新一轮税制改革的思考教材Word格式.docx
《新一轮税制改革的思考教材Word格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新一轮税制改革的思考教材Word格式.docx（15页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
引言
危机往往诱发改革，始于2007年的国际金融危机让世人开始反思并改革现有的经济发展模式。
中国历史已经驶入“十二五”，如今中国已经站在新的历史起点，尽管我们取得了世人瞩目的经济增长奇迹，但是也经历着经济社会转型中的种种阵痛，各种社会矛盾不断出现，对政府的宏观管理能力提出了严峻挑战。
从酝酿已久的房产税试点改革，到众人热议的个人所得税方案设计，众多税收改革日益成为社会大众关注的焦点，这些也凸显税收在国家经济社会中的重要地位，新一轮税制改革的大幕即将拉开。
在新旧税制交替之际，我们需要对历史进行深刻的反思，反思过去是为了更好地改变现状以赢得美好的未来。
税制设计是众多经济制度中的关键一环，税制将不仅影响当前中国经济而且对长期经济和社会发展起到持续的影响。
税制设计包括税种设置、税收立法等要素，税种设置中包含对纳税人的界定、税目与税率确定、计税方法和依据、税收优惠等，这些都是具体的技术层面，技术层面的改革必须要站在一个宏观的视野之下才能更有效果。
税制改革涉及主体众多，除了作为政府筹措收入的手段之外，它还会影响居民、企业、政府间的收入分配关系，改变包括居民和企业在内的市场主体的行为选择，更会改变产业发展路径以及国际产业竞争力等诸多方面，可谓是“牵一发而动全身”。
税制改革也绝非税务部门单独之事，它牵涉的部门和利益群体非常多，需要深入细致的设计。
众多专家学者对税制改革进行了广泛的探讨，但是更多的是从技术层面入手，本文不在于探讨具体的技术层面设计，而是站在一种战略的高度来重新审视现有税制并进行顶层设计，分析现有税制的问题，结合“十二五”规划来深入探讨新一轮税制改革的目标、原则和重点改革内容，让我们在整体上对税制改革有一个更加清晰和科学的把握，服务于经济发展方式转变和构建和谐社会所需。
本文分为四个部分，第一部分探讨了“十二五”规划目标和税制的顶层设计，第二部分分析了现行税制的主要缺陷，第三部分就新一轮税制改革的目标、原则和主要内容展开深入讨论，最后是简短的小结。
一、“十二五”规划目标实现离不开税制的顶层设计
在十七届五中全会和“十二五”规划建议中，反复提了一个全新的概念——“改革顶层设计”。
这既是历史经验的总结，也是科学发展观的必然要求。
所谓顶层设计，最早来自于系统工程学，指为完成某一大型工程项目，要实现理论一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化。
其思想内涵主要是，用系统论的方法，以全局视角，对项目建设的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，和谐各种关系，确定目标，选择实现目标的具体路径，制定正确的战略战术，并适时调整，规避可能导致失败的风险，提高效益降低成本。
这一工程学概念，后来被西方国家广泛引用于军事和社会学领域，甚至成为政府统筹内政外交制定国家发展战略的重要思维方法。
顶层设计的改革是“自上而下”进行的，但这不等于忽略自下而上的动力，改革开放的历史表明正是改革之初的顶层设计很好地回应了基层改革的动力，形成了上下改革的共识，提出了相对清晰的改革方向并进行科学的配套改革才取得了阶段性成就。
中国经济改革走到今天，一些核心领域的改革都已进入深水区。
“中国模式”有成功经验，更有困境与挑战（郑永年，2010）。
中国正处在前所未有的大转型[1]时代，国际经验表明市场经济力量如果没有政府之手进行更好的配合与协调的话，将面临严重的灾难性后果，时代对政府制度设计也提出了重大挑战。
如果说改革之初可以用试验的方法来尝试创新的话，今天如果再用这种改革思路我们可能会面临巨大的改革成本，所以必须要慎之又慎，要做好科学的精心谋划，从系统理念出发，统筹考虑各类因素和各种配套制度安排，以解决各类深层次的矛盾问题，提升政府尤其中央政府的战略管理水平。
作为整体经济体制的子系统，税制涉及到公众、企业和政府各自的利益格局划分，税制改革是一个利益枢纽，会对企业和公众行为产生相当影响，对产业布局、区域发展、社会事业发展、经济结构、经济增长和政府收入等等都会产生深远影响，所以不能不慎重。
因此税制的顶层设计需要跳出税收看税收，从中央而非部门为主导出发，从更加宏观的角度审视税制设计问题，综合考虑国内外政经形势，按照政府的战略目标要求设计出合适的税制。
贾康（2011）结合中国税制改革给出了“十二五”税收制度改革的基本方向，并强调了系统设计和综合配套共同推进改革。
税制改革是一种根本性的长期改革，是一种制度变革；
而税收政策则是一种短期行为，更多地体现出政府的相机抉择政策，是一种权宜之计。
然而在现实中，这两种变革通常交织在一起，有时候税收政策调整中也体现了税制改革的方向，但是我们不能总是把这种短期的政策调整作为一种常态，而应该从整体和宏观战略上给予考虑，结合“十二五”规划从税制结构调整入手构建有利于科学发展的制度安排，“公平为先，兼顾效率”应该是税制改革的新目标。
频繁的税收政策调整从另一个侧面反映出我国税制的不尽完善，立法层级不够导致一些政府抉择的弹性空间大，不利于保持经济的稳定运行。
如果不能从税制结构作出根本性的变革，过度依赖短期税收政策调整，这将会对长期经济发展造成极大的隐患。
既然是顶层设计，就需要站在战略的高度重新审视现有税制的不足，思考未来中国发展的前景，对现有税制作出根本性的改变，为中国下一个十年的可持续增长和经济社会和谐发展提供有力的制度保障。
税制的顶层设计至少要涵盖下面七个方面：
一是宏观税负的合理水平，不仅要进行一定的国际比较，更要考虑中国国情的现状和未来经济社会发展形势，不能进行简单的加减，而要思考宏观税负水平意味着什么？
它是否可以持续？
等等；
二是税收的功能定位，是组织收入为主，还是体现公平抑或效率优先？
不同的目标定位意味着不同的税收结构选择。
而且税收的目标定位需要考虑不同税收的定位是不同的，不能用一种政策工具来满足多种目标，那样就违背了“丁伯根法则”[2]，不光整个税制要进行顶层设计，每一类关乎民众的税种诸如个税、房产税等都要进行顶层设计，唯有如此才能保证税制的科学性；
三是处理好税收与其他经济社会各方面的互动关系。
这需要充分研究税收和经济、社会发展之间的因果关系和作用路径，掌握好合理的尺度，充分发挥税收对资源优化配置的调控作用，对经济社会发展的推动作用；
四是理顺那些改革需要短期的政策调整，那些需要根本性的制度变革，税制改变和税收政策是两个概念，不能混淆，更不能以政策调控来取代税制的良性变革；
五是权衡税制改革的系统成本收益和风险，既要分析改革的直接成本和直接收益，还要分析改革的间接成本和间接收益；
既要分析经济成本和经济收益，还要考虑社会成本和社会收益，甚至考虑生态成本和生态收益；
结合系统的成本收益分析，同时对税制改革所能带来的经济风险、政治风险、社会风险等各类风险进行科学评估，以此保证我们的税制改革既积极又稳妥；
六是处理好中央和地方的收入分配关系，这将涉及到财政体制，税制改革不可避免地会影响到中央与地方的收入划分，要保持两者的积极性就必须处理好两者的关系；
七是处理好税制改革和价格改革的关系，税价良性联动改革才是最佳选择，税制改革需要良好的市场价格体系前提。
二、现有税制设计中的问题
现行税制来自于1994年分税制改革，经历了多年运行后也暴露出不少问题，主要体现在下面：
1.税收征收的透明度不高
中国税收体系是以流转税和直接税为主的双主体结构，而流转税的透明度不高主要是流转税多采用价内税形式，消费税、营业税等流转税都是价内税，寓税于价，更不易为纳税人所感知。
此外，流转税易于转嫁，尽管它具有较高的征收效率，但其公平性不足，大多数流转税都会转嫁，也就是间接税。
即使号称直接税的所得税，从根本上来说也是可以转嫁的，既可以向“上家”－原材料供应商和劳动力提供者转嫁，也可以向“下家”－产品和服务消费者转嫁。
只要发生转嫁，就带有间接税性质。
个税在实施分类计征和代扣代缴时也属于间接征收，系被“间接化”的直接税（高培勇，2011）。
税收征管方式还无法适应面对面的直接征收，这也是未来直接税比例提升的障碍之一。
这些税收征管方式决定了多数中国纳税人在不经意间被征税，这也是中国税收高速增长的原因之一。
如果税收的性质不明，用项不明，征管不透明，即使税负再低，纳税人照样也会不满意，其逃避纳税义务的动机也会更加强烈，长此以往将助长纳税人和政府之间的对立情绪，不利于社会稳定。
2.税收立法工作迟缓
根据全国人大制定的《宪法》、《立法法》和国务院制定的《规章制定程序条例》等法律和行政法规规定，目前中国税收立法层次结构如下表1所示。
从下面的税收立法我们还可以发现直接税立法工作好于间接税，作为中国最大主体税种的间接税体系处于无法可依的状态。
总体而言，大部分税种绝大多数是以行政法规的形式出现，这不符合依法治税以及法治治国战略的要求。
表1中国现有税收立法层次
税种
相关税收法律法规（发布年份）
立法级次
间接税
1.增值税
《中华人民共和国增值税暂行条例》（1993）
《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（1993）
行政法规
2.消费税
《中华人民共和国消费税暂行条例》（1993）
《中华人民共和国消费税暂行条例实施细则》（1993）
3.营业税
《中华人民共和国营业税暂行条例》（1993）
《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》（1993）
4.关税
《中华人民共和国进口关税条例》（2003）
5.资源税
《中华人民共和国资源税暂行条例》（1993）
《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》（1993）
6.城市维护建设税
《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》（1993），细则由各省、自治区和直辖市自行制定
直接税
1.个人所得税
《中华人民共和国个人所得税法》（1980）
法律
2.企业所得税
《中华人民共和国企业所得税法》（2007）
3.土地增值税
《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（1993）
《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》（1995）
4.房产税
《中华人民共和国房产税暂行条例》（1986），
细则由各省、自治区和直辖市自行制定
5.城市房产税
《中华人民共和国城市房产税暂行条例》（1951年发布，2009年起废止）
6.城镇土地使用税
《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（1988）
具体实施细则或办法由各省、自治区、直辖市制定
7.耕地占用税
《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（1987）
《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》（2008）
8.契税
《中华人民共和国契税暂行条例》（1997）
《中华人民共和国契税暂行条例实施细则》（1997）
9.车船税
《中华人民共和国车船税暂行条例》（1986）
《中华人民共和国车船税法》（2011）
10.船舶吨税
《船舶吨税暂行办法》（1952）
11.印花税
《中华人民共和国印花税暂行条例》（1988）
《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》（1988）
12.车辆购置税
《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》（2000）
13.烟叶税
《中华人民共和国烟叶税暂行条例》（2006）
14.固定资产投资方向调节税
《中
升级会员 