最新非法占用农用地及司法治理策略 精品Word格式.docx

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　　规范农用地利用行为，减少因非法占用农用地造成的次生环境问题是政府的重要责任。

　　从1997年的非法占用耕地罪到2001年刑法修正案二的非法占用农用地罪，有效地阻止了对土地、林地、草原等农用地的破坏行为。

　　然而，目前对非法占用农用地罪的研究仍多限理论层面，专门针对非法占用农用地刑事案件的实证研究较为缺乏。

　　而且，少量实证研究层面的研究仅限于行政机关人员或者司法工作人员对经办案件的经验总结，存在覆盖地域小、样本数量少、代表性不够等问题。

　　为此，笔者拟以中国16个省市、区2003—2014年间200份非法占用农用地罪案件的判决书为样本①，对非法占用农用地案件的整体情况与司法适用现状进行分析，从而为预防和惩治非法占用农用地犯罪行为提出立法和司法方面具体的可操作性建议。

　　一、非法占用农用地的主体及其行为特征200个非法占用农用地案件样本囊括贵州、河南、四川等16个省份，涵盖2003—2014共12个年份，案件数量在2009年达到高峰，随后迅速减少，但自2011年以后，数量又开始往高处爬升。

　　这种波浪式发展态势表明非法占用农用地的行为并未得到有效控制。

　　案件发生地排名前五位的是河南、四川、陕西、贵州和湖南，共占总案件的78，其中仅河南就占24，与其人口稠密、土地需求较大有关。

　　就西南地区的省份来看，云南、贵州、四川三省案件高达72件，占总案件的36。

　　这与其山地众多、森林资源丰富有关。

　　河南与陕西的案件高达79件，占总案件的395，与当地丰富的煤矿资源密不可分。

　　1．犯罪行为主体与对象被告人主要分为三种类型年满16周岁并具有刑事责任能力的自然人主要为农民、单位法定代表人、项目直接负责人、村民委员会。

　　200个非法占用农用地案件中，自然人犯罪有179件，占895。

　　单位犯罪有21件，占105。

　　以村民委员会为被告的案件有4件。

　　根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。

　　从统计分析结果来看，200个样本案件中未发现农田水利用地和养殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成为非法占用农用地罪的犯罪对象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。

　　非法占用林地和耕地，占全部案件的975，是非法占用农用地犯罪行为的主要对象。

　　另外，在非法占用耕地的案件中，有36个案件基本农田被非法占用，占该类别案件的4286。

　　由此可见，尽管中国土地行政和刑事立法对基本农田的保护制定了严格的法律政策，但非法占用基本农田现象仍然比较普遍。

　　2．犯罪行为类型与原因非法占用农用地行为可以归为三种基本类型其一是将农用地转为建设用地，如建厂、建房、建设水电站等；

在农用地上进行矿产资源开发活动，如采矿、采砂等也可认为是转为建设用地。

　　其二是将耕地转为其他农用地，如开垦林地、挖塘养鱼等。

　　其三，转为其他用途，如毁坏、堆放、取土等，使农用地无法进行农业生产。

　　统计结果表明，将农用地转变为建设用地案件有118件，占59；

转为其他农用地的案件有55件，占275；

转为其他用途的有27件，占135，农用地以各种变相形式转为建设用地现象尤为严重。

　　为谋取经济利益而非法占用农用地的案件共180件，占总数的90。

　　非法占用农用地罪的犯罪原因主要是直接利用农用地自身价值或其内含价值，短期内取得巨大收益。

　　以非法占用农用地为代价可以获取成本的节省，农用地的自身价值与其内部财产性利益大。

　　[1]尤其是森林、矿产资源丰富的省份，无需较多经济投入，就可以开采煤、锰等资源，短时间内即可牟利，经济效益高。

　　村民委员出于政绩动机，为避免集体土地闲置，将土地出租获得经济价值，将所获收益分给成员。

　　部分农民和防护林管理人员贪图眼前利益，法律意识淡薄，为了增添收入，进行垦荒或将林木砍伐后建造房屋或改种经济作物，非法占用农用地以获取不当收益。

　　二、非法占用农地行为司法治理与缺失从案件审判的角度出发，将200个非法占用农用地案件相关统计数据和具体审判实践与环境法、刑法的相关理论相结合，从犯罪事实认定、刑罚适用法律适用和量刑两方面对非法占用农用地刑事案件审理中的具体问题进行研究分析。

　　1．犯罪事实认定及其缺失对非法占用农用地的认定，可以从非法占用耕地、林地等农用地和造成耕地、林地等农用地大量毁坏两方面的犯罪事实进行分析。

　　对非法占用耕地、林地等农用地的认定，司法解释并未明确规定。

　　理论界关于非法占用存在理解上的分歧。

　　有学者认为，非法占用农用地，是指未经审批、登记、核发证书、确认土地使用权等法律规定的程序，或者使用欺诈等不正当手段取得使用权等，违反土地利用的总体规划或者计划，擅自占用耕地、林地等农用地的行为。

　　[2]一般认为应包括三种形式未经批准而擅自占用农用地；

少批而多占即不按批准或超过批准用农用地；

以欺骗手段骗取批准农用地。

　　在200个非法占用农用地案件中，少占多用有4件，欺骗手段有1件，未经批准形式最为常见，占案件数量的975。

　　其原因主要有以下几点一是缺乏法律意识，在不知土地的占用需要批准的情况下犯罪。

　　二是农用地之间没有明确标识，只能根据外观或者传统的利用方式判断农用地的性质。

　　三是在招商引资、招标背景下，相应的批准手续默认由村委会或乡政府代为办理。

　　四是相关部门监督办理批准手续的工作不到位，导致非法占用农用地行为的长期存在。

　　另外，社会历史原因致使地域性未经批准而非法占用农用地的行为盛行。

　　需要注意的是，处于办理手续过程中在司法实务中也被视为未经批准。

　　这是因为非法占用农用地罪的一个显著特征，就是该行为的行政违法性。

　　只要未完全办理占用农用地手续而先行施工的行为，就符合非法占用农用地罪的构成要件。

　　因此，对于农用地性质的判断，应该先以土地登记为准，登记不明时，应以实际的状况进行认定。

　　对造成耕地、林地等农用地大量毁坏的认定，相关专业机构鉴定情况如表1所示关于农用地的三个司法解释，分别对造成耕地大量毁坏、造成林地大量毁坏、造成草原大量毁坏的认定进行了规定。

　　尽管三者关于大量毁坏的认定上略有区别，但都将造成耕地、林地和草原种植条件严重毁坏或者严重污染作为认定的标准。

　　然而，在司法实践中如何认定耕地、林地或草原遭到严重毁坏或严重污染，既没有规定相关的鉴定机构，也没有规定鉴定的标准和鉴定的程序。

　　可以看出，200个案件样本中，125个案件裁判文书中明确指出了鉴定机构的名称，但涉及鉴定机构众多,主要鉴定机构有国土资源局、林业局、林业调查规划队、林业司法鉴定中心；

其中鉴定土地毁坏程度的机构有农业保护监测站、土壤肥料研究所、农业局等。

　　其中有2件关于国土资源局是否享有鉴定资质争议的案件。

　　争议较大的是鉴定机构是否享有鉴定资质、鉴定报告是否符合鉴定的标准和鉴定的程序、鉴定报告的认可度等。

　　首先，依据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》的规定，国土资源局享有指派工作人员对毁损的耕地进行勘测后作出鉴定意见书的资质。

　　其次，《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》进一步明确国土资源行政主管部门可以委托专业检测机构进行检测或者认定，但专业检测机构并没有相应名录，认定报告只需国土部门的认可，缺乏相关监督。

　　再次，《办法》虽确定了地面硬化、耕作层破坏两种毁坏类型以及不能用于涉及人体健康的农作物种植的严重污染的类型，但存在对于三种类型的具体定义、类型判断没有明释；

毁坏程度没有进一步细分，即没有毁坏的等级标准；

耕地的恢复成本和恢复难易程度没有考虑其中；

不同质量的耕地没有区别对待等缺陷。

　　[3]此外，对于耕地毁坏的认定设置了前提条件，即必须非法占用耕地进行非农建设，且达到了法定的面积才会进行认定。

　　若是合法占用的情况如何处理，并未提及，是另一缺陷。

　　2．刑罚适用及其缺失在200个非法占用农用地案件中，一审案件有194件，占总案件的97；

上诉案件有6件，占案件总量的3，并且无再审案件。

　　上诉案件维持原判有4件，占上诉案件的2。

　　2个改判案件均因量刑过重提起上诉，法院在综合考虑被告人犯罪情节后，改判适用缓刑或者减少罚金。

　　表明非法占用农用地上诉率低，再审率为0，案件审判质量较高。

　　在200个样本案件中，有189个案件被告被判处有期徒刑，占样本总量的7159；

28个案件被告被判处拘役，占样本总量的1061。

　　司法实践中，由于非法占用农用地并造成农用地严重毁坏或者严重污染，一般情况下，土地恢复费用往往较高，所以大多数案件的被告人被判处有期徒刑。

　　非法占用农用地案件中有259个被告人被处以罚金，占被告人总数的9811。

　　换言之，除免于刑罚的5个被告人，其他被告人都被科处了罚金。

　　有42个被告人被单处罚金，占被处以罚金刑被告人总量的1622。

　　有217个被告人被并处罚金，占处以罚金刑被告人总量的8378。

　　从样本案件量刑情况看，判处的罚金数额波动幅度较大，最低为1000元，最高达700000元。

　　各地的裁判标准仍有较大差距，在犯罪情节基本相同的情况下，被告人被判处的刑罚存在较大差异。

　　这是因为刑法只是笼统规定并处或单处罚金，并没有确定罚金数额，实务中罚金刑的判处主要依靠法官进行自由裁量，但这种无限额罚金制度既缺乏可操作性，也极易造成法官量刑的不统一。

　　非法占用农用地案件被告人普遍认罪态度较好，能够坦白交代，认识到自己行为的社会危害性，有悔罪表现，并且绝大部分被告人为初犯。

　　在264个被告人中，共有19人有自首情节。

　　在量刑情节上，非法占用农用地罪有一些有别于其他犯罪的情节，如积极赔偿生态修复费、能主动将毁坏农田予以复耕、积极预交赔偿款等等。

　　在司法实践中，根据刑法规定，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样可能构成非法占用农用地罪，这种非法占用的情形是否可以作为一种量刑情节，司法实践还不统一。

　　笔者认为，在目前的制度背景下，此类情节应当被视为量刑情节予以考虑。

　　针对环境刑事犯罪，存在旨在恢复被犯罪行为破坏的环境资源的非刑罚处置措施，即环境刑罚辅助措施。

　　在司法实践中，非法占用农用地罪的刑罚辅助性措施主要是以恢复土地原状、种植林木等方式赔偿受害单位损失。

　　在判决中通常会明确被告人在某个时间之前，完成土地的恢复、林木的种植等，但对于验收单位、验收标准、验收时间等没有明确。

　　另外，刑罚辅助性措施的执行与刑罚的执行之间如何衔接，也存在一些问题。

　　如马某非法占用农用地罪案件中，要求被告在刑满释放后三年内以种植林木的方式，赔偿因非法占用农用地行为给受害单位造成的损失。

　　这样判决的合理性值得商榷。

　　从目前的刑事司法实践看，对非法占用农用地犯罪人判处的刑罚以主刑为主，法院适用刑罚辅助性措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究