存款保险制度的构建.docx

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存款保险制度的构建

目 录

一、导论 1

（一）研究背景 1

（二）相关研究综述 1

二、存款保险制度概述 3

（一）存款保险的含义 3

（二）存款保险法律制度的地位 3

三、我国建立存款保险制度的必要性和可行性 4

（一）必要性 4

（二）可行性 5

四、我国存款保险法律制度的构建 6

（一）存款保险立法 6

（二）存款保险的投保制度 7

（三）存款保险的赔付制度 11

（四）存款保险基金法律制度 12

（五）存款保险机构法律制度 14

五、结语 16

参考文献 17

致谢 18

构建我国存款保险制度探讨

一、导论

（一）研究背景

   美国于1933年颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-SteagallAct），也称作《1933年银行法》，标志着现代存款保险制度的建立。

存款保险制度对美国经济的恢复发挥了巨大作用，并且在后来的几十年里，对美国的金融稳定也起了重要作用。

   鉴于存款保险在稳定金融方面的重要作用，许多国家都相继建立了显性的存款保险制度。

根据Demirgc-Kunt和Laeven（2004年）的统计，全球181个国家和地区中，有87个国家已经建立了显性的存款保险制度[1]，并且，越来越多的国家倾向于建立显性存款保险制度。

2005年，我国开始制定《存款保险条例》[2]，不过，各方关于我国存款保险制度构建的意见却并不一致，该条例至今尚未出台。

（二）相关研究综述

   我国的存款保险研究起步较晚，大致开始于90年代中期。

1998年后，由于东南亚金融危机的发生，再加上我国银行、信托、证券公司破产现象的出现，使我国学者意识到中国有必要建立存款保险制度，有关存款保险制度的研究逐渐增多。

目前，我国存款保险研究者们在一些问题上已基本达成一致意见，但在其它很多问题上尚存较大分歧。

这些分歧主要有：

   1.存款保险立法方面。

一般认为，存款保险立法具有防止挤兑维护金融稳定和保护存款人利益两个目的，但各方对于哪个目的是存款保险立法的根本目的存在分歧。

我国拟采用行政法规建立存款保险的基本法律制度框架，但也有人对此提出质疑。

陈向聪（2006）认为现在起草的《存款保险条例》（草案）中的某些制度与《破产法》存在冲突[3]，曾文革等（2006）也主张采用法律的形式规定存款保险的基本法律制度[1]。

   2.投保制度方面。

戴小平（1998）主张国内所有商业银行都应当投保，包括外国银行在华的分支机构[2]；刘士余等（1999）则认为，已经处于高风险状态的中小金融机构不应参保[3]。

周仲飞（2007）则主张应通过国际协调的办法来解决外国银行在华分支机构是否应参保的问题[4]。

多数人都赞同采用强制存款保险，但戴小平（1998）则主张四大国有商业银行可凭自愿加入[5]。

多数人都认为，我国应采用差别费率制，但张正平（2007）则建议先实行统一费率制度，待条件成熟时再过渡到差别费率制[6]。

   3.存款保险赔付制度方面。

一般都认为，我国应规定最高赔付限额，但冯肇伯（1998）则主张，每个帐户规定一个赔付限额，超过限额的部分按递减的比率进行赔付[7]。

   4.存款保险基金。

刘士余等（1999）认为存款保险基金可由国家和商业银行共同出资建立[8]，但李宗怡等（2003）则指出，我国商业银行缺乏出资的能力[9]。

此外，对于农村信用社是否应另设单独的存款保险基金予以保障这一问题，存在较大争论。

   5.存款保险机构。

我国很多学者都建议采用公司的法律组织形式建立存款保险管理机构，并且存款保险机构除管理存款保险业务外，还应具有救助和处理破产金融机构的职能，但《存款保险条例》（草案）却规定存款保险机构为事业单位，其主要职能是管理存款保险业务。

   总之，虽然我国学者对存款保险制度的研究成果已不少，但在存款保险制度构建的很多重要问题上都没能达成一致的意见，其中一些分歧产生于对存款保险立法的目的认识不清。

另外，我国存款保险研究者多关注于存款保险的实体性问题，较少关注于存款保险法律制度的程序性问题。

因此，本文在吸取先前研究成果的基础上，尽量克服其不足。

二、存款保险制度概述

（一）存款保险的含义

   存款保险是指由投保人（一般是商业银行、信用合作社、邮政储蓄机构等吸收公众存款的金融机构，以下统称银行）向保险人（一般是国家专门设立的存款保险机构）缴纳保费，当发生保险事故时（指银行因破产或者是流动性危机而无法满足存款人的取款要求的情况），由保险人代替投保人向存款人支付存款本金和利息或者对投保人采取其它救助措施的一种政策性保险。

[1]

   实际上，存款保险制度（广义）可分为显性的存款保险制度和隐性的存款保险制度。

显性的存款保险制度是指“以法律的形式明确说明或正式建立了存款保险机构的存款保险制度”[2]。

隐性的存款保险则是指虽然没有以建立明确的存款保险机制，但是在银行发生危机时，实际上由政府负责对其进行救助的制度安排。

在隐性的存款保险制度中，银行不必缴纳保险费，当发生危机时，政府会根据情况决定对其采取何种措施。

常用的措施有：

接管、合并、关闭发生危机的金融机构（以下简称问题金融机构），对问题金融机构发放低息、无息贷款，宣告破产等。

当问题金融机构进行破产清算时，如果它无法清偿存款人的本金和利息，政府通常会利用财政的资金代其对存款人进行全额清偿。

   我们一般所说的“存款保险”、“存款保险制度”都是指显性的存款保险（制度），因此，在本文中，“存款保险（广义）”、“存款保险制度（广义）”才表示显性存款保险（制度）和隐性存款保险（制度）的合称。

（二）存款保险法律制度的地位

   审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度是金融安全网的三大主要组成部分。

   审慎监管是指监管当局通过对金融机构的市场准入、经营行为的合法性和经营风险进行监督和管理，以达到防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展的目的。

目前，审慎监管的法律制度框架主要规定在《中华人民共和国银行业监督管理法》，履行审慎监管职能的机构主要是中国银监会。

   最后贷款人制度是指当银行等金融机构出现暂时的流动性危机时，由中央银行对出现流动性危机的金融机构以发放贷款、贴现等方式进行援助，以防止暂时性危机转化为清偿性危机和系统性危机。

中央银行的这一职能规定在《中华人民共和国中国人民银行法》中。

   审慎监管是一种事前预防措施，它是金融安全网中最核心、最基础的部分，是金融稳定的前提。

但它不能消灭所有金融风险，且当危机出现以后，它便对危机的化解无能为力了。

最后贷款人制度是一种事前、事中的危机处理制度，它具有见效快、操作方便的特点，但它可能和中央银行调节货币供给的职能相抵触，可能引起通货膨胀，也可能增加银行等金融机构对央行贷款援助的依赖性，从而从事高风险业务。

而存款保险则是一种事中、事后危机处理方法，它既能弥补审慎监管在危机管理方面的不足，又能在很大程度上替代央行的最后贷款人制度（存款保险机构对问题银行进行救助），避免运用最后贷款人手段所产生的缺陷。

因而，存款保险制度是维护金融安全的重要屏障，我国计划制订《存款保险条例》以建立我国存款保险法律制度的框架。

三、我国建立存款保险制度的必要性和可行性

（一）必要性

   一直以来，我国实际上施行的是隐性存款保险制度。

银行等金融机构不必交纳任何保费，但当银行等金融机构面临危机时，政府会根据情况决定对其采取接管、合并、关闭以及宣告破产等措施。

对于资不抵债，需要进行破产清算的，若其资产在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，仍不足以支付个人储蓄存款的本金和利息，政府财政会代替破产金融机构向存款人足额支付本金和利息。

   虽然这种隐性存款保险制度在保护居民存款人的利益和维护社会稳定方面发挥了重要作用，但其弊端却也是重大的。

特别是随着经济的发展，其弊端也越来越明显，建立显性的存款保险制度显得越来越有必要，主要体现在：

   首先，隐性的存款保险不能抑制银行的风险。

由于政府对存款提供全额保护，存款人在银行破产时总能取回全部本息，因而存款人对各个银行不加区分，可能将钱存入风险性较高的银行，在钱存入银行后，存款人也没有监督银行降低风险的动力。

这便是隐性存款保险的存款人的道德风险，而显性的存款保险能在一定程度上消除存款人的道德风险。

而且，如果高风险的银行因从事高风险业务而成功获得了高收益，低风险银行便可能迫于生存压力而转向从事高风险业务，这将促使整个银行业整体风险的增大，危及金融稳定；如果高风险银行经营失败，也会影响到金融稳定。

为配合审慎监管、最后贷款人制度，维护我国的金融稳定，需及时建立显性的存款保险制度。

   第二，不利于各银行的公平竞争。

风险较高的银行与风险较低的银行能以同样的成本吸收到存款，这对风险较低的银行来说是不公平的。

人们也通常认为，大银行不会倒闭，即使发生了危机，政府也会全力救助，而中小银行则不一定能得到政府的大力救助。

因而人们更愿意将钱存入大银行，大银行在吸收存款方面具有很大优势，这种优势是由于大银行的国有背景而取得的，而不是靠市场竞争获得的。

中小银行无法充分发展，从而使银行业逐渐趋于寡头垄断的市场结构，不利于经济效率的提高。

   第三，依法行政首先要求政府依法行事，在隐性存款保险制度下，没有明确的法律制度来规范政府对问题银行的救助行为。

是否进行救助、采取何种救助措施以及救助的程度都带有很大的随意性，这不符合依法行政的原则。

   第四，显性存款保险制度有助于完善银行等金融机构的市场退出机制。

我国《破产法》虽然规定法院在征得金融监管机构同意后，可以宣告金融机构破产，但我国目前尚无完善的金融机构退出制度，使得《破产法》的规定缺乏实际操作性。

（二）可行性

   目前，我国已经具备建立存款保险制度的条件，主要体现在：

   第一，国民经济持续发展、金融系统稳定为建立存款保险制度提供了良好的经济金融环境。

一般认为，在金融稳定时期建立存款保险制度优于在金融危机即将发生或正在发生时建立存款保险制度。

   第二，国内的四大国有银行通过剥离不良资产、分离政策性贷款业务和股份制改造，已经步入良性发展阶段，农村信用社改革也取得良好成效，我国储蓄存款金融机构的风险大幅降低。

这为建立存款保险制度提供了良好的微观环境。

   第三，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《破产法》等法律的颁布实施，以及银监会的成立、银行业监督管理水平明显提高为存款保险制度提供了初步的法治、行政环境。

   综上所述，我国应及时建立显性存款保险制度。

四、我国存款保险法律制度的构建

   存款保险的制度构建是一个比较复杂和困难的问题，相关的争论也很多。

存款保险的目标、立法层级、投保方式、费率制度、保障范围、存款保险基金的管理、存款保险机构的职能等问题是存款保险法律制度的基本要素，在下文中，我将对这些基本要素进行分析，提出自己的意见。

（一）存款保险立法

   1.立法目的

   多数人认为，存款保险的立法目的有两个：

一是维护国家的金融稳定，二是保护存款人的利益。

但是，这两个目标有时是会产生冲突的。

例如，为了保护存款人的利益，我们就应该尽量将存款保险的赔付限额定得高一些，受保障的存款的种类也应该尽量多。

一种极端的情况是提供全额保护，这样的显性存款保险便和隐性存款保险没有多大的区别了。

这样的显性存款保是不利于金融稳定的，使银行系统的风险更大。

而银行系统的风险将可能蔓延到整个金融系统，进而扩散到全社会[1]。

   任何立法都要有目标，有了目标，我们才能围绕这个目标进行法律制度的设计。

因此，我们必须确定存款保险的两个目标中哪一个应优先考虑。

有些人认为，存款保险制度的根本目标是维护存款人的利益，存款保险法律制度的构建应以此为出发点。

本人认为这是不妥当的。

理由是：

①正如周仲飞教授所言，存款保险制度在其诞生之日起就没有以保护存款人利益作为其首要目的，而是以防止挤兑作为根本