能否对信访答复申请行政复议提起行政诉讼Word格式.docx

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案情简介

一、国土部于2015年1月15日收到张立宽以山东省国土资源厅为被申请人的行政复议申请书，其中第一项请求为：

撤销被申请人于2014年2月24日对申请人作出的山东省国土资源厅《信访事项告知书》，并责令被申请人受理申请人的《行政复议申请》；

第二项请求为：

责令被申请人于2011年1月28日《国土资源信访告知书》作出处理意见。

二、国土部于2016年4月20日作出行政复议不予受理决定书（简称被诉复议决定），决定不予受理。

三、张立宽不服，向北京一中院起诉。

北京一中院认为，本案中，2011年1月28日的信访告知书为针对张立宽反复反映的矿区范围问题的信访答复意见，属于对当事人的实体权利义务不产生实质影响的行为；

2014年2月24日的信访事项告知书为对张立宽行政复议申请的处理意见；

前述两告知书均不属于行政复议法规定的行政复议范围。

北京一中院判决驳回张立宽的诉讼请求。

四、张立宽不服，上诉至北京高院，主张其提出的第一项、第二项复议请求，虽针对的是信访事项，但该两个信访答复均对其权利、义务产生了实质影响，对此，该两项复议请求属于行政复议的受理范围。

北京高院判决驳回上诉，维持原判。

裁判要点

根据《行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，行政复议申请的事项应当属于行政复议法规定的行政复议范围。

本案中，2011年1月28日的信访告知书系针对张立宽反复反映的矿区范围问题的信访答复意见，2014年2月24日的信访事项告知书系对张立宽行政复议申请的处理意见，依法均不属于行政复议法规定的行政复议范围，故被诉复议决定认定张立宽的第一项、第二项行政复议申请不属于行政复议受案范围，依据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理并无不当。

实务经验总结

前事不忘，后事之师。

为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、当事人有权申请行政复议的对象是对其实体权利义务产生实质影响的行政行为，《中华人民共和国行政复议法》第六条列举了行政相对人可申请行政复议的情形：

（1）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（2）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

（3）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（5）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

（6）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

（7）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（8）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

（9）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

（10）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

（11）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

二、针对可复议、诉讼的行政行为，当事人应当在法定期限内对该行政行为申请复议、提起诉讼，避免超过申请期限、起诉期限。

相关法律规定

《中华人民共和国行政复议法》

第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；

对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》

第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：

（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；

（二）申请人与具体行政行为有利害关系；

（三）有具体的行政复议请求和理由；

（四）在法定申请期限内提出；

（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；

（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；

（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）

第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

以下为该案在北京高院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：

根据行政复议法第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

本案中，国土资源部作为复议机关，有权对张立宽的复议申请依职权作出合法性确认，且张立宽对被诉复议决定作出的职权不持异议，故对国土资源部作出处理的职权予以确认。

根据行政复议法实施条例第二十八条第五项的规定，行政复议申请的事项应当属于行政复议法规定的行政复议范围。

本案中，3号告知书系针对张立宽反复反映的矿区范围问题的信访答复意见，2014年2月24日的信访事项告知书系对张立宽行政复议申请的处理意见，要求国土资源部责令山东省国土资源厅履行行政判决书，依法均不属于行政复议法规定的行政复议范围，故被诉复议决定认定张立宽的第一项、第二项、第六项行政复议申请不属于行政复议受案范围，依据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理并无不当。

一审法院对国土资源部认定张立宽的第一、二项行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项规定的行政复议受理条件的错误予以指正，符合法律规定。

案件来源

张立宽与国土资源部其他二审行政判决书，北京市高级人民法院（2017）京行终43号。

延伸阅读

一、认定行政机关对信访事项的处理意见不属于行政诉讼受案范围的案例

案例1：

李三宝再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行申8723号]认为：

“沾益县政府根据《信访条例》作出的《信访处理决定》，主要内容是协调有关部门就李三宝提出的信访事项进行处理，对其权利义务不产生实质影响，亦不属于行政诉讼的受案范围。

”

案例2：

刘祥再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行申7676号]认为：

“《信访条例》第二条第一款规定：

‘本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

’根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

本案中，刘祥认为其原就职企业领导干部存在滥用职权、假公济私、玩忽职守的违法行为，向徐州市人民政府实名举报，实质系信访行为，该事项依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

刘祥的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。

据此，一审法院裁定不予立案，二审予以维持，并无不当。

案例3：

潘学敏再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行申7720号]认为：

“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼的条件之一是属于人民法院的受案范围。

《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》明确：

信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理；

对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

据此，潘学敏针对四川省成都市信访问题复查复核委员会办公室根据《信访条例》作出的《告知书》不服而提起的本案行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

综上，一审法院以起诉不符合行政诉讼的受案范围为由，裁定对潘学敏的起诉不予立案，二审维持一审裁定，均无不当。

案例4：

孙景菊、徐州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行申6305号]认为：

“根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定，贾汪区政府作出信访事项复查意见、徐州市政府作出的信访事项复核意见亦不属于行政诉讼的受案范围。

案例5：

郑建惠、陕西省西安市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行申7253号]认为：

“二审法院认为郑建惠向西安市政府提出的申请属于信访举报事项，不属于行政诉讼受案范围，并无不当。

郑建惠认为二审法院只用‘形式要件’就将其要求西安市政府履行职责的行为认定为信访事项错误的再审理由不成立，本院不予支持。

关于郑建惠认为（2005）行立他字第4号批复所列举的人民法院不予受理的决定不包括行政机关对信访事项作出‘不予受理’决定的再审理由。

行政机关对信访事项作出‘不予受理’决定亦为行政机关根据《信访条例》作出的处理意见，该处理意见不属于行政诉讼的受案范围。

郑建惠的该项理由系对该批复的不当理解，本院不予支持。

案例6：

刘广梅、广东省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行申7738号]认为：

“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构。

其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）第一条的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

同时，参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见