客运市场监管机构可能面临的问题    23

网运分离条件下的中国铁路客运市场监管制度安排    23

4结束语    25

参考文献    25

绪论

我国铁路的改革已经成为全社会普遍关注和关心的问题，因为铁路的改革不仅是产业自身发展的问题，它同时牵涉众多企业和广大老百姓自身的利益。

对铁路改革的目标可能有不同的理解和认识，然而，打破垄断，引入竞争几乎是业内外人士共同认可的一点，也是理论界潜心研究的一个问题。

对铁路引入竞争既不能过于乐观，认为是一件容易的事情；也不应过于悲观，认为铁路很难（甚至无法）引入竞争，因此不应触及这一问题。

铁路不同于其它行业，在引入竞争问题上确有它固有的困难和问题，而我国铁路又不同于有些国家铁路，特别是不同于到目前为止被认为（或被部分人认为）改革比较成功或具有成功因素的一些国家铁路。

单从引入竞争的角度看我国铁路的改革似乎比其它国家的铁路有着更多的困难和障碍。

在计划经济模式下形成的高度集中统一的管理体制，对我国铁路系统曾经发挥过一定的作用，但是随着我国逐渐由计划经济转向社会主义市场经济，铁路传统体制逐渐显现出与改革发展的不相适应。

最突出的一点就是政企不分，铁路运输企业没有与政府主管部门脱钩，在我国国民经济管理体系中，铁道部是传统产业部门中仅有的几个至今还在直管企业的部门之一；其次是铁路运输领域的垄断经营尚未打破，尽管存在外部替代性竞争，但在铁路运输行业内部缺乏竞争。

这可以从以下几方面来看：

1）    政企不分。

2）    运输资源短缺。

相对于运输需求来说，铁路运输资源是短缺的。

无论从铁路线路总里程，还是从人均占有和每平方公里国土面积占有的铁路来看，无疑都是不高的，有的指标显然是十分低下的。

我国铁路的运输密度很高，居全世界铁路之首，干线运输尤其繁忙和紧张。

在这样情况下引入竞争，显然是没有先例的、也是没有经验可借鉴的。

3）    垄断的存在。

垄断有多种类型，对我国铁路来说，除了存在自然垄断性之外（铁路行业的特点决定的），行政性垄断是突出的问题。

破除行政性垄断需要从解决政企不分入手，而自然性垄断存在似乎在很大程度上限制了竞争。

能否以及如何引入竞争是影响铁路产业政策、监管政策制定的重要因素，分析铁路行业内部的竞争以及相关问题，是制定铁路运输政策、监管政策的重要组成部分。

虽然许多因素影响了铁路行业引入竞争机制，但铁路同其它行业一样，是可以引入竞争的，只不过竞争的方式有所不同，我国铁路引入竞争的方式和国外铁路引入竞争的方式同样会有所不同。

显然，铁路必须加快推进体制改革的步伐，尽快解决制约铁路发展的深层次体制性弊端和结构性矛盾。

政企分开和打破垄断无疑是当前铁路改革面临的两个最关键的问题。

现阶段必须首先解决政府和企业在市场经济体制中重新确立二者关系的宏观制度安排，以促进打破垄断引入竞争和企业重组的微观制度安排。

因此，本文试图引入经济学中竞争――监管理论对英国铁路客运市场监管体系进行分析，以对网运分离条件下中国铁路客运市场监管体系的制度安排作出有益的建议。

尤其是政府从铁路运营商角色的退出以及作为监管者与服务者的重新定位，还有在这一系列过程中涉及到的制度设计问题，更是本文所关注的重要方面，也是本文的主旨所在。

1铁路客运市场的监管制度设计

铁路客运市场的属性

概括的说来，铁路行业的经济特性可以描述为以下几点：

1）    固定成本占总成本的比重很大。

传统上的铁路运营者必须自己拥有铁路线路基础设施（轨道，信号及车站）。

结果造成固定成本占去总成本的50%-80%（.Nashand.Preaton,1992），且其线路使用寿命长，不能移动，很难改作它用，因而残值很低，使得固定成本中的大部分成为了沉没成本。

2）    即使基于远期运营的角度，线路通过能力和通信信号系统得到改进，铁路仍受到线路与机车车辆能力二元相互影响而造成的不可分离效应以及规模经济效应的制约。

3）    铁路具有排他性服务与产品关联化的特性。

铁路不仅要在不同的时间提供不同到发点的运输服务，而且要提供不同类型的客货运输产品。

因此，较高的固定成本和运输能力的不可细分性决定了铁路中大量难于在诸多产品中分配的关联成本和在很大程度上存在的范围经济与密度经济效应。

自然垄断性的路网

在经济学分析中很早就认为铁路可以看成是自然垄断的典型，这导致了政府管制下一个单一的、集中的、受控制的、规范化的体制的出现。

事实上，铁路包含了自然垄断的所有特征：

基于大的不可分割性而产生效益，既具有生产过程上的不可分割性――生产前期和后期的协作的重要性，又具有技术上的不可分割性――统一和持续的网络设施的重要性。

铁路领域还包括很多的阶梯效应――在限制成本的同时必须扩大可供选择的服务范围。

另外，从投资角度来说，导致了巨大的沉没成本和铁路网的外在效应。

这些因素马上让我们想到铁路是"市场失败"的一个范例，因为其是一个统一、集中、被严格管理的垄断典型。

如今，这一典型遇到了危机。

垄断调节的高效率仅能在其一部分垄断行为中找到理论证明，特别是完全有理由被看作是国有财产的铁路网。

这就需要把铁路网从铁路中割裂出来理解。

.

铁路的客运和货运都是完全的市场行为，不是公共行为，这与公路、水运和航空是一样的。

铁路的公共性仅仅在于路网，路网是国家的公共基础设施。

路网是不存在竞争的，但路网是竞争的载体，铁路各客运、货运企业都要在路网上进行竞争。

因此铁路引入竞争的意义并不在于路网要引入竞争，关键是要通过对路网的剥离和适度分割来削弱它的自然垄断性、为客货运输企业的竞争构建起一个适宜的平台。

理想的模式可能是在铁路系统中引入公路的模式，即路网调度权与路轨所有权的分离。

由于路网所提供的服务是基于公共基础设施的公共品，出于保证社会总经济福利的考虑，由路网服务的监管者制定诸如线路使用费、机车车辆租用费等基础设施的价格似乎更为可行。

关于监管者如何通过市场手段来保证路网使用的帕累托效率，本文将在以后的部分提及。

铁路行业的技术特征并不决定铁路运输调度必须由政府来行使职能。

在市场条件下，网络职能由政府和企业之外的第三者中介机构来行使效果会更好。

该机构与政府管理部门不存在行政隶属关系，同时也不属于哪个铁路公司，它是一个独立的服务性、市场性的中介机构，主要运用市场机制和协调手段来解决路网性的运输资源配置问题。

鉴于铁路网巨大的沉没成本，当政府在经济发展、国防建设等战略性的规划与短期的市场要求发生冲突时，可以通过补贴等手段来保证路网企业的一定利益。

而政府监管机构也应当尽量多的使用市场手段来解决问题。

可竞争性的客运业务市场

铁路进行市场化改革的一项重要内容就是要引入竞争机制。

从经济学角度看，竞争性的市场结构有利于提高效率――无论从生产者的角度还是从消费者的角度来说，都是如此。

从生产者的角度看，竞争能够优胜劣汰，能够促使产品和服务质量的不断提高；从消费者的角度看，竞争能够使其获得更优良的产品和服务，增大其消费剩余。

竞争既可以是市场中的竞争（争夺市场份额的竞争），也可以是市场的竞争（进入市场的竞争）。

传统的经济学理论过度重视市场中的竞争而忽视了市场的竞争。

实际上，在很多行业，市场的竞争也许比市场中的竞争更有效，更有实际意义。

    传统经济学在分析经济现象和制定经济政策时往往是基于“看不见的手”这一原理出发的。

亚当．斯密在18世纪提出这一命题后，经过几代经济学家的努力发展出形式优美、逻辑严密的完全竞争理论。

这一理论认为，在特定的假设前提条件下，市场机制能够自动发挥作用，使经济运行状态达到最优。

在这一理论的指导下，按“边际成本定价”、实现“帕累托效率”等成为评价市场结构、企业行为等的重要指标甚至是基本标准。

应当说，完全竞争市场的假设前提十分严格，现实中很多产业无法满足这些条件，例如厂商数目众多；市场可自由进出等。

按照传统理论，当上述条件不能满足时，就无法实现完全竞争的效率。

无法实现完全竞争效率在多数情况下可以归结为规模经济与自由竞争的矛盾，即著名的竞争的市场结构。

在很多情况下，完全竞争市场显然不是评价市场结构和企业行为的令人满意的基准。

20世纪80年代，美国经济学家威廉•鲍莫尔（WilliamT.Baumol）、罗伯特•威利格（RobertD．Willis）和约翰•潘扎尔（John  C.Panzer）等提出了可竞争性理论，这一理论在产业结构和组织、价格制定、市场结构等方面提出了具有创新意义的见解。

可竞争市场理论将市场重新定义和划分，比较突出的在于提出了可竞争市场概念。

所谓可竞争市场是指具有潜在进入者的压力、对现有市场上的在位厂商的行为施加了很强约束的市场，这个市场上不存在严重的进入障碍。

可竞争市场的极限情况被称为完全可竞争市场，它是进出自由的市场。

这里的进出自由不是说进入者没有成本，而是指相对于在位者而言，进入者没有生产技术或者是产量方面的劣势。

完全可竞争市场的均衡市场结构是可维持性（sustainable）结构，它所描述的是具有潜在进入者条件下的一种均衡，潜在进入者把在位厂商的价格视为不变并以此计算利润，决定是否进入。

与完全竞争理论比较，可竞争市场理论的均衡概念已经有所不同，它增加了厂商收支平衡条件，相对应的福利最大化概念也不是“帕累托最优”，而是“拉姆齐最优”  （厂商收支平衡约束条件下的福利最大化，它排除了帕累托最优中存在亏损厂商的情况，所以是一个次优最大值）。

从可竞争市场理论来看，一个市场是否是可竞争的，关键在于进入和退出障碍的大小。

在进入和退出方面，固定成本和沉没成本对市场的可竞争性有着不同的影响。

进入障碍一般来说是新进入者单独支付的那部分成本，从这个角度出发，固定成本本身只要它不是沉没的，就不构成进入障碍。

当固定成本本身在经营者退出时可以出售、转作他用或留给新进入者使用（经营者只租赁固定资产）时，退出就没有损失，也不会有明显障碍。

当市场具有可竞争性时，潜在的竞争压力有助于约束和规范市场上厂商的不良行为，实现经济效率。

这可以解释为除了市场中的实际竞争（例如争夺市场份额），潜在的竞争同样也能产生经济效率，当市场上只有一个厂商时，并不表明竞争不存在，而只是市场中的实际竞争（争夺市场份额）不存在。

在可竞争市场当中，潜在竞争能够起到与实际竞争一样的作用，潜在竞争能