城市生活垃圾处理市场化探究.docx
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城市生活垃圾处理市场化探究
城市生活垃圾处理市场化探究
摘要：
随着城市经济高速增长、城市规模的迅速扩张以及城市人口的骤增,城市的生活垃圾也因此与日俱增。
我国城市生活垃圾的数量在不断增加，成分也在不断变化。
如果处理不当，它会成为污染环境的一大公害，并致使大量有用资源浪费。
相反，就会变废为宝。
本文从我国城市生活垃圾处理的现状出发，针对我国城市生活垃圾处理过程中产生的问题及原因，借鉴国外城市生活垃圾处理市场化经验，提出我国的垃圾处理必须引入市场竞争机制，推进市场化改革，加大政府职能转变，建立合理的收费制度，走一条符合我国国情的城市生活垃圾处理的市场化发展道路。
关键词：
城市生活垃圾；市场化；垃圾处理
UrbanWasteDisposalMarketofInquiry
StudentmajoringinPublicAdministrationZHANGQianru
TutorSHENDi
Abstract：
Withtherapideconomicgrowthincities,therapidexpansionofthesizeofthecitiesandtherapidincreaseofurbanpopulation,thecity'sgarbageisthereforeincreasing.China'surbangarbageisincreasingthenumberandcompositionarealsoconstantlychanging.Ifhandledproperly,itwillpollutetheenvironmenttobecomeapublichazardandcausedmassivewasteofresourcesuseful.Onthecontrary,willberecyclingPo.ThispaperfromChina'surbangarbagetreatmentofthestatusquo,inviewofurbanlifegarbagedisposalprocessandthereasonsfortheproblems,foreignurbanlifegarbagedisposalmarketexperience,putforwardChina'sgarbagedisposalmustbetheintroductionofmarketcompetitionmechanism,Promotemarket-orientedreforms,intensifythetransformationofgovernmentfunctions,establisharationalsystemofchargesandfollowalinewithChina'sactualconditionsofurbanlifegarbagedisposalmarket-orientedpathofdevelopment.
Keywords:
TheCityGarbage;Market;WasteDisposal
城市生活垃圾处理问题从人类社会形成之初就已经存在。
只不过在早期由于人口少、资源消耗低、环境的自然净化能力远远大于生活垃圾的污染负荷，其所造成的环境污染问题没有显现出来。
到了近代，随着人口的急剧增加，资源的过度开发，环境污染和生态破坏等问题也日益突出，并已经对社会经济的发展以及人类的生存产生不容忽视的影响。
随着我国国民经济飞速发展,城市化进程不断加快,居民生活水平不断提高,城市生活垃圾数量大幅度增加。
城市生活垃圾处理是与每个人的日常生活，生产息息相关的一个名词。
随着国家经济、社会文明的发展，全面开征城市垃圾处理费，这将是我国城市垃圾处理实施全面市场化运作的一大突破。
如何处理城市生活垃圾是世界难题，我国城市同样面临这一难题。
据统计，北京去年产垃圾483.4万吨，体积相当于两个景山那么大，分布在京城四周郊区像一道压在人们心头的围墙。
中国各城市已建立了垃圾收集、运输、处理的专业队伍，并正积极探索垃圾分类处理和企业化经营途径，垃圾处理收费制度也在逐步推行，这预示着城市生活垃圾处理市场化步伐正在加快。
我们人类所面临的是有限的资源与无限增长的人口的矛盾,矛盾的解决有赖于我们学会一方面明智地利用再生和不可再生的资源,另一方面明智地处置我们产生的废弃物,使环境不再受到污染和损害。
这样社会的发展才能是可持续的。
城市生活垃圾也是世界性的环境公害,是维护城市生态环境系统平衡的难点之一。
我们必须充分认识城市生活垃圾污染防止的重要性,依靠全民参与、人人动手解决垃圾污染,促进城市生活垃圾减量化、无害化、资源化进程。
尽快稳步提高我国城市生活垃圾处理水平,实现我国城市生活垃圾处理的市场化、产业化。
一、公共物品供给市场化概述
（一）公共物品及其市场化供给的定义
公共物品是相对于私人物品而言的,它具有两个基本特征:
消费上的非竞争性和非排他性。
非竞争性是指一个人对物品消费并不会减损其他个人从同样的物品中同时所获得的好处；非排他性是指将特定的个体排除在公共物品的消费之外是不可能的，或者至少是花很大的代价。
[1]由于公共物品的非排他性与非竞争性，导致市场在提供公共物品时存在着失灵的现象，所以传统的观点认为政府是公共物品最优的提供者，公共物品只能由政府来提供。
长久以来，政府一直垄断供给着公共物品。
但从2O世纪六七十年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性。
公共选择理论、新制度经济学理论等纷纷论证了政府之外，公共物品市场供给的合理性。
传统经济学的理论认为,在公共物品的生产上存在着市场失灵,因此,必须由政府承担提供公共物品的任务，但是社会的发展表明，政府提供公共物品存在着诸多的弊端，而科学技术的发展、制度环境的建立健全这些使得市场有必要也有可能成为公共物品的有效提供者。
完善的公共物品供给体系可以有效地促进社会和谐、提高经济运行效率，而交通、教育等基础设施类公共物品供给的低效和短缺，正是制约中国和谐社会构建和经济快速增长的主要因素。
大量理论表明：
公共物品市场化供给能够有效的解决公共物品由于其自身特性所导致的供给短缺、低效的困境，西方国家改革实践证明了这一点。
现在，这种市场化供给公共物品的方式正在中国的改革实践中发挥重大的作用。
（二）公共物品的市场化供给的必要性
现代世界各国的发展表明,政府在提供公共物品上，存在着效率不足、供给短缺、负担沉重和无法迅速回应公众多元化需求等诸多问题。
因此,公共物品的市场化供给是十分必要的。
1．公共物品市场化供给的必要性源于现实世界中的“政府失灵”
传统经济学的理论认为公共物品应由政府提供的理由是“市场失灵”,但是实践证明，政府也会“失灵”。
首先，政府中官员也都是理性的“经济人”，其行为目标是追求自身利益最大化，而非公共利益的最大化，因此在公共物品的政府供给过程中难免会出现特殊利益集团的“寻租”现象。
[2]
其次,政府部门缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人企业难以衡量。
公共部门人员只有争取职位和权力的动力而没有提高效率、改善工作质量的压力，这就造成了公共部门运作的低效率。
由此可见,作为提供公共物品的一种制度，政府并不比市场的成本低，甚至更高。
我们应探讨更多的公共物品的供给方式，如果市场供给的成本更低，就应该交给市场。
2．公共物品的市场化供给可以增加竞争,有利于提高社会和经济效率
公共物品仅由政府提供，必然会造成某种程度的垄断，垄断会产生低效率。
公共物品的市场化供给可以引入竞争机制，在私人企业与政府之间以及私人企业之间产生竞争，私人企业受利润最大化目标激励，定会努力向政府部门证明自己能够很好地提供这种公共物品或服务。
同时，提供同一种公共物品的私人企业之间存在竞争，使政府部门很容易衡量他们的绩效，最后，只有成本低、价格合理的企业能够得到政府的授权。
市场化引入了竞争机制，而竞争的结果是公共物品以成本更低和更有效率的方式得以提供。
3．公共物品的私人供给有利于解决基础性项目的资金短缺
公共物品相对于消费意愿而言的短缺现象是其本质使然。
因为,随着经济和社会的发展,私人物品的丰富,人们对公共物品的需求也随之增加，但公共物品特有的“搭便车”特征，使人们对公共物品的支付意愿不会明显增加。
[3]因此,政府有限的财力总也赶不上公众需求的增长速度。
就我国目前而言，社会保障、环境保护、公共卫生、基础教育等公共物品的供给短缺是显而易见的,政府有限的财力难以同时满足各个领域的公共需求的增长。
私人企业进入公共物品领域,能够弥补政府资金的不足,从而解决基础产业项目资金短缺的问题。
同时，竞争机制的引入可以全面降低公共物品的成本，并且将这块“蛋糕”做大,获得规模效益,提高社会生产率,增进社会福利。
[4]
（三）城市生活垃圾处理的公共物品属性以及与市场化之间的联系
城市的生活垃圾处理具有公共物品属性，因为一个城市的垃圾处理系统一旦建成，对它服务范围的每个市民都可以带来益处，每个人都可以享用它所提供的效用，就是说，它的效用具有一定的不可分割性；而且任何一个人对垃圾处理系统效用的享用不会排斥、妨碍其他人的同时享用，即它的消费具有一定的非竞争性；同时，即使区域内有个别人不为之承担费用，他照样可以享受垃圾处理系统的益处，因为如果不让他享受的话，垃圾污染了城市，受损害的仍然是全体市民，因此它的受益具有非排他性。
[5]但城市生活垃圾处理系统具有一定的特殊性，它的非排他性和非竞争性并不是绝对的，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除或部分排除不付费者的“搭便车”现象。
由此可见，生活垃圾处理具有一定的公共物品属性。
1.生活垃圾处理的公共物品属性具有相对性和动态性
公共物品是一个动态的概念，不论是公共物品还是准公共物品，都具有一定的相对性和动态性，生活垃圾处理系统也同时具有相对性和动态性的特征，在特定条件下，城市生活垃圾处理系统的不同项目会根据不同的社会制度、不同的经济发展阶段、不同的文化背景，其公共物品的性质相应地发生演变。
一方面，原先个体所不愿、不能和不宜涉足的这一领域，随着经济的发展和制度的变迁，其中一部分将成为个体所愿意、能够和可以进入的领域。
比如通过技术进步使垃圾处理的排他性增强而竞争性减弱；特许经营权（BOT）的出现，使私人投资兴建的垃圾处理系统可以合法地对使用者收费，从纯公共物品变成价格排他的准公共物品。
[6]另一方面，一些原来公共性较低的物品随着社会的发展其公共性会日益增强，如电子废弃物由于城乡差异带来的“梯度消费”存在，其属性是偏向“私人物品”的，但随着社会的进步，劳动力成本的加大和对环境关注程度的提高，其属性权重会日益偏向“准公共物品”甚至“纯公共物品”。
2．公共物品属性与政策导向及市场化机制三者之间相互作用、相互影响
公共物品的相对性和动态性决定了其类属划分也是相对的，其公共性的强弱也不是绝对的。
随着生活垃圾种类的日益丰富，生活垃圾处理也日益深化和细化，同时随着科技的进步其中各个项目的类属关系和公共性也在不断发生变化，相应地政府的职能也必须随之发生转变。
因此，管理者可以通过政策导向来调控生活垃圾某些项目的公共物品属性，或根据不同属性的项目建立有针对性的适宜的政策环境，并在此基础上运用与之相适应的市场化机制，依靠市场机制和价格机制来保证它的建设和运营。
[7]
图1公共物品属性与政策及市场化机制之间的关系图
二、我国城市生活垃圾处理现状
（一）我国城市生活垃圾的特性
城市生活垃圾问题是我们在生活、经济活动和社会发展中存在的、无法避免的问题。
在垃圾收集、运输和处理处置过程中,其中含有的和产生的有害成分,对大气、土壤、水体造成污染,不仅严重影响城市环境卫生质量,而且威胁人民身体健康,成为社会公害。
因此,城市生活垃圾处理问题,是关系到保护和改善人民生活和生态环境的重要因素,是经济发展与环境保护相协调、实现城市可持续发展的重大问题。
城市生活垃圾是指在城市日常生活中和为日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物。
包括一般性垃圾、人畜粪便、厨房废物、污泥、垃圾残渣和灰尘等固体物质。
[8]随着城市建设的发展和居民生活水平的提高，我国城市生活垃圾产生量与日俱增。
垃圾处理是城市管理中最为头痛的事情之一。
城市生活垃圾的构成特性与地理条件、经济发展水平、居民消费水平、消费结构以及城市居民燃气化率等因素有关。
[9]我国城市的垃圾在产量迅速增加的同时，垃圾的构成及特性也发生了很大的变化。
城市生活垃圾中有机成分占总量的60％，无机物约占40％，其中废纸、塑料。
玻璃、金属、织物等可回收物约占总量的20％。
垃圾中的可燃物增多，可利用价值增大，因此随着今后我国大城市，尤其是北方城市随着城市燃气化率的不断普及，城市生活垃圾中的有机物含量及垃圾的热值将进一步增加。
居民生活水平和消费结构的改变不仅影响城市生活垃圾的产量，也影响着城市生活垃圾的成分。
尤其是近十年来，随着改革开放的进一步深化，居民收人不断增加，人民的生活水平不断提高，包装产品的消费，以及废纸、塑料、玻璃、金属、织物等可回收物的消费不断增加。
包装废物的快速增长，是城市生活垃圾增长的重要原因之一。
实际上垃圾中的废纸、金属、玻璃、塑料等绝大部分是使用后废弃的包装物。
随着包装业的快速发展，商品包装形式越来越繁多，包装物的种类和数量增加很快，过分包装和豪华包装的产品比比皆是，这在大城市尤为突出。
一次性的商品被广泛用于宾馆和餐饮业。
一次性的商品完成消费后就作为废弃物，成为垃圾，大大增加了垃圾的产量。
目前我国包装品废弃物约占城市家庭生活垃圾的10％以上，而其体积要构成家庭垃圾的30％以上。
表1城市生活垃圾填埋场释放气体中微量气体的检测结果
化合物名称
检出次数
对应于检测次数平均浓度
对应于检出次数平均浓度
最大检出浓度
最小检出浓度
乙烷
26
142.79
252.63
1780
0
甲苯
40
51.60
59.34
758
0.2
一氯甲烷
37
19.70
24.5
174
0
氯化氢
3
16.50
252.97
700
11
乙苯
31
14.64
21.73
428
0.15
二甲苯
2
14052
333.85
664
3.7
1，2－二甲苯
1
12.78
588
588
588
甲基丙烯环乙烯
1
10.22
470
470
470
二甲苯同分异构体
27
10.04
17.11
70.9
0
氟氯烯
31
8.83
13.1
43.99
0
乙脂丁醇酸
1
8.65
398
398
398
丙烷
26
7.68
13.59
86.5
0
四氯乙烷
39
7.15
8.43
77
0
乙烯基氯化物
42
7.04
7.71
48.1
0
甲脂丁醇酸
1
6.63
305
305
305
乙脂醋酸
1
6.13
282
282
282
丙基脂丁醇酸
1
5.50
253
253
253
1，2－二氯乙烷
37
5.09
6.33
84.7
0
甲基乙基酮
27
4.80
8.17
57.5
0
二硫代甲烷
1
4.57
210
210
210
甲基环乙烯
2
4.33
99.7
197
2.4
三氯乙烷
44
3.80
3.98
34
0.01
壬烷
1
3.63
167
167
167
苯
45
3.52
3.6
52.5
0
上表数据来源于2007年12月《中国资源环境报》，我国城市生活垃圾填埋场释放气体中微量气体的检测结果（单位：
mg/L），由此可以看出城市生活垃圾所致的严重污染。
（二）我国城市生活垃圾处理存在的问题
1.管理体制落后,处理效率低下
我国城市生活垃圾处理以政府为主体,承担垃圾处理业务的是政府环卫事业单位。
这些事业单位从属于不同级别、不同区域的政府部门,造成多个不同利益主体难以协调的局面,加上不同环节的无序参与和竞争,管理混乱,效率低下。
[10]截至2002年,全国有92%以上的生活垃圾由城市环境卫生管理部门负责清扫、运输、处理。
全国环卫事业从业人数为6915万人,其中,92%从属于城市环境卫生管理部门。
在现有的体制下,政府对垃圾处理单位缺乏有效的激励和约束,生活垃圾处理得好坏,是否达到环境保护标准,与处理单位、个人的收益无关;各种成本不易控制,资金运用效率难以提高。
2.垃圾处理费开征率低,处理资金缺乏
我国城市生活垃圾处理费开征时间晚,多数城市尚未开征垃圾处理费,目前,仅有144个城市征收与垃圾处理相关的费用,已经开征垃圾处理费的城市,收缴率也很低,人均不足10元/年。
因此,收缴的垃圾处理费不足以支付垃圾处理成本,符合市场经济要求的垃圾处理运行机制远未形成,难以吸引社会资金投资垃圾处理行业。
[11]垃圾的处理成本高昂,单纯由政府来支付这一巨额款项,将使政府不堪重负。
3.缺乏竞争,垃圾处理成本过高
垃圾处理成本主要包括环卫工人清理垃圾的工资、垃圾处理车的运输费用、填埋以及技术处理费用等。
[11]目前,我国政府在处理垃圾过程中,实际形成了垄断经营,缺少有效的监督和竞争,导致成本居高不下。
以山东省为例:
2004年征收的城市生活垃圾处理费为每户每月5～10元,城市生活垃圾收运处理成本为11917元/吨。
按照国际垃圾处理费年支出约占居民收入的013%～015%计算,该省城镇居民每人应支付垃圾处理费为2104～3140元/月,其收费标准远高于国际通用标准。
随着社会与科技的发展,城市生活垃圾趋向多样化、复杂化、混合化,我国城市生活垃圾处理行业面临严峻的挑战。
三、城市生活垃圾处理的市场化策略
随着经济发展和人民生活水平的提高、消费产品的极大丰富，使得生活垃圾的种类也飞速增长，各种材质的垃圾不仅给垃圾处理技术带来很大挑战，也给政府的公共服务能力带来很大压力。
公共物品市场化运营的改革使中西方各国走出了许多成功的例子，国外在城市生活垃圾处理市场化方面进行了许多有益的探索和尝试。
随着我国可持续发展战略的实施,城市生活垃圾处理的市场化已经成为社会发展的趋势，借鉴国外城市生活垃圾处理市场化经验下，积极规避市场风险，走符合我国国情的城市生活垃圾处理的市场化道路是必然选择。
[12]而其中政府职能的转变就直接关系到城市生活垃圾治理的成败。
阻碍垃圾处理市场化改革最主要的因素是政府职能转变不到位，科学技术水平不高，企业产权模糊和舆论教育、监督不足。
加快垃圾处理市场化运作，就要加快政府职能社会化转变，建立和完善城市生活垃圾处理的行政干预体系，明确市场主体的权利地位以及发挥舆论的监督，宣传作用等。
（一）引入市场竞争机制,推进市场化改革
垃圾处理的环境公益性和经济活动性决定了垃圾处理要产业化发展,必须充分发挥政府和市场的双重作用。
要积极制定有利于垃圾事业发展的经济政策,营造垃圾处理市场所必须的政策环境。
同时对不适应市场经济体制的、不利于垃圾处理市场化发展的现行政策及管理制度逐步进行改革。
[13]垃圾处理产业在我国尚属新兴的产业,前景诱人。
但是由于我们在社会经济体制、运行机制,以及政策、法规、管理等方面还存在多种不足和障碍,对发展垃圾处理产业造成限制。
因此,我们的政府必须进一步在理论和实践中作深入的研究,根据垃圾处理产业的特殊性,解决一些带基础性的问题,才能使垃圾处理产业的巨大潜在市场转换成为现实的市场,实现垃圾处理的市场化。
要提高效率,改善服务供给的质量,必须实现有效竞争。
[14]结合我国目前城市生活垃圾处理行业存在的资金短缺,缺乏竞争,效率低下等问题,我国在采取市场化模式时,主要适合采用以下几种公私合作模式:
1.“服务外包”模式
城市生活垃圾处理中某些特定的服务,以合同的形式承包给企业完成。
这种方式方便易行,节省了政府人力物力的投入成本,也精简了机构。
2.“建设—转让—经营”模式
企业利用自有资金进行公共服务的建设,建成后将所有权交给政府,再通过长期合同的形式,从政府那里获得经营权,在经营期内,向用户收费以收回投资。
政府不再参与直接的服务和产品的供给,只需要对服务的质量进行监督。
3.“建设—经营—转让”模式
企业在特定期限内,建设、拥有并经营基础设施,有权向用户收费,期限结束,将基础设施的所有权转移给政府。
这种模式,在合同期限内,垃圾处理业务将全部市场化,垃圾处理有关的基础设施全部由私人供给,政府只在期限结束时收回所有权。
4.“建设—拥有—经营”模式
政府通过招标等形式向私营部门颁发特许权,特许投资兴建相关设施,私营部门拥有其所有权并负责经营,但在经营期间,接受政府在价格和运营方面的规定,政府对服务质量进行考核,决定私营部门的轮换。
（二）加快政府职能转变，建立与市场经济相适应的管理体系
政府的公共服务外包中成本的确定和收费标准的制定至关重要。
目前,我国的垃圾处理收费制度具有极强的福利及公益性,开征垃圾处理费的城市极少并且征收标准低于处理成本。
这不仅违背了“污染者付费”原则,减轻了垃圾制造者应承担的经济责任;同时也使垃圾处理厂陷入“亏损—补贴—再亏损”的恶性循环中。
应根据“污染者付费”原则征收城市生活垃圾处理费,用于垃圾处理。
政府主要负责城市生活垃圾处理的管理、监督、规划,制定垃圾处理的收费和税收政策。
通过收费,既可以弥补垃圾处理费用的不足、减轻政府的财政负担,而且可以提高垃圾管理水平、加速垃圾处理设施建设,真正使垃圾处理产业纳入循环型经济社会的轨道。
1.加强城市生活垃圾治理的全过程管理
城市生活垃圾治理的全过程管理，首先应该是尽可能避免生活垃圾的产生，即在源头减量，其次是对产生的生活垃圾要尽可能进行回收利用，进行综合治理，最后的目标应该是达到与环境相协调的可持续发展的要求，进行有利于环境的处理。
[13]国家“固体废物污染环境防治法”明确规定了对生活垃圾的倾倒、清扫、收集、回收利用和处置的基本要求，应尽快完善执法的保证和监督体系。
[15]此外，我国城市生活垃圾处理技术标准体系也需进一步完善。
我国现行的政企合一的垃圾管理体制不利于垃圾管理业的发展。
因此，要改变在管理体制上政企合一的僵化格局，实行环保部门监督、环卫部门管理、专业公司提供社会化服务的管理模式，建立与社会主义市场经济相适应的城市生活垃圾管理体系。
2.选择适宜垃圾处理技术，实现城市生活垃圾无害化处理
总的来说，城市生活垃圾处理应向多元化和综合处理方向发展。
具体而言，现阶段大城市对各种处理技术的选择排序如下:
首先应建设符合标准的城市生活垃圾卫生填埋场，逐步消除垃圾堆放场，优先解决大城市日益增加的垃圾产量的出路问题；其次在资金、条件容许，以及国家的规划指导下，逐步建立符合国家烟气排放标准的垃圾焚烧厂，对热值含量高可燃烧的垃圾进行焚烧处理，并进行余热利用；接着在推行分类收集的基础上，对已分开的厨余物采用适宜的堆肥技术进行堆肥或发酵处理；最后考虑选择其他资源综合技术，如废塑料的再生利用，焚烧废渣的制砖等综合利用技术。
[16]
各城市要根据自身的条件做出垃圾处理规划，要立足于可持续发展和环境保护的需要，要把近期的垃圾处理方案与远期的垃圾处理需要统筹考虑。
不管那一种处理方式，都有其局限性，需要采用“
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