初级经济师财税第十章政府预算管理1.docx

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初级经济师财税第十章政府预算管理1

第十章政府预算管理

第一节政府预算概述

知识点：

政府预算的概念

政府预算是指经法定程序审核批准的、具有法律效力的、综合反映国民经济和社会发展情况的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具，也是调节、控制和管理社会政治经济活动的重要手段。

政府预算以政府财政收支计划的形式存在（形式）

政府预算是具有法律效力的文件（性质）

政府预算反映政府财力的分配过程（内容）

政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段（作用）

（一）现代政府预算产生

政府预算制度起源于英国，起点为1215年《大宪章》的签订。

《大宪章》的意义：

一是确立了“法律至上，王在法下”的原则；

二是为议会制度的形成奠定基础；

三是首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”等预算原则以法律的形式确立下来，标志英国政府预算制度早期形成阶段的开始。

1690年，英国议会成立第一个现代意义的公共账户委员会；1787年，建立起“统一基金”，即政府在英格兰银行的公共账户名称。

法国在1817年确立预算制度，美国在1921年确立预算制度。

【例题】最早确立现代预算制度的国家是（）。

A.美国

B.法国

C.中国

D.英国

『正确答案』D

『答案解析』本题考查现代预算制度的历史。

政府预算制度起源于英国。

【例题】首次将“非赞同毋纳税”以法律形式确定下来的是（）。

A.《大宪章》

B.《权利法案》

C.《统一基金法》

D.《预算与会计法》

『正确答案』A

『答案解析』本题考查政府预算的产生。

英国的《大宪章》首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”（即非经议会法令认可与赞同，人们不应再被强制课征，或提供礼品、借款、捐款、税收等）等预算原则以法律形式确立下来，从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始。

（二）我国政府预算的产生

我国在周代就提出了“以九式均节财用”的简单财政收支制度，并非真正意义上的现代政府预算。

我国的政府预算产生于清代。

清政府于1910年编制预算，是我国历史上第一次真正意义上的政府预算。

知识点：

政府预算的基本特征

特征

内容

法律性

指政府预算的形成和执行结果都要经过立法机关审查批准。

政府预算的法律性是预算计划性的前提和保证

预测性

指政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出事先的设想和预计

集中性

指预算资金作为集中性的财政资金，它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由国家按照社会公共需要和政治经济形势的需要，从国家全局整体利益出发依法进行统筹安排，集中分配

综合性

指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌

公开性

指政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成，要向公众全面公开，让公众了解预算资金的收支组成、来源、去向、效益，以便公众审查和监督

【例题】财政资金的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由国家按照社会公共需要和政治经济形势的需要，从国家全局整体利益出发进行统筹安排，集中分配，这反映了我国预算的（）特点。

A.预测性

B.集中性

C.综合性

D.公开性

『正确答案』B

『答案解析』本题考查政府预算的特点。

集中性：

指预算资金作为集中性的财政资金，它的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，由国家按照社会公共需要和政治经济形势的需要，从国家全局整体利益出发依法进行统筹安排，集中分配。

知识点：

政府预算的期限与组成

（一）政府预算的期限

预算期限：

按预算计划组织收支实际经历的时间。

预算年度大体可以区分为两大类型：

（1）历年制：

按日历年度计算，从1月1日至12月31日为一个预算年度，如法国、瑞典等国。

（2）跨年制：

即一个预算年度跨越两个日历年度，具体起讫时间又有若干不同的情况，如美国、英国、日本、印度。

我国的预算年度采用历年制，即每年1月1日至12月31日。

（二）政府预算的组成

分类标准

分类结果

按政府预算的环节划分

预算编制、预算审议批准、预算执行和决算编制、审议批准

按政府预算的内容性质划分

一般公共预算

对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算

政府性基金预算

对依照法律、行政法规的规定，在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算

国有资本经营预算

对国有资本收益作出支出安排的收支预算

社会保险基金预算

对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算

按政府预算的级次划分

中央预算

经法定程序批准的中央政府的财政收支计划，主要由中央各部门的预算组成，包括地方向中央上缴的收入和中央对地方返还或给予的补助，以及国内外债务收支

地方预算

经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，由各省、自治区、直辖市总预算组成

【例题】按预算级次划分，政府预算是由（）组成。

A.经常预算

B.资本预算

C.一般预算

D.中央预算

E.地方预算

『正确答案』DE

『答案解析』本题考查政府预算的分类。

按预算级次划分，政府预算可以分为中央预算和地方预算。

第二节政府收支分类

知识点：

分类的一般方法

政府收支分类是对政府经济活动系统的划分，按照政府收支的内在性质和相互联系将名目繁多的各项收支，进行科学、系统的归并和排列，以清晰反映收入的来源和支出的用途。

政府收支分类是政府预算收支的总分类，它对政府预算收支的具体分类作了统一规定，按内容的细化程度分为类、款、项、目等级别，由财政部统一规定，在全国范围内统一使用。

1.政府收入分类

按收入的形式分类：

税收收入、非税收入等类级科目，以及税收收入类级科目下的增值税、消费税等款级科目；非税收入类级科目下的政府性基金收入等款级科目

按收入来源分类：

所有制结构划分、部门结构划分

2.政府支出分类

支出功能分类

（1）一般政府服务：

公共管理、国防、公共秩序与安全

（2）社会服务：

教育、卫生、社会保障

（3）经济服务：

交通、电力、农业、工业

（4）其他支出：

利息、政府间的转移支付

支出经济分类

按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类（明细反映财政资金的具体用途）

知识点：

我国政府收支分类的主要内容

根据2018年财政部制定的政府收支分类科目，我国政府收支分类的内容包括：

（一）政府收入分类科目

我国收入分类分为类、款、项、目四级，一般公共财政预算类级科目设置有：

税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入。

（二）政府支出功能分类科目

分为类、款、项三级。

我国一般公共预算支出功能分类主要包括一般公共服务支出，外交、国防、公共安全、教育、科技、社会保障和就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水支出等。

（三）政府支出经济性质分类科目

我国政府支出经济分类分为政府预算支出经济分类和部门预算支出经济分类，设类、款两级。

支出经济分类主要包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、基本建设支出等。

第三节政府预算编制的管理

知识点：

政府预算编制的原则与程序

政府预算编制的原则

1.符合国家的法律法规和政策制度（法律依据主要有《预算法》及其实施条例以及相关法律法规）

2.以国民经济和社会发展计划为基础

3.预算分配要统筹兼顾、确保重点

4.预算编制要求及时、完整和真实（对于非确定性的收支，应当建立各级预算的预备费，预备费应当按照本级预算支出额的1%-3%设置）

政府预算编制的部门设置

各级政府是预算编制的组织领导机关

各级政府财政部门是本级总预算的具体编制机关

各部门、各单位负责编制本部门、本单位的预算

政府预算编制的程序

一般分为两个阶段，一是测算收支指标，二是编制预算草案（未经法定程序审查批准的收支计划）

预算草案的编制程序一般采取自下而上和自上而下相结合，逐级汇总的程序，实行“两上两下”的编制方法

知识点：

政府预算收支测算的基本方法

（一）基数法

它是以报告年度预算收支的执行数或者预计执行数为基础，分析影响计划年度预算收支的各种因素，并预测这些因素对预算收支的影响程度，从而测算出计划年度预算收支数额的一种方法。

计算公式：

计划年度某项预算收入或支出数额=某项预算收入或支出的上年基数±计划年度各种增减因素对预算收支的影响

（二）系数法

利用两项不同性质而又有内在联系的数值之间的比例关系（系数），根据其中一项已知数值，求得另外一项指标数值的方法。

采用系数法，关键是要掌握有关经济、事业指标与测算收支指标之间的内在联系即系数。

（三）比例法

利用局部占全部的比例关系，根据其中一项已知数值，计算另一项数值的一种方法。

一般是利用某单项预算收支占预算收支总额的比例关系，根据单项预算收支测算预算收支总额，也可以根据预算收支总额测算单项预算收支数额。

（四）定额法

利用预算定额和有关经济、事业指标，测算预算收支的方法。

预算定额是根据历年统计资料和长期的实践确定的，用来测算某些预算收支项目时采用的经济指标额度。

（五）综合法

综合运用系数法和基数法测算预算收支的一种方法。

（六）零基预算法

不考虑以往已经形成的收支基数，以零为起点来测算预算收支指标。

编制计划年度的预算及收支的安排与以前年度已经形成的收支不挂钩。

特点：

要通过对预算收支进行全面的分析，最后得出计划年度预算收支指标。

（七）标准收支法

主要用于中央对地方转移支付额的计算当中，转移支付额一般按“（某地区标准财政支出-标准财政收入）×转移支付系数”确定。

【例题】主要用于中央对地方转移支付额的计算的政府预算收支测算方法是（）。

A.比例法

B.系数法

C.零基预算法

D.标准收支法

『正确答案』D

『答案解析』本题考查预算收支测算基本方法的运用。

标准收支法主要用于中央对地方转移支付额的计算当中。

知识点：

部门预算的编制

（一）部门预算的含义

部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各部门依据国家有关法律法规及履行职能的需要编制，反映部门所有收入和支出情况的综合财政计划，是政府各部门履行职能和事业发展的物质基础。

部门预算的基本含义有三点：

（1）以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起；

（2）财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托；

（3）“部门”本身有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位为预算部门。

（二）部门预算的原则

（1）合法性原则

部门预算要符合《预算法》和国家其他法律、法规规定，充分体现国家有关方针、政策，并在法律赋予部门的职能范围内进行。

合法性原则的要求：

一是收入要合法合规。

二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。

三是对预算年度收支增减因素的预测要充分体现与国民经济和社会发展计划的一致性。

（2）真实性原则

部门预算收支的预测必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据，力求各项收支数据真实准确。

（3）完整性原则

应将所有收入和支出全部纳入部门预算，按照财政拨款收支预算和财务收支预算两个层次进行编制，统筹安排，统一编制综合财政预算，全面、准确地反映部门各项收支情况。

（4）科学性原则

部门预算编制要具有科学性，主要体现在：

预算收入的预测和安排预算支出的方向要科学；预算编制的程序设置要科学；预算编制的方法要科学；预算的核定要科学。

（5）稳妥性原则

部门预算要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算。

收入预算要留有余地；预算要先保证基本工资、离退休费和日常办公经费等基本支出，项目预算的编制要量力而行。

（6）重点性原则

部门预算要做到合理安排各项资金，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。

根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。

（7）透明性原则

部门预算要体现公开、透明原则。

要建立完善科学的预算支出标准体系和推进滚动规划管理，以实现预算分配的标准化、科学化。

建立健全部门预算信息披露制度和公共反馈机制，从而使预算分配更加规范、透明。

（8）绩效性原则

应将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权。

对预算的决策、编制、执行过程及完成结果实行全面的追踪问效，衡量部门整体及核心业务实施效果，推动提高部门整体绩效水平。

（三）部门预算的基本内容

1.部门收入预算的内容

（1）上年结转资金

（2）财政拨款收入

（3）上级补助收入

（4）事业收入

（5）事业单位经营收入

（6）下级单位上缴收入

（7）用事业基金弥补收支差额

（8）其他收入

2.部门支出预算的内容

（1）基本支出预算

基本支出预算是为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费，是部门支出预算的主要组成部分。

基本支出预算的编制原则

综合预算的原则

优先保障的原则

定员定额管理的原则：

定额是指预算分配定额。

下达给部门的定员定额是综合定额而不是单项定额。

（2）项目支出预算

项目支出预算是单位为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度支出计划。

包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出。

项目支出预算的分类

按项目类别划分：

重大改革发展项目、专项业务费项目、其他项目。

按项目属性分：

新增项目、延续项目。

项目支出预算的特征

特征：

专项性；独立性；完整性

项目支出预算的编制原则：

综合预算原则

科学论证、合理排序的原则

追踪问效的原则

知识点：

跨年度预算平衡机制

我国《预算法》规定：

“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。

（一）年度预算平衡与跨年度预算平衡

年度预算平衡：

每一年的财政收支结果都应是平衡的预算。

跨年度预算平衡：

预算收支的对比关系应在一定的经济周期内保持平衡，而不是在某一个特定的财政年度内保持平衡。

年度预算平衡缺陷

（1）容易忽略潜在的财政风险；

（2）在年度预算中，各项收支已由预算确定好了，具有法律性，在一个预算年度内进行收支结构的调整就受到了限制，与年度内的不确定因素产生矛盾；

（3）限制了政府对未来的更长远的考虑。

跨年度预算平衡的优点

有利于政策的长期可持续性，使决策者能够尽早发现问题，鉴别风险，采取措施。

（二）构建跨年度预算平衡机制

1.预算超收及短收的平衡机制

对于一般公共预算执行中出现的超收收入，在冲减赤字或化解债务后用于补充预算稳定调节基金；出现短收则采取调入预算稳定调节基金或其他预算资金进行补充、削减支出等实现平衡，如若仍不能平衡则通过调整预算、增列赤字。

意义：

跨年度预算平衡并不是要否定年度预算平衡。

【例题】应对预算执行中出现超收或短收的调节机制是（）。

A.超收或短收平衡机制

B.赤字弥补机制

C.预算稳定调节基金机制

D.政府间转移支付制度

『正确答案』A

『答案解析』本题考查跨年度预算平衡机制。

预算超收或短收的平衡机制：

对于一般公共预算执行中出现的超收收入，在冲减赤字或化解债务后用于补充预算稳定调节基金；出现短收则采取调入预算稳定调节基金或其他预算资金进行补充、削减支出等实现平衡，如若仍不能平衡则通过调整预算、增列赤字。

2.预算赤字的弥补机制

中央预算赤字在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡；省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案。

跨年度预算平衡机制对所出现的预算赤字进行弥补时仍要经过法定程序按照规定的弥补方式办理。

3.实施中期财政规划管理

中期财政规划是指财政部门会同政府各部门在分析预测未来3-5年重大财政收支情况，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目研究政策目标、运行机制和评价办法的基础上，编制形成的跨年度财政收支方案。

我国中期财政规划的类型：

我国初步实施的中期财政规划按照三年滚动方式编制，更接近于中期财政框架（MTEF），也是中期预算的过渡形态。

关于中期财政规划与年度预算的关系。

（1）分年度来看，中期财政规划的第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。

（2）分级次看，全国中期财政规划对中央年度预算编制起约束作用，对地方中期财政规划和年度预算编制起指导作用。

地方中期财政规划对地方年度预算编制起约束作用。

部门三年滚动财政规划对部门预算起约束作用。

【例题】我国中期财政规划编制采用的方式是（）。

A.跨年滚动

B.三年滚动

C.四年滚动

D.五年滚动

『正确答案』B

『答案解析』本题考查跨年度预算平衡机制。

我国初步实施的中期财政规划按照三年滚动方式编制。

知识点：

地方债务预算管理

（一）允许地方政府适度举借债务

《预算法》规定：

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除上述规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

（二）地方政府债务分类纳入预算管理

地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。

或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

我国全国预算包括中央预算和地方预算。

中央预算是经法定程序批准的中央政府的财政收支计划，它主要由中央各部门（含直属单位）的预算组成，并包括地方向中央上缴的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额，以及国内外债务收支。

中央预算草案由财政部汇总编制，报国务院审核后，提交全国人大审查和批准。

地方预算，是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，由各省、自治区、直辖市总预算组成。

我国地方预算包括省、自治区、直辖市预算，设区的市、自治州预算，县、自治县、不设区的市、市辖区预算，乡、民族乡、镇预算构成。

地方各级总预算草案由地方各级政府财政部门具体编制，经本级政府审定后，提请本级人民代表大会审查批准。

同时，财政部负责汇总各地方预算草案，提请全国人民代表大会审查。

知识点：

政府预算的审查批准

1.财政部门对政府预算的审查

中央预算草案由财政部负责编制；全国预算草案由财政部汇编；财政部在编制中央预算草案和汇总地方总预算草案之前，必须对中央各主管部门上报的部门预算以及省、自治区、直辖市上报的地方总预算进行审查

2.各级人民代表大会对政府预算的初审、审查和批准

【变化】

（1）初审：

在召开人民代表大会之前，由本级人民代表大会有关专门委员会对预算草案的主要内容进行初步审查。

（2）审查和批准：

由各级政府在本级人民代表大会举行会议期间，向大会提交关于本级总预算草案的报告，经讨论审查，批准本级预算

【提示1】按《预算法》要求，本级政府财政部门应自本级人民代表大会批准本级预算之后20日内向本级各部门批复预算，各部门应在收到本级政府财政部门批复的本部门预算后15日内向所属各单位批复预算。

【提示2】各级政府预算按上述过程经本级人民代表大会审查批准后，即具有法律效力，应向社会公布，各地区、各部门、各单位都要依法贯彻执行。

提示：

按《预算法》要求，本级政府财政部门应自本级人民代表大会批准本级预算之后20日内向本级各部门批复预算，各部门应在收到本级政府财政部门批复的本部门预算后15日内向所属各单位批复预算。

【例题】本级财政部门应自本级人民代表大会批准本级预算之后（）日内向本级各部门批复预算。

A.10

B.15

C.20

D.30

『正确答案』C

『答案解析』本题考查政府预算的审查批准。

本级财政部门应自本级人民代表大会批准本级预算之后20日内向本级各部门批复预算。