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,体制变迁的影响,1908年晚清政府颁布城镇乡地方自治章程,预计在宣统五年（1913年）在全国普遍推行乡镇自治。

1911年清王朝被推翻，但乡镇地方自治制度被国民党政府继承了下来，乡镇级机构还被设定为政府的基层政权机构。

自此开始，国家权力才真正将自己的触角开始延伸到乡镇。

1905年废科举、兴新学的影响,城乡分化的影响,“国家政权建设”对乡村资源过度汲取,“土劣化”倾向,近现代中国农村治理体制变迁基本是失败的,形成“单轨政治”，与“赢利型经纪”。

虽然提高了国家从农村汲取资源的数量，却始终伴随着国家政权内卷化的严重弊病。

所谓政权内卷化，是指国家从基层提取的资源，大量被同时膨胀的收取资源的行政官僚体系本身所耗费，而没有能够用到现代化目标上去。

与改革本身的出发点有关，当时政府搞“地方自治”的真正目的不是要分权而治，而是借机构设置将地方权威纳入官方的目标中，解决官僚系统对地方控制的无能和无效，也就是为了使地方权威成为服务于国家目标的工具，帮你征兵收税进赋。

成为一种工具意味着什么？

制度创新为什么会失败,3.我们党对农村基层政权建设的探索,苏区时期：

乡的最高权力机关是乡苏维埃代表会议，主持全乡政府日常工作的是乡苏维埃主席团。

抗战时期：

在我们党建立的边区政权中，按“三三制”原则建立乡政权，包括乡参议会和乡政府委员会。

解放战争时期：

老解放区的乡政体制与抗战时期大体相同，新解放区实行的则是乡（村）政权体制。

在陕甘宁边区，从一大到七大，党员人数从几十人扩大到120万人，军队人数达到100万，解放区人口接近一亿，但那时的共产党干部不支取薪水，可以说是世界上最廉价的一支队伍。

毛泽东曾经满怀激情地说：

“自古以来，中国没有一个集团像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事。

”,建国后的乡镇政权建设,人民公社体制时期：

1958-1983年,乡村政权并存时期：

1950-1954年,乡政权制时期：

1955-1958年,乡政村治时期：

1984年以来,从建国以来乡镇建制的发展历程可见，新中国的乡镇体制曾经处于十分不稳定状态，乡镇政权建设经历了曲折的道路，从权力结构、组织形式到所及规模等等，频频变换，只是到80年代中期以后，才开始趋于稳定。

4.我国现行的乡村权力结构,政治的核心问题是权力结构，是权力在权力主体之间的配置及运行。

权力结构的最后联结点：

民权（公民权利）,乡村政治的正式权力结构（文本设计）纵向结构：

*县（市）乡（镇）村组织村民（民权）横向结构：

乡（镇）：

党委人代会（民权）政府村：

党支部村委会村民（代表）会议（民权）,制度体系基本定型,二十余年的发展,“党政合一型的领导体制”基本定型，形成党委、人大和政府“共治”的局面,人大制度基本形成,乡镇政府的地位与职能有所发展,体制的内在结构性矛盾,

（1）党政合一型领导体制存在内在的冲突。

其一，严重削弱和影响了权力机关的权威地位，使它对行政机关的监督难以落到实处。

地方组织法对乡镇人大规定了13项职权，概括起来有三个方面即重大事项决定权、监督权和人事任免权。

重大事项决定权，乡镇日常工作中重大问题的决策是由党委扩大会研究作出的，乡镇党委特别是党委书记是事实上的决策者。

乡镇人代会的召开和议题，人大主席团工作的开展，都要在乡镇党委的统一领导下进行。

监督权，有些乡镇人大主席就是党委书记兼任的，人大对政府的监督和党委的领导有重合之处，有些乡镇人大主席是党委成员或退居二线的干部，而乡镇长是党委副书记而且是党内第二把手。

人事任免权，按“党管干部”的原则，乡镇人大正副主席、正副乡镇长候选人的提名权掌握在乡镇党委手中，而乡镇党委又是按照县委的人事安排意图提出人选的，因此选举难免流于形式。

乡镇中层干部的任免权一般掌握在乡镇党委手中或上级主管部门手中。

乡镇级干部的调配权也掌握在县委及其组织部门手中。

其二，党政合一不合法规，党政分开不合实际。

党政分开不仅要增加机构，加重财政负担，而且还容易导致党委与政府的扯皮、矛盾和摩擦。

（2）在条条与块块的关系中，条条以垂直领导为主的体制削弱了乡镇政权的管理权能。

县乡关系不畅、“条块分割”严重,乡镇政权与其它级别的政权相比，其职能是最不完整的,“块块管不住条条”,部门利益，严重削弱了乡镇在基层的综合调控能力，肢解了乡镇政府的职能，造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

现在的基层政府，可以用“一袋土豆”来形容，即看起来是一个政府，实际上里面是一个一个的“土豆”。

每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。

在这种情况下，我们所司空见惯的经济社会生活的失序、改革措施的走样变形甚至非法行政和腐败，都将不可避免。

（3）在对上与对下关系的平衡上，出现严重的失调，对上负责得到充分体现，对下负责则明显不足。

压力型体制,一级政府组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。

94年实行分税制改革,“虹吸”,“喷灌”,从财政收入上看，是将基层财力大量地逐年往上吸取，集中到上级财政特别是中央财政。

从财政的再分配看，逐级下拨的转移支付，越到基层越少，就像喷灌浇地，越往下能渗透到的水分就越少。

更严重的是，财税分配调整后，事权并没有跟着财权走，造成了基层财权和事权划分的扭曲，形成有限的财力、无限的责任的不对称情况。

分税制改革造成的财权和事权的扭曲在很大程度上是我们后来讲的农民负担加重和基层冲突加剧的根本原因。

小结,中国乡村体制建设的理念,变迁体现,国家权力的影响日益强大的趋势，乡制已从传统的民间组织转变为正式的官僚组织，成为国家权力在基层的分支。

社会力量在成长、民主自治在发展的趋势。

但是，从我国乡制变迁的路径和方向上看，从近代以来，支配与指导乡制变迁的价值理念始终是工具主义，即仅仅将它作为强化国家权力控制力的手段，作为一种新的更为有效的治理工具（国家吸取农村资源）的工具而已，而没有同时强调其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。

1.为什么要有村民自治？

缘起,公社、大队解体,治安混乱、砍伐无序,广西合寨村自发选村领头人,分田到户,二、村民自治与基层民主,2.国内两次大争论,争论,一次是1989年以后，村委会组织法（试行）颁布实施了一年多，很多人对村民自治提出了疑问，认为村民自治是资产阶级自由化的产物，中国农民的文化素质很低，不具备实行民主自治的条件，村民自治不适合中国国情，搞早了。

还有的人认为邓小平从来没有提“村民自治”，村民自治是彭真等人从“山西局部地区理想主义者口袋里掏出的东西”、“是政治浪漫主义”等等。

一次是1998年村委会组织法正式颁布实施以后，一些人给村民自治扣了四顶“帽子”：

说村民自治一是削弱了党在农村的执政地位，架空了党在农村的领导，二是瓦解了农村集体经济，三是影响了农村社会稳定，四是助长了农村宗族、家族、宗派势力的滋生蔓延，是把世界上最先进的民主在中国最落后的人群中实施。

国外一些人也对村民自治提出了种种责难：

认为中国的村民自治和村委会选举是一种弥天大谎，根本不存在，是在糊弄老百姓，是专供外国人看的“样品”、“民主化的小儿科”。

村民自治搞了二十多年，并没有按照原来的设计发展到乡镇、县区等更高层次，村民自治这个“丑小鸭”并没有变成“白天鹅”，让我们不要再谈论村民自治，谈论村民直选。

3.意义,启蒙与培养、训练：

建设“民主中国”的基础工程。

“发酵”效应：

对宏观体制改革的示范与助推效应。

1998年至2000年间，乡镇长选任改革主要有四种模式：

（1）四川步云乡“直选制”,

（2）四川南部县“公选制”,（3）深圳大鹏镇“两推一选”，即“三票制”,（4）山西临猗县卓里镇“两票制”,乡镇长的直选表明，农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进，从一种社会自治民主向国家政治民主发展，这是20世纪末中国乡村治理体系发展的新的动向。

2001年中央12号文件后的新变化,

（1）全退的，如深圳,

（2）改为公选，如四川多数乡镇,（3）坚持直选（直选乡镇长候选人），如步云,2002年后乡村民主的扩展,2002年9月5日，湖北省京山县杨集镇通过“海推直选”产生了首位乡镇党委书记,2003年12月4日，四川成都新都区“公推直选”乡镇党委书记,2006年月至月，云南红河州126个乡镇党委换届实行“公推直选”,由村民自治，再到乡镇党政直选，表明以直接选举为标志的政治体制改革开始了，这将会对我国政治体制的核心部分产生重要的示范作用和扩散效应。

解决现实问题：

改善干群关系、加强监督等,4.村民自治面临的难题,第一，村民委员会选举制度已经被正式确立并广泛推行，但选举争议大量增加；

第二，选举民主单方突进，后三个民主滞后；

第三，在局部地区，选举进行得越多，选举的效果也越来越差；

第四，两委关系中的矛盾越来越突出。

小结：

如何完善乡村治理机制、如何使国家与乡村社会之间形成一种真正的良性互动？

应按科学、民主和宪政的原则来设计并重组乡村政权与组织，而不应片面地“为了加强而加强”，以免落入传统的、单纯强化国家权力控制的建设方式。

具体来说，应当在宏观改革与微观改革的相结合中，对乡村建设与治理进行全面的设计和调整。

（1）调整宏观体制和政策。

只有在宏观体制变革的背景下，所谓地方自治，包括村民自治、或乡镇自治乃至县市自治，才会有真正的实质性意义。

（2）应按地方自治原则逐步推进乡村基层政权与组织建设。

从总体上来说，民主自治是国家建设和潮流的趋向，实行地方自治应是地方治理的基本方向。

对乡镇政府和政治改革的设计，应当不悖于此原则。

（3）不论是在村一级还是在乡镇层面乃至县市及其上层面的政府设计和建设，无论是自治抑或非自治，都应达到这样的目标：

被配置权力的各种组织和机构既能有效率地运行，又能相互平衡，有着严密的自我制约机制；

当地民众对乡村政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。

三、关于乡村治理的国际比较,赖海榕：

乡村治理的国际比较德国、匈牙利和印度经验对中国的启示,赖海榕应用治理的分析框架，比较研究了中国与发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度的乡村治理状况，主要从经济发展水平和民主制度、政府间责权分配、乡村治理结构、乡村公共事业融资结构以及乡村治理的监督机制等几个方面比较了各国的成绩和问题，重点讨论了其他国家的经验和教训对中国的启示。

从政府间责权分配看，德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的（清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府），有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府，而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。

而在中国，情况大不相同：

首先，政府间责权分配是模糊不清的（我