关于农村合作金融立法必要性的研究发展与协调.doc

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关于农村合作金融立法必要性的研究

关于农村合作金融立法必要性的研究

作者　侯圣鑫　　中国政法大学法学院　法律硕士

摘要：

农村合作金融作为我国金融体系的重要组成部分，对我国经济发展和农村社会的稳定健康有重要的作用，在未来可预见的时期内，具有相当重要的制度价值。

但是我国农村合作金融的相关立法却是十分落后，本文在介绍目前我国农村合作金融立法现状、简要分析农村合作金融的地位和作用、简要分析农村合作金融存在的亟待解决问题的基础上，论证了农村合作金融立法的必要性。

关键词：

农村合作金融；立法现状；立法必要性

近几年来，虽然我国的金融立法已经有了较快的发展，《中央银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》相继制定。

但是有关农村合作金融的专门性法律仍然没有制定出台，致使农村合作金融组织无章可循，从而导致其市场定位不当，功能异化等现象。

因此尽快制定统一完整的农村合作金融法是农村合作金融组织健康发展的重要保证。

我国农村合作金融立法滞后的原因是多方面的，立法者和理论界既没有充分认识到农村合作金融的重要地位和作用，也没有全面分析我国农村合作金融存在的诸多问题。

一、我国农村合作金融立法现状

分析我国农村合作金融的立法必要性，首先要对我国农村合作金融的立法现状有清楚的认识。

我国目前没有专门的农村合作金融法律，我国的农村合作金融法是由各种合作金融方面的规范行文件表现出来的。

从应然层面上讲，农村合作金融规范性文件的表现形式主要有以下几种：

（一）农村合作金融法律

农村合作金融法律是由国家最高权力机关及其常设机关依法制定的有关农村合作金融活动的规范性法律文件。

我国目前没有专门的农村合作金融法律，有关农村合作金融的法律规定散见于《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等金融法律。

我国《立法法》第八条规定，涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的事项只能制定法律。

关于合作金融的法律在合作金融法律规范体系中处于最高的地位，具有最高的效力。

但我国专门的农村合作金融法的缺失是合作金融法律体系存在的最大问题，它使得农村合作金融缺少完整统一的法律规范。

（二）农村合作金融行政法规

农村合作金融行政法规是指国家最高行政机关即国务院依法制定的各种有关农村合作金融活动的规范性法律文件。

目前我国的农村合作金融主要由行政法规来调整，主要有《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》。

农村合作金融行政法规是根据宪法和合作金融法律制定的，是从属于宪法和合作金融法律的，它的效力低于合作金融法律，不得与宪法和合作金融法律相抵触。

合作金融行政法规是现在我国调整合作金融的层级最高的规范性文件。

（三）农村合作金融地方性法规

农村合作金融地方性法规是指省级的人民代表大会及其常委会为执行和实施宪法、法律和行政法规，根据本行政区的具体情况和实际需要，在法定权限内制定、颁布并在本辖区内施行的合作金融规范性文件。

我国省级地方权力机关结合本地区合作金融发展的实际情况制定了一定数量的合作金融地方性法规。

但是由于我国实行金融事业的全国统一管理，合作金融地方性法规数量较少，它并不是我国合作金融法律体系的主体。

（四）农村合作金融规章

农村合作金融规章包括农村合作金融部门规章和农村合作金融地方政府规章。

合作金融规章是指合作金融主管机关合作金融法律和合作金融法规制定的规范性文件。

我国的合作金融业在历史上主管机关更换了多次，这些机关曾先后制定了若干相关的规范性文件，如《农村信用合作社等级管理试行办法》（中国农业银行，1995）、《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》（国务院农村金融体制改革部际协调小组，1996）、《农村信用合作社管理规定》（中国人民银行，1997）、《农村信用社安全设施及管理办法》（中国人民银行农村合作金融监督管理局，1997）等。

此外，部门规章亦包括其他行政部门颁发的与合作金融相关的规范性文件，如《城乡信用社若干税收、财务问题的暂行规定》（国家税务总局，1996）等。

农村合作金融地方政府规章是指具有地方政府规章制定权的地方政府制定的关于本地区农村合作金融的地方政府规章。

由于我国对金融事业实行全国统一管理，和地方性法规一样，目前合作金融地方政府规章较少。

（五）农村合作金融组织自律性规范

农村合作金融组织自律性规范是指由合作金融业社团组织，制定的约束其会员的带有自治法性质的规定，如中国农村信用协会（筹办）公布的《信用合作协会章程》。

通过以上分析，可以看出我国的农村合作金融立法相当混乱，合作金融规范性文件的法律层级较低。

而最大的问题在于没有统一的农村合作金融法典。

二、我国农村合作金融性质、地位和作用分析

我国经济中的合作金融主要包括农村合作信用社、城市信用合作社等，其中，农村信用合作社是农村合作金融组织的主体。

经过50多年的发展。

农村信用合作社网点日益普及。

随着国有商业银行退出农村地区，农村信用社成为农村地区最庞大和最完备的正规金融组织。

《国务院关于农村金融体制改革的决定》和中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》中明确规定：

农村合作社是由社员入股组成，实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

这表明我国采用行政法规和行政规章的形式明确确定了农村合作金融机构的法律地位。

在我国经济发展的历史上，农村合作金融发挥了重大的作用，农村合作金融成为我国金融体系的重要组成部分。

分析农村合作金融的地位和作用，首先要清楚的认识农村合作金融的性质。

合作金融、商业银行以及政策性银行是世界绝大多数国家金融体系的重要组成部分，合作金融与其他金融相比，除了具有共同的特征外，还有自身显著特点。

为了防止合作金融的宗旨变异，需要明确合作金融与商业金融的区别：

1。

从目的上看，合作金融最原始的目的在于根据平等原则，在互助基础上以共同经营方式取得资金，并不着眼于利润最大化；而商业金融唯一的目的在于追求自身利润最大化，融通资金只不过是实现其目的的手段。

2。

从管理权限上看，合作金融的互助性决定了其管理权限不是以投入资金的分额即股份为单位，而是以自然人和法人为单位实行一人一票制；而商业金融的管理权则绝对由投入资本金额的多少决定，投入资本越多，权限相对越大。

3。

从利润分配看，由于合作金融服务对象主要是农户、个体工商户和合作企业，合作金融组织的宗旨又不以盈利为目的，所以，利润一般不量化到每个入股者，而是以公共积累的方式增强抵御风险的能力；而商业金融利润的分配基本上按公司法的要求取决于投资者的意志，未分配利润构成各股东的权益。

4。

从组织系统内部体制安排看合作金融内部组织之间采取自下而上的梯层式控股制，即合作金融以合作制为主，商业金融以股份制为主。

农村合作金融在我国的金融体系中占有举足轻重的地位，尤其是在国务院进行农村信用社改革试点后。

2003年，国务院决定在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州和重庆8个省（市）进行农村信用社改革试点，在产权制度、监督管理体制、经营机制和支农服务等方面做了积极有益的探索和尝试。

2004年先行试点的8个省（市）农村信用社改革取得阶段性成果，新的监督管理体制基本形成，产权制度改革取得可喜的进步，支农工作得到改进。

2004年9月末，全国农村信用社各项存款余额26932亿元，比年初增加2922亿元，增长10。

85%，占金融机构存款总量的10。

9%；各项贷款余额19974亿元，比年初增加3054亿元，增长15。

29%，占金融机构存款总量的10。

8%。

在农村合作金融机构存贷髋业务快速发展的同时，农村信用社资产质量和经营状况进一步改善。

随着我国国民经济的迅速发展，我国的农村经济在国民经济体系中的地位在降低，农村的就业人口占全部就业人口的比重也在下降。

并且伴随着我国的金融体系改革，绝大多数的金融机构向着商业化和股份化的方向发展。

由此，很多人认为，农村合作金融已经不是现代金融发展的方向，甚至在我国的发展应该停止了。

在理论研究方面，理论界和学者普遍对合作金融的研究不重视，在立法工作方面，合作金融的立法停滞不前，没有任何的进展。

理论研究和立法工作是应该为实践服务的，面对合作金融立法和理论研究发展遇到到残酷现实，有必要对合作金融发展的基础进行进一步的分析。

合作金融是合作经济的重要组成部分，为合作经济的发展提供服务，所以合作金融是合作经济的子系统；同时，合作金融作为金融体系的组成部分，又是金融体系的分系统。

我国当前依然存在合作金融的发展基础：

首先，农村经济的发展需要合作金融的支持。

目前，我国仍然是一个农业大国，农村经济的发展仍是国民经济发展的基础，而农村经济发展需要资金的支持，而资金的来源无非是财政投资、信贷融资、集体投资和农民自筹这四个渠道。

但财政投资限于国家财力难以取得较大增加，集体经济在分田到户时没有相应建立起强有力的积累机制，对农业投资能力也极为有限，而政策性金融又具有来源与运用的特定规定性，商业金融则由于农业贷款的风险较大而不可能成为农村金融的主体。

这样，解决农村经济发展所需资金的重任就落在了合作金融的身上。

随着社会生产力的不断发展，农村合作经济的不断扩大和农业本身由粗放松散走向集约联合，合作金融必将成为农村金融的主体力量。

其次，合作金融在城镇两小经济发展中作用巨大。

目前，城市的一些大集体和小全民企业在探索明晰产权过程中日益明确了向合作经济转变的方向，面对蓬勃发展的大量集体、个体经济和合作经济组织，国家银行无力提供及时灵活的金融服务，这为合作金融在城市的发展提供了良好的契机。

再次，作为金融体系的分系统，合作金融组织不可替代。

一般而言，一国金融制度主要由政策性金融、商业性金融和合作金融三种金融方式构成，金融体系是一个复杂的大系统，在该系统中，各种金融形式功能各异，不能互相替代。

政策性银行和商业性银行都有其各自的功能和作用，他们都无法取代合作金融的地位。

在进行以上的简要分析的基础上，已经清楚的认识到农村合作金融的性质和我国目前农村合作金融发展的基础。

通过以上的分析，结合现实农村合作金融发展的现状，简要分析合作金融的作用。

农村合作金融组织在经济发展中作用重大，合作金融作为重要的金融形式，无论是在过去，还是在今天都发挥了重要的作用。

历史上的作用不再多说。

改革开放以来，农村合作金融组织的重要作用主要表现在以下几个方面：

首先，为小规模经济发展服务。

“小规模”经济的主要成分是中小企业和农户、个体工商户等，“小规模”经济的发展，迫切要求有专门为其提供服务的信用机构，以适应其小型性、灵活性、从属性的特点。

当前，我国的商业性金融机构主要为大型企业提供金融服务，“小规模”经济资金实力不够雄厚，经营风险大，难以获得银行的贷款和金融服务，只能依靠地缘优势，通过合作金融组织在区域内获得资金融通。

其次，为地方性经济发展服务，农村合作金融机构在业务上的地方性特点，使其深深植根于地方经济的土壤中，我国幅员辽阔，各地经济条件和环境相差甚远，农村合作金融这种区域性组织，可以配合地方政府组织经济活动，根据各地特点，灵活融通资金，扬长避短，增强不同经济区域经济发展的后劲。

此外，农村合作金融还可以引导民间信用，促进民间融资活动健康发展。

三、我国农村合作金融存在问题分析

我国目前的农村合作金融机构与规范意义上的合作金融组织在产权形式、经营宗旨、服务范围、管理体制、服务分配等方面相距甚远，已严重偏离合作金融轨道。

规范意义上的合作金融组织基本缺位。

农村合作金融机构还面临着资产质量低，结算渠道不畅等问题。

我国目前农村合作金融组织主要存在以下问题：

（一）产权形式不符合合作制

合作金融的产权应该是明晰的，各个合作者的产权都要通过量化的股权结构具体表现出来。

但实际上，我国农村“合作”金融组织在发展过程中，未能处理好合作制与集体所有制和股份制的关系。

产权形式已经与合作制脱离，与集体所有制同化，强调财产归公、集中统一，在财产分配、法人治理结构方面都不能充分体现股东（社员）的所有权。

在财产分配方面，没有贯彻“按交易额返还”