广东省梅州市土地利用总体规划.docx

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广东省梅州市土地利用总体规划

广东省梅州市土地利用总体规划2006－2020年

第一章总则

为贯彻落实科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，建设资源节约型、环境友好型社会，实现和谐的人地关系和经济社会的可持续发展，编制本规划。

一、编制原则

1、依法编制

以《中华人民共和国土地管理法》、《广东省土地利用总体规划条例》等法律法规为依据，加强生态环境建设，严格保护耕地特别是基本农田。

2、统筹兼顾

以梅州市经济、社会、资源、环境条件和土地供需状况为基础，妥善处理全局与局部、当前与长远的关系，统筹安排各业用地，优化城乡用地结构与布局，促进城乡统筹和区域协调发展。

3、上下结合

严格落实上级规划对梅州市土地利用提出的各项任务，立足全市土地利用现状及城市发展战略，明确下级土地利用和管理要求，调控县级土地利用。

4、充分协调

加强与广东省土地利用总体规划、梅州市城市总体规划等相关规划在用地规模和布局等方面的协调。

5、公众参与

采取多种形式，广泛听取各部门、专家和社会公众对规划目标、方案、实施措施等的意见和建议。

二、规划依据

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订后施行）；

2、《中华人民共和国基本农田保护条例》（1999年1月1日起施行）；

3、《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令第43号）；

4、《广东省土地利用总体规划条例》（2009年3月1日起施行）;

5、《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）；

6、《关于印发〈广东省各级土地利用总体规划审查审批办法〉的通知》（粤国土资规保发〔2009〕198号）；

7、《市（地）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1023-2010）；

8、《市（地）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1020-2009）；

9、《关于印发〈限制建设区用地项目目录〉的通知》（粤国土资规保发〔2009〕395号）；

10、《国土资源部办公厅印发关于市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范（试行）的通知》（国土资厅发〔2009〕79号）；

11、《转发国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（粤国土资规保电〔2010〕30号）；

12、《关于市县镇级土地利用总体规划修编有关问题指导意见的通知》（粤国土资规划发〔2010〕207号）；

13、《广东省国土规划（2006-2020年）》（送审稿）；

14、《广东省主体功能区规划（2009-2020）》（送审稿）；

15、《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

16、其他与本规划相关的法律法规、政策文件、技术规程和相关规划。

三、规划范围

本规划的范围为梅州市行政辖区范围，包括梅江区、代管的兴宁市、梅县（含梅西水库管理区（以下简称“梅西”）、平远县、蕉岭县（含广东梅州蕉华工业园区（以下简称“蕉华”））、大埔县、丰顺县和五华县，涉及土地总面积15876.06平方公里。

四、规划期限

本规划的基期为2005年，规划期限为2006-2020年，其中规划近期目标年为2010年，规划远期目标年为2020年。

第二章土地利用现状与形势

一、土地利用现状

2005年，梅州市土地总面积为1587606公顷，其中农用地面积为1447899公顷，占全市土地总面积的91.20%；建设用地面积为76138公顷，占全市土地总面积的4.80%；其他土地面积为63569公顷，占全市土地总面积的4.00%，土地利用率为96.00%。

具体用地结构见表1，现状布局详见附图一。

表1    梅州市2005年土地利用现状结构表   

土地类型

面积

（公顷）

占土地总面积的比重

（%）

农            用               地

合计

1447899

91.20

耕地

168266

10.60

园地

26877

1.69

林地

1213981

76.47

牧草地

2176

0.14

其他农用地

36599

2.30

建设用地

合计

76138

4.80

城乡建设用地

小计

60931

3.83

城镇用地

8283

0.52

农村居民点用地

46559

2.93

其他独立建设用地

3853

0.24

采矿用地

2236

0.14

交通水利用地

13703

0.87

其他建设用地

1504

0.10

其他土地

合计

63569

4.00

水域

20864

1.31

自然保留地

42705

2.69

总计

1587606

100.00

注：

①表中数据来源于2005年土地变更调查数据，已按照《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）进行规划基础数据转换；

②2005年全市可调整地类面积为582公顷。

梅州市地处粤北山区，是广东省的北部生态屏障，农用地面积较大，占全市土地面积比重较高，建设用地占土地总面积比重较低。

农用地中，林地面积1213981公顷，占土地总面积的76.47%，广泛分布于全市各县（市、区）；耕地面积168266公顷，占土地总面积的10.60%，主要分布于市域内的兴宁盆地、梅江盆地等地；园地、牧草地、其他农用地面积相对较小，各地呈零星状分布。

建设用地中，城乡建设用地面积60931公顷，占建设用地面积的80.03%，主要分布于各县（市、区）的中心城区和中心镇，其中农村居民点用地占城乡建设用地面积的76.41%；交通水利用地面积为13703公顷，占建设用地面积的18.00%；其他建设用地面积为1504公顷，占建设用地面积的1.97%。

二、土地利用存在的主要问题

（一）土地节约集约利用水平较低

随着全市经济社会的全面发展，城市（镇）基础设施建设力度的加大，工业企业的发展，各类建设用地规模不断扩大，土地利用依然较为粗放，土地节约集约利用水平较低。

2005年，梅州市地均地区生产总值为1.98万元/公顷，为全省平均水平（12.44万元/公顷）的15.92%；单位建设用地二、三产业增加值为31.85万元/公顷，为全省平均水平（122.26万元/公顷）的26.05%；单位建设用地固定资产投资额为15.82万元/公顷，为全省平均水平（41.77万元/公顷）的37.87%，建设用地利用程度和效益未达到优化组合状态，节约集约利用水平有待提高。

（二）补充耕地难度加大

2005年，全市自然保留地面积为42705公顷，其中具有开发潜力的荒草地面积为41061公顷，但分布较为零散，且大部分地区均为山地丘陵，除受限于经济条件制约外，还需考虑对生态环境的影响，耕地后备资源开发利用阻力较大，可利用面积较小。

三、土地利用形势

（一）面临的机遇

1、严格的土地政策提供了规划编制与实施的良好环境

2008年12月20日，广东省人民政府与国土资源部正式签署《广东省人民政府国土资源部共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》，合作共建广东省“节约集约用地试点示范省”，进一步要求严格控制新增建设用地，盘活存量建设用地，开拓土地开发利用的新途径，缓解耕地保护与经济建设矛盾。

在符合生态环境要求和充分论证的前提下，科学实施工程和生物措施，积极整理开发部分低效园地和山坡地，从农业土地开发资金收入、新增建设用地土地有偿使用费中筹集资金，用于开展“三旧”改造、低效园地和山坡地改造等土地整治工程。

这些政策措施为土地利用总体规划的编制与实施创造了良好的政策环境。

2、“双转移[1]”战略的实施进一步促进梅州市城市化、工业化发展

2007年5月29日，广东省人民政府出台《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》，进一步推动全省产业优化升级，并随着广东省劳动力和产业“双转移”战略的实施，作为主要承接地之一的梅州市将迎来良好的发展机遇，特别是随着珠三角产业园区的建设，在使得传统特色产业结构得到进一步优化的同时，将进一步推动全市的产业结构调整优化。

在“双转移”的带动下，城市第二、三产业将不断发展，对梅州市进一步优化人力资源配置，加快城市化、工业化进程，实现城市产业结构、布局合理，人力资源配置优化，逐步实现促外源性经济的市场转型具有积极的促进作用。

3、国家出台拉动内需的新举措为城市土地利用提供了发展导向

在2008年11月5日国务院常务会议上出台了当前进一步扩大内需促进经济化增长的十项措施，以加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。

其中加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路、公路等重大基础设施建设、加强生态环境建设等措施都为梅州市今后的土地利用发展提供了用地导向。

（二）面临的挑战

1、建设用地供需矛盾突出

随着“四个梅州[2]”发展战略、承接珠三角产业转移和社会主义新农村建设等重大发展战略的实施，以及铁路、高速公路等交通基础设施的不断完善，全市土地需求不断增大，但受土地后备资源的相对不足以及作为广东省北部生态屏障等因素的制约，土地利用中的一些深层次问题进一步显现，土地供需矛盾日益突出。

2、统筹调控区域用地压力大

在全市用地需求增长和土地资源约束双重压力下，行业间、区域间的土地利用矛盾将日益突出。

各县（市、区）用地普遍紧张，均存在增加建设用地规模、减轻耕地与基本农田保护任务的需求，全市统筹调控用地的压力大。

3、转变土地利用方式任务艰巨

由于各类建设用地盲目竞争，城乡建设中轻挖潜、重扩张、行业重复建设无序发展、不考虑资源环境的承载能力等现象比较严重，不但降低了土地资源利用的整体效率，还将影响城乡、区域协调发展。

规划期间，合理引导各类建设用地的有序扩张，盘活存量用地，利用闲置低效用地，推进土地利用方式转变的任务艰巨。

面对机遇和挑战，必须深入贯彻落实科学发展观，从战略的高度统筹全市土地资源的开发、利用和保护，以土地利用方式和管理方式的转变促进经济发展方式的转变，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

第三章土地利用战略与目标

一、土地利用战略

（一）保护优先战略

立足于广东省重要生态屏障的角色，按照构建和谐社会和建设节约型社会的要求，严格保护耕地和基本农田，积极发展生态农业，限制重污染工业，严禁威胁生态系统稳定的各类土地利用方式和资源开发活动，实现经济、社会、自然和谐发展。

（二）适度开发战略

在优先保护生态环境的基础上，合理引导与区位定位不相宜的产业逐渐向区外有序转移，保障必需的民生工程建设、基础设施用地及经济社会发展对土地的合理需求，优化城乡建设用地结构和布局；充分发挥市域旅游资源优势，大力发展生态旅游，适度发展环境友好型产业，加快城市化、工业化进程。

（三）土地节约集约利用战略

坚持节约集约用地，严格控制新增建设用地规模，优先利用闲置和低效用地，加强城镇工矿用地监管，合理安排农村建设用地整治，实现各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效的转变，推动经济发展方式转变和产业结构升级。

二、土地利用规划目标

（一）土地利用规模调控目标

1、耕地保有量及基本农田保护目标

按照“确保数量，提高质量”的要求，严格保护耕地特别是基本农田。

至2020年，耕地保有量不低于159101公顷。

规划期内，全市基本农田保护面积不低于139279公顷。

2、建设用地规模控制目标

保障重点建设项目、基础设施和民生用地。

至2020年，梅州市建设用地总规模控制在90200公顷以内，其中：

城乡建设用地规模控制在70800公顷以内，城镇工矿用地规模控制在20100公顷以内。

新增建设占用农用地控制在12583公顷以内，其中新增建设占用耕地控制在5774公顷以内。

3、土地开发整理补充耕地目标

至2020年，土地开发整理补充耕地面积不少于5774公顷。

（二）用地结构与布局调整目标

1、统筹安排城乡用地

统筹安排城乡用地，优化城乡用地空间布局。

农村居民点用地在城乡用地中的比重由2005年的76.41%下降到2020年的71.61%，城镇工矿用地在城乡用地中的比重由2005年的23.59%提高到2020年的28.39%。

2、保障重大基础设施和重点项目用地

交通运输用地占土地总面积的比重由2005年的0.33%上升到2020年的0.50%，水利设施用地占土地总面积的比重由2005年的0.54%上升到2020年的0.63%。

其他独立建设用地占土地总面积的比重由2005年的0.24%上升到2020年的0.45%.

3、推进农业结构优化调整

引导农业结构向有利于耕地保护的方向调整，推进农业产业化发展，围绕全市特色农产品和优势农产品（山区水果、南药、单丛茶、油茶、花卉等）建设产业化生产基地，达到合理配置土地资源、改善土地利用结构、优化农业结构的目的。

（三）土地节约集约利用目标

优化城乡用地结构，深入挖潜存量建设用地，提高建设用地准入门槛，促进土地节约集约利用。

至2020年，梅州市地均地区生产总值由2005年的1.98万元/公顷增加到9.01万元/公顷；单位建设用地二、三产业增加值由2005年的31.85万元/公顷增加到136.36万元/公顷；单位建设用地固定资产投资额由2005年的15.82万元/公顷增加到75.39万元/公顷。

（四）土地生态环境保护目标

加强土地生态建设和环境保护，合理利用土地资源，改善生态环境。

至2020年，梅州市城镇人均公共绿地面积为15平方米/人，建成区绿化覆盖率为42%，森林覆盖率不低于70%，自然保护区占全市土地总面积的比例不低于15%。

三、土地利用基本策略

1、严格保护耕地特别是基本农田，严格控制非农建设占用耕地，积极推进土地开发整理复垦等重大工程建设，贯彻落实建设占用耕地占补平衡制度。

2、优化市域土地利用结构和空间布局，重点保障中心城区、省级产业园区、交通、水利、能源等基础设施用地。

3、坚持建设用地节约集约利用，积极引导产业集聚、工业进园、集中布局，以“集中”促“集约”。

加强城乡闲置、低效存量建设的盘活与挖掘，严格控制新增建设用地规模与方式，推进土地利用方式逐步向集约高效利用型转变。

4、加强土地生态建设和市域生态环境保护，建立环境友好型的土地利用模式。

5、依托产业转移园区，建设布局与梅州市生态和环境相兼容的产业体系，优化产业结构与空间格局，以重点项目建设带动梅州市经济社会的可持续发展。

第四章土地利用结构调整与布局优化

规划期间，按照“大稳定，小调整”的原则，综合考虑梅州市土地资源禀赋和经济社会需求，按照严格保护耕地，优化保护生态环境的要求，对土地利用结构和布局进行调整优化，协调各类、各区域用地，促进土地资源可持续利用（土地利用结构调整详见附表二）。

一、土地利用结构调整

（一）农用地结构调整

农用地结构调整方向：

严格落实上级规划约束性指标，确保实现耕地保有量和基本农田保护目标，引导农业结构向有利于耕地保护的方向调整，适度开展土地开发整理。

2005年，梅州市农用地面积为1447899公顷，占全市土地总面积的91.20%。

至2020年，梅州市农用地面积为1448008公顷，占全市土地总面积的91.21%，较2005年增加109公顷，占土地总面积的比重上升了0.01%。

1、耕地

严格控制建设占用耕地，通过土地开发和园地山坡地改造补充耕地，确保市域耕地占补平衡。

至2020年，全市耕地面积为165001公顷，较2005年减少3265公顷，占农用地面积的比重由2005年的11.62%降至2020年的11.40%。

2、园地

推进农业产业化发展，围绕全市特色农产品和优势农产品建设产业化生产基地。

至2020年，全市园地面积为27100公顷，较2005年增加223公顷，占农用地面积的比重由2005年的1.86%升至2020年的1.87%。

3、林地

保护现有林地，维护和大力发展生态公益林和水源涵养林。

至2020年，全市林地面积为1226400公顷，较2005年增加了12419公顷，占农用地面积的比重由2005年的83.84%升至2020年的84.69%。

4、牧草地

规划期间，全市牧草地面积为2176公顷，保持不变。

5、其他农用地

至2020年，全市其他农用地面积为27331公顷，较2005年减少了9268公顷，占农用地面积的比重由2005年的2.53%降至2020年的1.89%。

（二）建设用地结构调整

建设用地结构调整方向：

严格控制城乡用地规模，优化城乡用地布局；重点保障市域内国家和省重大基础设施项目、重点工业项目和重大民生工程项目的用地需求；注重建设用地的内部挖潜，节约集约利用建设用地。

至2020年，全市建设用地面积为90200公顷，较2005年增加14062公顷，占土地总面积的比重由2005年的4.80%上升至5.68%。

其中城乡用地面积为70800公顷，较2005年增加9869公顷，占建设用地面积的比重由2005年的80.03%降至2020年的78.49%；城镇工矿用地面积为20100公顷，较2005年增加5728公顷，占建设用地面积的比重由2005年的18.88%上升至2020年的22.28%；

1、城镇用地

保障城镇化发展合理用地需求。

至2020年，全市城镇用地面积为11495公顷，较2005年增加3212公顷。

2、农村居民点用地

保障新农村建设和移民安置地，对废弃的宅基地及“空心村”进行整治，并在有条件的地区实行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策。

至2020年，全市农村居民点用地面积为50700公顷，较2005年增加了4141公顷。

3、其他独立建设用地

保障重点工业、能源、水电、环保等项目的用地需求。

至2020年，全市其他独立建设用地面积为7145公顷，较2005年增加了3292公顷。

4、采矿用地

合理控制新增采矿用地需求，对废弃的采矿用地进行生态修复，防止因矿山开采过度而引起的生态环境恶化和水土流失等问题。

至2020年，全市采矿用地面积为1460公顷，较2005年减少了776公顷。

5、交通水利及其他建设用地

加大交通水利等基础设施建设力度，保障重点旅游项目及相关配套设施的用地需求。

至2020年，全市交通水利及其他建设用地面积为19400公顷，较2005年增加了4193公顷，占建设用地面积的比重由2005年的19.97%上升至2020年的21.51%。

（三）其他土地结构调整

至2020年，其他土地面积为49398公顷，较2005年减少了14171公顷。

其中自然保留地面积为28534公顷，水域面积为20864公顷。

二、土地利用空间布局优化

（一）合理设定土地生态屏障用地

以优化生态用地布局，维护和改善市域生态安全格局为目标，顺应自然地形地貌的形态，合理安排各类生态用地。

利用市域原有自然生态框架，构建以罗浮山系、莲花山系和凤凰山系为轴线，以七目嶂山地、铁山嶂山地、蕉平山地为屏障，以梅江水系为绿带的生态屏障框架，形成有机联系的基本生态屏障网络。

（二）优先安排基本农田

以优化耕地和基本农田布局为重点，充分发挥耕地的生产、生态服务、绿色隔离带、景观文化、旅游资源等功能。

将市域内现有土地质量较好、集中连片、水利条件和水土保持设施较好、耕作效益高的耕地以及通过适当改造能提高耕地质量的现有中低产田划为基本农田。

将涉及项目选址建设占用、城镇建设规划用地范围内以及其他不适宜耕作的基本农田调出。

至规划期末，全市基本农田主要分布在五华县、兴宁市、梅县和丰顺县等自然地理环境较好、耕地数量多且质量好的区域。

（三）协调基础设施用地

进一步改善市域交通运输网络，提高市域城乡水利防灾减灾能力，统筹安排交通运输用地，合理配置水利设施用地，保障环保设施用地。

1、统筹安排交通运输用地

加强交通基础设施建设，优先保障国家、省、市重大交通项目用地需求，重点建设浦梅铁路梅州段、杭广铁路梅州段、阜鹰汕铁路梅州段、济南至广州高速公路平远至兴宁段、梅州至大埔高速公路（含东延线）、大埔至潮州高速公路及其连接线、汕头至湛江公路公路揭西至五华段等项目。

布局调整后，梅州市交通运输用地呈“一环五射二纵二横”布局，并沿主要交通干道及规划交通项目呈线状分布，主要分布在梅县、兴宁市和五华县。

2、合理配置水利设施用地

加强梅州市清凉山水库扩建工程、梅州大堤南堤截洪渠及电排站工程、兴宁市合水水库加固扩容工程等一批重点水利设施项目的建设，加强防洪减灾、供水、节水、农村水利发展、水资源保护和生态治理等建设，推进节水型社会的建设。

至规划期末，全市水利设施用地主要分布在兴宁市和五华县。

3、保障环保设施用地

逐步完善各县（市、区）污水处理厂、梅县自来水厂、梅州城区江南污水处理厂二期工程，梅州市部分生活垃圾填埋厂、平远县县城垃圾填埋场等城乡环保设施配套建设，提高城乡的垃圾、废水处理能力，改善城乡人居环境。

（四）优化城镇工矿用地

结合梅州市城市发展战略、经济发展趋势和产业定位，以各县（市、区）中心区促城市紧凑发展、以开发区（园区）促产业集中布局、以新农村建设促农村居民点集中，构建梅州市土地利用新格局。

1、城镇用地

全市逐步形成以梅州市区为中心，以兴宁市中心城区以及丰顺县汤坑镇为副中心的城镇体系。

城镇用地布局主要沿梅州-五华县歧岭镇的205国道、梅河高速公路、广梅汕铁路西段轴线；梅揭高速公路、广梅汕铁路南段、梅州-丰顺县汤南镇的206国道轴线；梅州-蕉岭县广福镇的205国道、梅龙高速轴线；梅坎铁路、梅江轴线等四条轴线所形成的市域城镇发展中枢布设。

2、采矿用地

合理新增采矿用地，并对市域内部分废弃的采矿用地进行生态修复。

至规划期末，采矿用地主要分布在兴宁市和平远县。

3、其他独立建设用地

重点保障广州（梅州）产业转移工业园、东莞石碣（兴宁）产业转移工业园两个省级产业转移园区和广东梅州经济开发区、广东梅州高新技术开发区梅县（扶大）园区、广东梅州蕉华工业园区、广东五华经济开发区、广东丰顺经济开发区等工业园和开发区的用地。

至规划期末，其他独立建设用地主要分布在梅县、兴宁市和五华县等县（市）。

（五）拓展城乡生产和绿色空间

结合梅州市现代农业、特色农业和生态农业的发展潜力，合理安排农、林、渔的用地布局，充分发挥其生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展城乡生产绿色空间。

充分发挥清凉山自然保护区、三河坝湿地自然保护区等绿色斑块生态功能，结合各大型交通干线构建全市纵横的“绿色生态走廊”，形成贯穿全市的生态绿色斑块和轴线，建立广东省北部绿色生态屏障。

（六）构建土地利用景观风貌

保持全市具有特色的自然景观用地基本稳定，严格保护市域各种自然景观资源，构建良好的土地利用景观风貌；促进耕地、园地、林地、牧草地合理布局，发挥其多重功能；安排土地整治区域，通过建设用地整理、“三旧”改造等土地整治工程调整不合理的土地利用类型和布局；整体保护人文景观，通过保护市域内文物古迹以及具有当地特色的客家围屋等名胜古迹，形成多样化的人文景观系统。

第五章严格保护耕地与基本农田

一、耕地保护

（一）落实耕地保护任务

严格控制耕地流失，重点保护优质高产、集中连片以及具有地方优势农产品生产基地等高效益、高生态价值的耕地。

切实将耕地保护纳入党政领导干部政绩考核体系，逐级分解落实上级规划下达耕地保护责任，确保至2020年全市耕地保有量不低于159101公顷。

（二）严格控制新增建设占用耕地

严格控制非农建设占用耕地。

建设项目选址必须以不占或少占耕地为原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，确保非农建设占用耕地得到有效控制。

重点保护兴宁盆地、梅江盆地、石窟河沿岸等耕地较为集中的区域，确保规划期内耕地保有量的落实。

至2020年，全市新增建设占用耕地面积不超过5774公顷。

（三）拓宽耕地补充途径、落实耕地占补平衡

坚持在保护和改善生态环境的