《行政学概论简本》伦纳德D怀特Word格式文档下载.docx
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齐鲁大学校长。
中学毕业后考入齐鲁大学,于1924年公费赴美国留学,考取哈佛大学研究院攻读国际公法,获政治博士学位。
回国后,先后在东北大学、大学、中国大学、大学任教。
著有《国际公法大全》等书。
1935年,任齐鲁大学校长。
1937年“七七〞事变后,学校停课,他因精通英、德、法多国语言被派往国外进展抗日宣传工作,因而被日伪悬赏通缉。
回国后,他克制重重困难,秘密主持“齐大〞迁址,在华西大学借地复课。
国民党政府屡邀其从政,他坚辞不就。
在怀特著成此书的20世纪20年代,西方行政学说已开展到正统时期,这一时期行政学家继承了早期行政学的根本信念,认为真正的和真正的效率是统一的。
又把官僚制度与其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原那么和规律,并尝试为行政学说确立一个根本理论模式和学科体系。
原序
序言中指出〔直至20世纪20年代〕,美国的政治制度评论家从未对国的行政制度有系统分析;
有之,也只有由法学界立论而已。
在序言中,他提出了建立行政学的四个根本假定:
“第一,假定行政为单一之程序,无论何处所见到之重要特质,均大体一样,并因此免除市行政,邦行政或联邦行政等之分别研究。
〔共性〕
第二,假定行政之研究应始自管理之根底,而不宜始自法律之根据,并因此搜罗美国管理协会之材料,较多于各级法庭之判决。
〔实践性〕
第三,假定行政在大体上,仍系一种技术,但于转变之为一科学之重要趋势上,极端着重。
〔科学性〕
最后,假定行政业已成为,且将继续为现代政府问题之中心。
〞〔重要性〕
这四个假定反映了怀特对行政学的根本看法和根本研究方法。
怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识,没有把自己的研究视为定论,没有把自己的体系加以深入封闭,“吾人之目的,乃在拟设问题,而不在贡献结论。
〞“并保存其提出问题之学者最高特权,直至取得所有证据之后。
〞
第一章行政与近代国家
管理已逐渐变为一种专门业务。
其工作之困难,责任与复杂,日行增多;
直迄今日,业已接触一切之科学,自化学与机械学,以至于心理学于医学。
是故管理方面,罗致富有才智与理想,高深科学资格,与组织上与领导上健全能干之男女人员,以备服务。
现行之管理,那么在雇佣律师与医士,会计师与技术家,而管理之本体,适正由于指导此辈之工作,形成一种最高业务,在此中,含有促成标准、资格、训练与技术上进步之种种意义。
——雪尔敦《管理哲学》
第一节行政之围与其性质
无论是在市政府、州政府,或是联邦政府行政过程都具有一种根本的一致性,所以无须对此问题作“层次〞上的分类。
如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话,那么这种区分实际上并不存在。
书中认为,行政是一个单独的过程,即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政,而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。
行政中的根本问题,包括公务员创造才能的开展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监视、领导资格、纪律以与各级政府的行政程序等均属于行政学研究之围。
怀特认为,国家行政管理的目标或目的有五个方面:
〔1〕行政的目的“系管理人员与物料,俾完成国家创设之目的也。
〔2〕行政的目的在于官员和雇员的处置下,对各种资源加以最有效能的利用。
各种资源中,既包括物质资源,也包括人力资源。
〔3〕行政是公务的执行,良好的行政千方百计地追求的是:
消除浪费、保护材料和能源,迅速而圆满地完成公众的目标,既要节约又要保证雇员的福利。
〔4〕行政法主要属于法律的畴,其主要目的是对个人权利的保护。
而公共行政的目的,那么是对公共事务进展有效能的管理。
〔5〕增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。
只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日,保障个人权利作为一个目标,就与某些政策的实行同样重要。
他认为,研究公共事务的学者,实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。
书中预言,传统上以立法为政治三权中的核心看法,在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代,这种分析将建立政府作为行政的任务,政府是在与立法与司法划定的围运行的。
第二节行政之由来
怀特认为:
美国的行政制度自然是来源于英国,美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。
地方分权、自治,“乡绅〞占有支配地位,这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。
时至今日,美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响,以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。
第二,工业革命已不可防止地使整个社会在一定程度上加强合作,在这种情况下,放任主义已变为不可能了。
同时,新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念,即国家应按照现代生活的条件来定其功能。
这些新观念中有:
承认国家作为社会合作的最大机构,而且也是制定社会规那么的机构。
因此,国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。
第三,现代国家的任务正向各个方面扩展,由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上,从而使行政的围也在向各方面扩展。
包括制定最低工资水平,限制劳动时间,规定工作卫生条件;
制定各种规章和禁令〔包括香烟,麻醉品,酒精的销售与审查〕;
制定针对政党活动和贪污行为的限制条例,等等。
最后,政府急速增长的费用,“公务支出方面的空前泛滥〞,反对高额税收的重负、与全国行政在经济方面引人注目的努力,都在强调政府应有较高的效率。
第三节科学与行政
通过大量举例,在农业,教育,卫生,建筑等行业,通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明,政府运用科学方法提高效率的必要。
他认为,“科学不仅备制行政进展所需之工具,且使行政方法由旧日粗疏之经验论,演变为确定之原那么。
所谓科学管理,已成为领导者之说,业已实现。
工作上‘唯一最善方法’之追求,已促成研究技术之陆续开展,与研究方法之日益精纯。
〞“以此吾人可以假定,当前各种更细微更复杂之问题,均将赖科学方法之助力而解决。
在具体实施方面,此书认为:
“应于阁之中,成立一负责之部,专司研究有关一部或数部之科学事宜,而辅助各部研究工作之不足。
〞与此同时,工作环境与雇佣情形的设备也同样重要,以此方能使政府获得“堪胜厥任〞的政府雇员。
第四节公家行政与非公家行政
“美国行政之过程,大异于美国商业之过程。
〞原因在于“职禄分赃制〞在行政事务中的影响极大,把持着权威,因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。
政府既没有像商业般的利益吸引,也没有像欧洲诸国那样的竞争。
而能够激励政府行政效率高效的产品,“须自他方求得之〞。
因此,政府不得不遵守一致性原那么。
而商业方面虽有几乎同样的困难,但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争,因此不得不进展改良。
一致性原那么适用于各个围、各个时期的各个行政事务中。
一致性原那么即公正性和标准化原那么。
在人员待遇问题上,政府也承当道德上一致的任务;
而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。
公共事务与非公共事务之间,仍有一点不同,即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监视,国会议员有权力发现任何的事实。
而后者那么不然。
公共行政因其待遇优厚,位高权重,以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。
因此,对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之,结果使公务员成为各等职业中最尊荣者。
怀特认为,政府固然应该给公务人员供应一定薪俸,与退休之准备,而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。
他认为,“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位,介于可能之围,罗致每代之杰出人物。
第二章行政之外界关系
此书认为,政府工作由会议、议决与执行无穷延续,三者互为因果。
如果将行政与立法司法两者的关系加以表达,那么可证实此三者在一切活动上,没有显著的区分。
第一节立法与行政
立法与行政的根本关系,即后者受制于前者。
依惯例而言,除宪法特别限制外,各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由,藉以处置其制定的法律。
在理论上,立法机关不仅是行政机构的渊源,而且是最后负责的中心;
既发议,更监视。
至于使行政机关中的自由与议会的指导与监视,均达到适当平衡的境地,那么是政治上最困难,而又涉与政府成功与否的紧要问题。
在总统制国家的政治史中,都满载立法与行政两部门的冲突,与两部门权力分配失当的事件。
立法之于行政,向来主监视;
然而其所用的方法和手续,多成为行政开展的障碍。
第二节司法与行政
第一款类似行政机关之法院
“政府司法机关,对行政之贡献,实非浅显。
就职务而论,司法方面首那么用以保障人权;
而次那么宛假设行政直接代理机关。
第二款类似法院之行政机关
“行政方面,承受类似法院之工作,亦为同等正确之事实。
现下其类似司法之职务,已属重要;
今后日将变本加厉。
此种实例,可自各级政府中取得之。
第三款类似审核机关之法院
“法院对行政最显著之权威,即前者审核后者之行为是也。
此种审核权之根底,夙存于宪法之条文中;
如禁止政府,不依正当法律手续,剥夺人民之生命,自由与财产,与保证法律上之平等庇护等是。
法院审核之主要目的,乃系按行政官员之行动,与其法定权限相比拟,以图保障,而免除行政官吏破坏法纪之举动。
通常法官之监视行政,概由官吏之错误手续,与僭越职权两方着手。
第三节政党与行政
怀特认为,美国各级政府中,党人霸政,已成定例,政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。
他希望有一种好的方法,即在某党掌握政权时,对其党人加以细密的限制。
美国政府的考绩制度,沿用五十余年,在每届总统上台时,仍得委任2000以上的高级官员。
同时,美国的48个邦中,仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。
所谓约克逊主义,即“职禄为胜利党之战利品〞,尚支配行政之大部,即胜利党为谋求当下利益,而置行政微弱于不顾。
怀特希望有一种坚强忠实的行政出现,以施行其赖以博得民众拥戴的党纲,而根据该党向民众的宣言,改革政治与社会之程序。
但同时他也意识到实现这一理想的困难。
第四节国家行政与平民组织
怀特认为,公私两方,“尤须长期合作,方可应付特殊之社会情况,以减免两方之冲突,且利用两者各之特长。
〞并指出,“多种平民组织之首要任务,概在改善行政上之工作方法〞,“其他平民组织之旨趣,那么在督促社会改革计划之实现,且对各等官吏之特殊职务方面,有所贡献。
〞在这一点上,怀特的视野已经超出了他的前人,把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。
第三章行政组织
此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态,如中央集权与权力汇一的趋势,以与行政单位部组织与其管理等等。
第一节决定组织之适当机关
文中指出,在决定行政组织的适当机关的实施方面,美国比欧洲各国更为繁琐。
按欧洲惯例,阁握有组织上的发动权,然后再发动之后,呈交国会批准,以领取各项新设机关的经费。
而美国各邦的制宪会议,对行政组织虽可略加干预,各州长也负有一些类似任务,但大权仍多握在议会手中。
但立法机关在行使其组织裁量权时,事实上必须将细微诸点让与执行机关与行政官吏。
按美国当时通例,总统不得命令新增部门,但自联邦政府而下,政府阶级越低,遵守程度也越轻。
不经议会特殊立法而新设部门,而借支领经费的手续也得到议会的默认。
说明国会赋予行政方面较大的自由权。
第二节行政组织之体制
怀特认为行政组织体制上