农村城镇化中农民权益保障缺失分析报告Word文档下载推荐.docx

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　　同乡镇企业是农民的伟大创造一样，农村城镇化也是农民的伟大创造。

在农村小集镇基础上发展起来的小城镇，实际上是一场以农民为主体的造城运动。

在这场运动中，农村的经济结构、生产力布局、资源利用、利益关系都发生重大变化。

当前，由地方政府主导的、以土地流转为中心的、以“三集中”方式推动的城镇化过程中，处于弱势地位的农益保护成为一个值得引起重视的问题。

　　一、新一轮城镇化浪潮起因及其主要特点

　　省以农村小城镇发展和大中城市扩展并举的城市化进程，大致可分为以下三个阶段：

第一阶段是农民就地转移的城镇化阶段，特点是大力发展农村工业，农民离土不离乡，进厂不进城；

第二阶段是农民异地与就地转移并举的快速城镇化阶段，随着农村工业化快速推进，大量农村劳动力异地就业，民工潮的出现，大量农民离土又离乡，进入大中城市和发达地区的小城镇务工经商。

第三阶段是政府主导型的城镇化阶段，特点是地方政府通过大量征用农民土地，进行各级各类开发区的建设，大中城市城区的扩展，道路等公共设施的建设，房地产开发，等等，迫使失地农民进入城镇变为市民。

　　近几年，省特别是南地区的城镇化进入以推行“三集中”（即农村工业企业向规划区集中，农民居住向新型社区集中，农业用地向适度规模经营集中）为目标，以“双置换”（即以农产宅基地面积及住宅面积置换城镇住房，以农村土地承包经营权置换社保）为手段的新一轮城镇化阶段。

　　1.背景

（1）农村劳动力的大量转移为城镇化准备了条件。

世界发展史表明，一个国家或地区的城市化程度，总是与其工业化进程和农村劳动力的非农化程度密切相关，工业化的加快，也必然会加速农村劳动力的非农化。

以省为例，自20世纪80年代中后期之，后，伴随着乡镇企业的异军突起，大量劳动力从农业、农村流出。

据统计，1978-2008年，农村劳动力累计向城镇和非农产业转移1471.73万人，转移总量由226.02万人增加到1697.8万人，平均每年增长6.9%；

转移比重由8.03%提高到63.9%。

（2）“三化”推进中日益突出的土地利用瓶颈，要求通过空间布局的调整为经济社会进一步发展腾出空间。

目前工业化、城市化、经济国际化加速推进，客观需要有更多的土地用于二、三产业和城市化建设。

无论从哪个角度看，土地资源约束已成为发达地区城乡一体化发展空间需要认真解决的问题。

既要确保；

国家基本农田保护红线不动摇，又要保障合理适度的工业用地需要，必须在节约和集约现有土地资源上做足文章。

通过农村村庄的整体搬迁、农民进入城镇，加快农村城镇化步伐便成为地方政府解决土地利用瓶颈的首要选择。

许多地方围绕建设现代农业和新农村建设，通过“三集中”推动城乡之间土地要素的流动，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平，促进城乡一体化发展。

　　（3）中央的一系列科学决策是城镇化新浪潮的推动力。

进入新世纪以来，中央围绕“三农”制定出台一系列政策文件，特别是强调统筹城乡发展、建设社会主义新农村、鼓励土地流转、发展农业适度规模经营等，为农村空间布局的调整，为地方政府加快推进农民市民化、城镇化提供新的契机。

　　2.新一轮城镇化浪潮的主要特点

　　调查发现，新一轮的城镇化呈现三大新特点：

（1）城乡联动，一体规划，优化城镇布局。

新一轮城镇化是按照城乡统筹发展的思路推进的。

各地按照城乡规划全覆盖的要求，优化城镇空间规划，完善村镇布局规划，推进重大专项规划向农村延伸。

打破行政界限，优化开发格局，发挥规划对城乡空间资源配置的引领作用，形成“中心城市－－县城－－中心镇－－中心村”城镇体系。

优化城镇、村镇在空间、产业、人口等方面的布局，统筹各项建设，构建市、县（市）、镇、村城乡一体化发展体系。

（2）以节约集约利用土地资源为目标，通过“三个集中”，大力度进行空间布局的调整。

“三个集中”即工业向集中发展区集中，农民向城镇和新型社区集中，土地向适度规模经营集中。

“三个集中”是一个互相联系、互相促进的统一体。

通过工业向集中发展区集中，加快新型工业化，并以工业化带动城镇和第三产业发展，创造了农民向城镇转移的条件；

通过农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，进一步带动产业和城镇发展，同时也为土地规模经营创造了条件；

通过土地向规模经营集中，转变农业生产方式，推动现代农业发展，实现农民收入持续增长，又为推进工业集中和农村富余人口转移奠定了基础。

　　（3）以“双置换”方式，大力度推动农民市民化。

“农民以土地承包经营权换保障、宅基地换住房”成为各地推动农民市民化、城镇化的主要措施。

目前各地采取的以土地承包经营权换社保，基本上是以农户的现有人口计算，参照国家征地补偿和被征地农民基本生活保障办法。

农民以宅基地换城镇住房，各地具体做法不同，一种是农民以原住房和宅基地换城镇商品房，使农民有了进入市场的房产；

另一种是安置小产权房。

某市在农民住房拆迁安置中，按照人均40平方米的小康住房标准进行政府贴补价安置，政府每平方米贴补约300-500元。

由于是农民集中居住，采取的是统拆、统建、分购的方法，对原房屋（村镇产权证）进行补偿，政府财政再贴补，以低于成本价的价格由农户购置，同时办理村镇产权证。

　　二、新一轮城镇化推进过程中的农益

　　以“三个集中”为标志的城乡一体的空间布局大调整，对于有效改善农业生产条件，提高耕地特别是基本农田的面积和质量，对于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱等问题和矛盾，促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变，对于新农村建设和加快城镇化进程都具有重大意义。

土地的合理高效利用，破解了经济社会进一步发展与土地资源短缺的难题。

但是新一轮城镇化的关键点是农民的土地，通过土地流转，让农民放弃土地进入城镇成为市民，这一过程中的农益再次引起关注。

　　1.农民的农村集体土地的所有权面临被剥夺的危险

　　“三集中”带来的是农村村庄的整体搬迁，涉及农民集体经济组织的集体建设用地、集体公用地、农民宅基地、农户承包地在的整组整村土地的流转。

法律规定农村土地属于组（村）集体所有，这就意味着组（村）围的农民都具有一份集体土地的成员所有权。

但在土地流转中，地方政府只提农民的承包土地经营权，不提农民集体土地所有权。

在土地流转中，给予农民补偿的也仅限于农民承包地和宅基地。

整组整村搬迁后集体建设用地、未承包土地、公用地要么不给于补偿，要么补偿与农民无缘。

　　2.以土地承包经营权换社保的方式，既不合法也不合理

　　首先，以土地换社保违背了中央土地承包经营权长久不变的政策导向。

中央的政策指向十分明确，即强调承包地对农民的财产权、物权属性，以“土地承包经营权长久不变”给农民吃长效“定心丸”。

但一些地方却反其道行之，以推进城镇化和农业规模经营之名，仿效国家征地，采取“以土地承包经营权换社保、以宅基地换住房”方式，促使农民放弃土地。

　　其次，以土地换社保的做法，是社会保障制度城乡分割的产物。

社会保障是人的一种最基本的生存性保障，具有公共服务性质，世界上无论哪个国家，社保都是社会统筹与个人缴费相结合，而且大头资金皆由政府出。

目前我国城镇已经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在的社会保险制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。

若农民的社保要用其主要的生产资料－－土地交换为代价，显然与中央统筹城乡经济社会发展、实行城乡一体化的精神背道而驰。

　　再次，以可以世代继承的土地承包经营权和集体经济组织资产的成员受益权换取这一代农民的社会保障，无疑是对农民的不公。

这种制度安排，从表面看，农民似乎是直接受益者，但细究起来，却存在许多不确定性：

一是农民按月领取的由乡镇统筹的基本生活保障资金支付的生活补助费在10年、20年后是否仍然有保障？

二是土地随着农产品价格的上涨和现代科技的应用，产出效益会成倍增长，失去承包地的农民，特别是纯农产和以农业为主的兼业农户就失去依靠经营现代高效农业致富的本钱。

三是更为重要的是，按照物权法，农民的土地承包经营权可以继承。

土地换社保使农民的后代没有了从事农业的资本。

由此可知，以土地承包经营权换社保，农民付出的代价和承担的风险是巨大的。

　　第四，没有考虑农民的稳定就业和收入的增长。

失去土地承包经营权后，断了非农就业农民的退路，减少于兼业农民的收入来源，特别是纯农户失地意味着失业，尤其是中老年农民，不少将依靠领取的基本生活补助费维持生计。

　　3.集中居住后农民失多得少

　　一是农民贡献了较大面积的宅基地，但只是得到集中居住区面积有限的住房。

在对农民集中居住区的调查中，问到集中居住区土地性质时，得到的回答大多数是集体土地，也就是说，搬迁后的农民住房是小产权房，不能和城市居民住房一样进行交易。

　　二是减少了部分农民的家庭副业收入。

农民宅基地在省的南一般每个农户7分地，北每个农户接近1亩。

农民宅基地除具有居住功能外，还有家庭副业生产功能，如饲养家禽家畜，房前屋后种植蔬菜、果树等。

一些会经营的农民，宅基地上的家庭副业收入可观。

集中居住后农民的家庭副业终结，减少了部分农民的收入。

　　三是集中居住后农民的生活成本大幅度增加。

农民在集中居住前，可利用房前屋后种植蔬菜，养殖畜禽，基本可以解决日常的副食品消费；

日常用水也是井水，农民的生活成本很低。

但集中居住后，蔬菜等副食品消费全部要购买，水电费、物业费等的支出大幅度增加。

　　三、农民土地权益得不到有效保护的原因

　　新一轮城镇化过程中出现的农民土地权益问题，与上一轮的“圈地”一样，原因还在农地产权的不清晰、土地承包经营权的脆弱和土地财政对地方政府的巨大诱惑力，根源则是城乡分割的二元体制。

　　1.农村土地的产权不清晰、产权虚置

　　这种土地权属按《土地管理法》中的规定，农民集体所有的土地依法属于乡（镇）、村、组农民集体经济组织所有。

但存在不确定性：

第一，农民集体经济组织缺位，土地产权主体非法人化。

自农村人民公社解体以后，我国农村就没有社区性的组、村和乡镇的农民集体经济组织，而村委会是村民自治组织，没有农村土地所有权主体的法人资格，土地所有权主体地位实际没有法律保障。

第二，集体边界越来越模糊不清。

改革开放以来，经历了多次合并后的现有乡村行政区域，无论是区域围还是人口数量都大大增加，农民“集体”越变越大、越变越空。

模糊的农地制度安排为土地所有权异化提供了机会，地方政府和乡村组织更倾向于维持无效的产权制度，这样，它们才可以集体土地代表者的身份任意支配土地。

这正是包括农村土地流转机制在的各项农村土地政策，不能得到很好地贯彻实施、农民土地权益屡受侵犯的根本所在。

　　2.农村市场经济体制不完善，土地流转市场缺失

　　实践证明：

通过市场运用价值规律、供求规律和竞争规律来调节资源的配置，组织生产为经济服务，最能体现公平和效率。

改革开放以来，虽然我国的城市已经基本建立起社会主义市场经济体制，市场机制在城市的各个领域发挥着主要作用。

但是，我国农村则基本上还是按照旧的体制模式在运行，农民的市场经济主体地位并没有真正确立。

特别是在土地流转方面，一直难以迈开市场化步伐。

地方政府对中央提出的建立