反腐规则与反腐绩效Word文档下载推荐.docx

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　　一

　　从腐败治理绩效评估的角度来说，腐败治理所应遵循的治理规则比治理绩

效更为重要。

正确的反腐规则必然有助于取得优异的反腐绩效。

腐败治理的绩

效评估首先应当从反腐规则入手，反腐规则的评估是对国家施行的反腐战略中

所包含的有关反腐成效、反腐重点、反腐主体等方面界定的评估。

只有在科学

的绩效评估理念的引导下，才能推动形成并实施正确的反腐战略，进而对改善

与提升腐败治理的质量与水平产生积极的影响。

　　1.“产出”抑或“结果”？

　　在政府绩效评估中，“产出”与“结果”是两个需要严格区分的概念，前

者是指政府提供的服务与公共产品，后者是指“产出”的实际效果与影响。

美

国《参议院政府事务委员会关于政府绩效及成果法案的报告》中指出：

“绩效

目标类似于‘产出’或‘成果’，后者通常而言是政策目标的重中之重，前者

往往是有效的管理工具。

”①政府绩效评估的目标是为了推动政府改变自身行

为，而改变政府行为的重要步骤是创造对行为结果的关注，因此，在绩效评估

中，达成政策目标的成果性指标的重要程度要甚于政策出台的产出性指标。

如美国国家绩效评价委员会所提出的目标：

为了从繁文缛节向成果转变，创造

一个高效而节约的政府。

②

　　反腐败是一项艰巨的政治任务，国家在反腐措施方面的“产出”是不可或

缺的，但是，如果国家的反腐战略只是一味追求反腐政策出台的数量规模而不

顾实际取得的效果，显然是有失偏颇的。

仅以反腐政策出台的产出性指标为依

据进行反腐绩效评估，将有可能引导反腐败斗争走向表面化、形式化；

以达成

反腐目标的成果性指标为根据进行的反腐绩效评估，则会推动国家的反腐战略

取得切实、持续的绩效。

《联合国反腐败公约》第二章第五条第三款指出：

各

缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防

和打击腐败。

一些国家的管理者由于缺少明确的反腐目标和有关反腐结果的信

息，在试图提高反腐战略有效性的过程中处于不利的地位。

在获取这样的信息

方面，世界银行研究院的做法值得借鉴。

世界银行研究院是一个为了给那些寻

求世界银行建议和专家意见的国家提供帮助的机构。

为了提高一些国家公共部

门的治理水平和效率，为了给推进杜绝腐败的改革计划提供支持，世界银行研

究院在长达十几年的时间里针对 

19 

个国家和地区开展了“治理与反腐败诊断调

查”项目，通过实证的诊断调查生成反映人们对腐败现状感知的真实数据，从

而影响这些国家的改革进程。

民意调查是衡量绩效的有效途径。

该项目正是一

种以实际效果为导向的绩效评估，它以问卷调查方式开展民意调查，以官员、

企业界人士、普通公民的实际感受作为参考性数据。

调查项目包括了解官方机

构具体腐败行为的公职人员调查；

了解公共部门腐败行为对私有部门发展影响

的企业调查；

了解普通公民对于公共部门和私有部门中的腐败行为的体验与认

识的家庭调查。

　　2.“短期效率”抑或“长期效益”？

　　几乎所有的政府绩效评估都会涉及效率与效益方面的指标，同时又要根据

评估对象的特殊性，选定绩效评估的重点，即以“效率”为评估重点还是以

“效益”为评估重点。

以“效率”为重点的绩效评估，强调的是投入与产出的

比例关系，力求以最小的资源投入（人力、时间等）获得一定数量的产出，追求

投入的有效性。

以“效益”为重点的绩效评估，强调的是最终的效果与影响，

力求最大程度地达到预期目标，追求目标的最大化。

　　腐败起源于人性中的贪欲，当人类还没有寻找到有效的方法将贪欲从根本

上消除时，人们抑制腐败的努力将是长期的。

新西兰著名反腐研究专家杰瑞

米·

波普指出：

“在反腐败方面，没有什么药到病除的良方，虽然有一些领域

在治理时见效较快——如简化海关管理程序、开放公共采购从而使其更加透明、

惩治大批的腐败官员，甚至打几个‘大老虎’——但是并没有一个包治百病的

良方，反腐败实际上是一个长期而艰巨的过程。

”③如果国家选择为时很短、

收效甚速的反腐战略，通常能够对腐败分子给予有力、及时的打击，特别是在

腐败猖獗的时期，该战略用于反腐败斗争的概率很高，也能够获得民众的喜爱，

但只是短期的治标方法，通常不可能做到从源头上根治腐败。

以清除腐败现象，

而不是以清除腐败分子为重点的反腐战略，其目标是通过长期积聚反腐能量最

终消除产生腐败的原因，是一种长效性的治本战略，但通常需要长期投入，收

效短期内不明显，甚至有公众会怀疑政府反腐只是在“作秀”。

如果对前一种

反腐战略选择以“效率”为重点的绩效评估，自然得到较好的评估结论；

反之，

如果选择以“效益”为重点的绩效评估，结论则相反。

如果对后一种反腐战略

选择以“效益”为重点的绩效评估，自然得到较好的评估结论；

反之，如果选

择以“效率”为重点的绩效评估，结论也相反。

上述两种反腐战略并不矛盾，

可以相互支持与补充，但如果过分倾向于某一种反腐战略，而忽视另一种反腐

战略，却会给反腐败斗争带来严重影响。

当一国的反腐败斗争过于倚重为时很

短、收效甚速的反腐战略时，适宜选择以“效益”为重点的绩效评估而不是以

“效率”为重点的绩效评估，以推动政府采取长效性的反腐措施；

反之，当一

国的反腐败斗争过于倾向长效性治本战略时，适宜选择以“效率”为重点的绩

效评估而不是以“效益”为重点的绩效评估，以促进政府提高反腐惩处力度。

　　3.“顾客”抑或“公民”？

　　在美国《国家绩效评价委员会的报告——从繁文缛节向成果的转变》中，

专门指出了“顾客”与“公民”的区别。

该报告指出：

“我们使用‘顾客’一

词，不用‘公民’，公民可以参加民主决策，顾客则是从特定服务中获益。

”

④将公众以“顾客”身份纳入评估要素的评估方式，强调有效的政府应当根据

“顾客”的需要调整工作方式，一切以“顾客”利益为重，虚心听取“顾客”

意见，但“顾客”并不是公共事务的积极参与者，只是消极的观察者、评论者。

将公众以“公民”的主体身份纳入评估要素的评估方式，强调政府要最大限度

地吸引公民参与政策制定，并且发挥他们在推行和落实政策中的作用。

　　《联合国反腐败公约》第十三条第一款中明确提到：

各缔约国均应当根据

本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外

的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打

击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。

任何反腐败战略，如果忽视了公民的参与，将会失去一种功能强大、潜在的反

腐败力量，政府的反腐败改革也会难以持续。

尽管一些腐败严重的国家，公民

社会力量薄弱，但这不应当成为忽视公民作用的理由。

杰瑞米·

波普认为：

“检验政府是否真的想反腐败的方法之一，就是看其是否愿意在这方面同公民

社会合作。

”⑤一些纯粹由国家强行实施的反腐措施，是将公民排除在反腐斗

争之外的，公民在抗衡腐败方面没有与政府形成有效的互动。

将公众以“顾客”

身份纳入评估要素的反腐绩效评估，只会片面强调政府在腐败治理中的作用，

忽略公民反腐在提高反腐绩效中的意义与价值。

治理腐败的绩效评估应当将公

民的反腐作用作为评估的要素，在评估理念上实现从“顾客至上”向“公民至

上”的转变，这有助于推动政府与公民形成反腐合力，全面提高腐败治理的绩

效。

美国廉正机构发布的全球廉正指标是对一国反腐情况进行定量评估的工具，

该指标共涉及六个领域，在每个领域又衍生出大量的次级指标。

几乎在每个领

域中都包含有关公民参与的次级指标。

在“公民社会”领域，包含了“致力于

反腐或善治的公民社会组织是否受到了法律的保护？

”等指标；

在“公共信息

和媒体”领域，包含了“公民有权获取公共信息吗？

在“选举”领

域，包含了“所有公民都能平等地参与到政治过程中去吗？

在“政

府责任”领域，包含了“公民能参与国家预算过程吗？

在“行政和

公务员”领域，包含了“公民能接触公共采购过程吗？

在“监管和

规制”领域，包含了“公民能获取最高审计机构的审计报告吗？

在

“反腐和法治”领域，包含了“公民能平等地接近司法体系吗？

”等指标。

⑥

　　二

　　改革开放以来，我国始终在为治理腐败这样一种社会病、建设一个公正廉

洁的社会进行着不懈的努力，无论在预防腐败、惩治腐败还是在控制腐败方面，

都取得了一系列的反腐成就，但相对于党和政府的要求、人民群众的期望，在

预防、惩治、控制腐败方面仍然存在着问题与不足。

以下从绩效分析的视角来

审视产生这些问题与不足的根源。

　　1.预防腐败的绩效分析

　　预防腐败的绩效分析是对事前防范腐败发生的各种制度性措施的实施效果

的评估。

新制度学者塔伦和斯坦莫认为，“制度不仅像合理选择论所说的那样

决定行为者的战略，而且决定其目标，并调解其合作和冲突的关系，因此，制

度构造政治处境并对政治结果产生影响。

”⑦制度确定了各种情形下的适当行

为，通过对权利和义务的明确界定，对人的行为选择具有支配性的作用。

腐败

或廉洁，都是人在特定制度安排下作出的选择。

制度预防理论认为，通过反腐

败的制度设计可以起到减少腐败机会，弱化腐败动机的作用。

　　改革开放以来，我国的各级各类监管机构出台的廉政与反腐败的法规制度

上千件。

概括起来，这些法规制度主要分为以下几大类：

一是党内法规与国家

法律类；

二是预防和治理腐败类；

三是领导干部廉洁从政类；

四是查办违纪违

法案件程序类；

五是纠正损害群众利益不正之风与执法监察类；

六是党纪政纪

处分及相关处罚制度类；

七是纪检监察机关的机构及工作制度类。

鉴于不同制

度类别规范性程度的差异以及在预防腐败方面的功能，本项研究选择前三类制

度进行回溯分析，并探讨制度规范的数量性增长及其产生的叠加作用与实际的

反腐绩效之间是否存在正向的对应关系，从而判断反腐制度的预防功效。

　　从表 

1 

可以发现，1998 

年至 

2005 

年我国施行的上述三类廉政与反腐败法

规制度在数量上每年都在前一年基础上增加三四十项。

从制度的叠加效应来讲，

制度出台在数量上的增长与制度的持续施行所产生的预防腐败方面的叠加效应

应当是正相关的。

那么，我国反腐败法规与制度的不断出台以及多项规范性措

施的叠加效应是否在实际上产生了显著的反腐效果呢？

　　“透明国际”发布的清廉指数⑨是有关专家与商界领袖对一系列国家的腐

败感知水平的评估。

有专家指出：

“……从已有的经验来看，该指数和现实是

一致的，这使得我们有理由相信，获得的感知是腐败实际水平的反映。

”⑩根

据摩坎在 

2004 

年发布的报告，清廉指数与“联合国地区间犯罪和司法研究机构”

的关于腐败的实证数据存在正相关。

（11）本项研究选择清廉指数作为分析我国

不同时期腐败程度变化的参考分析性指标。

表