贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告.docx
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贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告
贯彻落实最严格耕地保护制度的调研报告
睢县国土资源局
按照省厅、市局下达的 2014 年调研任务要求，睢县国土资
源局围绕耕地保护调研课题，专门组建由局长总负责、分管领导
和耕保、规划、用地、利用等有关业务股室人员参与的调研工作
组，并分成八个调研小组，由各分管领导带领有关人员分赴联系
乡镇、部门企业等基层一线实地调查、走访座谈，召开不同类型
的交流座谈会、总结分析会，结合睢县工作实际，对进一步贯彻
落实最严格的耕地保护制度进行了认真调查总结和深入研究探
讨。
现将调研情况报告如下：
一、耕地保护基本情况调查
睢县辖 8 镇 12 乡，总人口 86 万，土地总面积 920.3 平方公
里，耕地 66865.67 公顷、基本农田 57505.44 公顷（含异地代保的
193.33 公顷），是河南省基本农田保护示范县和全省重要的粮食
生产基地。
睢县围绕保护耕地和保障发展两项重点，立足保护耕地与
补充耕地并重，节约用地与集约用地并抓的原则，采取积极措施，
完善体制、创新机制，政府主导、部门联动，上下配合、齐抓共管，
始终确保耕地保有量在 66865.67 公顷以上，基本农田保护面积
稳定在 57312.11 公顷以上，并实现了数量稳中有增、质量有提升。
主要做法是：
（一）强化目标责任，确保耕地和基本农田面积不减少
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1、建立耕地保护目标责任机制。
县、乡、村分别成立了以政
府和村主要领导为组长的耕地保护工作领导组，层层签订耕地
保护责任书，明确了耕地保护工作目标和重点，强化了县、乡政
府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用
总体规划和年度计划执行情况的主体责任，把耕地保护责任落
实到了每一块耕地和每一个基本农田保护块。
2、加大基本农田保护力度。
切实加强基本农田巡查监管，责
任到人，健全执行基本农田八项管护制度，认真落实基本农田
“五不准”， 严把建设用地预审关口，使基本农田得到有效保护。
将新一轮土地利用总体规划确定的基本农田落实到具体地块，
设立统一规范的保护标志，对基本农田实行永久保护。
签订基本
农田保护责任书，把保护责任落实到村或村民小组。
（二）坚持土地用途管制，从严控制建设占用耕地
1、强化土地利用总体规划的约束力。
按照土地利用总体规
划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，对耕地实行特
别保护，严格限制农用地转为建设用地，实现土地资源的合理利
用，从而确保耕地数量的稳定。
2、坚持按规划管地、用地的原则，依法认真落实建设用地预
审制度。
凡不符合规划的建设项目不得通过预审，不受理农用地
转用和建设用地申请，不得违反规划批地和用地，也不得擅自修
改规划；对国务院和省级人民政府确定的重点基础设施项目，要
依法根据国务院或省人民政府批准立项的文件按照法定程序修
改或调整规划后才能报批用地。
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3、严格执行年度土地利用计划。
所有建设用地必须遵循以
项目带开发的原则，按照耕地占补平衡的规定，全面落实建设占
用耕地补充制度，严禁各种形式的圈占土地行为，确保建设用地
总规模控制在年度用地计划之内。
严把工业用地总量关、预审关、
审批关、供地关；加强计划控制，严格控制新增建设占用耕地过
快增长，对用地粗放的项目进行计划限制、核减，切实提高土地
利用效率，从源头上控制好占用耕地的闸门。
（三）深入开展土地综合整治，补充耕地，落实占补平衡
1、组织实施补充耕地项目。
历年来，积极组织申报补充耕地
项目，为我县县城发展和产业集聚区建设项目用地提供补充耕
地指标。
同时，非常重视补充耕地的质量建设，从补充耕地项目
的立项、规划设计、组织实施到项目验收，都有农业部门技术人
员全程参与。
成立了以主抓农业的副县长为组长的补充耕地培
肥改良领导小组，实行统一领导，统一标准，统一行动，分工协
作，通过深耕、种植绿肥、秸秆还田、增施有机肥和化学肥料以
及灌溉设施费套等综合措施，使我县补充耕地的地力达到了我
县农田耕地平均地力水平，做到了耕地质量不降低。
积极组织实
施“郑州航空经济综合实验区睢县基本农田异地补划项目”，确保
耕地质量有提高。
2、推进土地综合整治试点项目。
一是抓好土地综合整治试
点社区建设的同时，坚持“建新必须拆旧”原则，采取集中连片拆
迁和零星拆迁复垦相结合的方式，狠抓旧村拆迁复垦工作，保证
项目区内占补平衡。
试点村坚持建新与拆旧统筹的原则、建新与
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拆旧年度占补平衡的原则、新增耕地任务分年度完成原则、分别
制定项目总体实施方案与分年度实施计划的原则，根据实际情
况制定了切实可行的拆旧工作方案。
采取“围棋战略”、局部连
片拆旧复耕、整村推进多种措施促拆旧，确保项目占补平衡，并
实现新增耕地目标。
全县经市政府批复土地综合整治试点项目
24 个，已通过省厅备案项目 10 个，21 个开工建设。
所有试点项
目旧村已拆除房屋 3860 余户，复耕土地 2890 亩；新村已新建房
屋 9810 户。
争取省财政补助资金项目 11 个，下达资金共计 5666
万元。
试点村推进力度和项目资金申报总量位居全省前列，有力
地促进了全县新型农村社区建设。
二是集体建设用地整治工作
进展顺利。
通过集体建设用地整治，2012 年新增耕地 3000 亩，
2013 年新增耕地 2000 亩。
2014 年创建“整体建库、分期实施”的
整治模式，在建的 16000 亩集体建设用地整治项目库按计划实
施后，至少可保障睢县 3-5 年建设用地的挂钩需求，用地瓶颈将
会有效破解，为县域经济社会发展提供可靠的土地支撑。
（四）加大土地整理力度，建设高标准基本农田
1、实施土地整理项目。
通过实施睢县蓼堤等两个镇土地规
模整治项目，对农田道路、水利、电力设施工程进行修建和配套，
增加耕地面积，提高耕地质量。
土地利用率和农业生产效率显著
提高，改善了农民的生产生活条件，对推动农村现代农业的发展
也都有积极的示范作用。
2、整合推进涉农项目。
睢县 2012 年小型农田水利重点建设
项目，建设规模 2.56 万亩，总投资 1920 万元；睢县 2012 年农业
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综合开发项目，建设规模 1 万亩，总投资 964 万元；全国新增千
亿斤粮食生产能力规划睢县 2012 年田间工程建设项目，建设规
模 2.83 万亩，总投资 1417 万元。
项目均顺利实施，并通过验收。
（五）以提升节约集约用地水平，促进耕地保护
严格执行《土地利用总体规划》，通过“科学编制规划、优化
空间布局，严格准入标准、提高用地效率，建立预测制度、严把
供地闸门，建立决策平台、规范出让管理，建立“网格”管理平台、
加强批后监管，加大旧城改造力度、盘活存量建设用地，清查闲
置土地、提高利用效益，落实严管机制、严格占补平衡”等措施，
落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度。
（六）完善激励机制，调动保护耕地的积极性
1、将耕地保护工作纳入年终综合目标考核，将土地综合整
治试点村拆旧复耕工作纳入县委、县政府年度目标管理，量
化考核，能有效组织旧村拆除复垦工作并完成新型农村社区建
设用地当年度占补平衡的不奖分、不扣分；每多拆除复垦 5 亩奖
2 分；当年没有完成项目内占补平衡的，每少拆除复垦 5 亩扣 2
分；拆旧复耕的土地经验收和备案后，除项目区拆旧建新自求
平衡之外，每新增一亩耕地，抵顶 20 万的招商引资任务，每新增
五亩耕地年终考评加 2 分；对新型农村社区建设进行评比时，将
建新与拆旧进行综合考评，没有实现建新与拆旧年度占补平衡
的不得评为先进，没有完成年度新增耕地任务的不得评为先进。
2、兑现奖惩，政策倾斜。
对农村集体经济组织或农民个人直
接进行资金补助，对耕地保护工作成效突出的乡、村实行“以奖
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代补”。
整合现有的农业综合开发、农田水利建设、中低产田改造
等资金并入土地整理资金中，进行集中使用，重点投入到耕地保
护工作成效突出的乡、村，以扩大资金投入的规模效益，形成良
性循环机制。
通过项目实施新增加的优质耕地，成为农村集体经
济组织的有形资产，增加村集体农民收入。
（七）推行国土资源三级网格化管理，构建共同责任机制
从建章立制着手，出台了《中共睢县县委办公室睢县人民
政府办公室关于推行国土资源三级网格化管理工作的通知》（睢
办〔2012〕6 号）文件，制订和完善了耕地保护制度，在全县推行三
级网格化管理模式，构建共同责任机制，持续加大耕地保护力度。
一是明确执法监管主体。
县委、县政府出台了《关于制止违法用
地违法建设工作意见》，各乡镇是制止违法用地违法建设的责任
主体,负责制止和组织实施拆除本辖区内的违法建筑。
二是加大
执法监管力度。
充分利用国土资源“三级网格化”管理平台，完善
12336 违法线索举报等各项规章制度，加大动态巡查力度，确保
动态监管全覆盖、无死角，对违法用地违法建设要做到早发现、
早报告、早制止、早查处；严格控制“双违”，确保全县耕地数量不
减少。
三是量化责任追究标准。
城区当年新增违法建筑面积超过
1000 平方米,涉农乡镇当年新增违法建筑面积超过 2000 平方米
或者违法占用耕地超过 10 亩、基本农田超过 5 亩的,县监察机关、
组织部门将直接追究有关乡镇领导及有关人员的责任。
四是完
善责任追究机制。
县政府明确要求，纪检监察机关要全面掌握每
个网格内的责任单位和责任人员组成情况，对网格内发生违法
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违规用地未及时发现、处置不力，形成违法事实的，扣发片长、
包村干部、国土所责任人员，支部书记和村两委班子当月工资，
纪检、监察机关随即启动问责程序，对相关责任人员进行责任追
究。
五是建立投诉举报制度。
在县、乡两级都设立了公开举报电
话，接受社会监督，对接到举报投诉的违法违规用地行为，及时
查处。
对通过群众投诉举报、监督等方式发现相关工作人员纵容
违法违规用地行为的，移交纪检、监察机关进行严厉查处。
构成
犯罪的，依法追究刑事责任。
六是纳入年度目标考核。
实行耕地
保护“一票否决”，对土地管理秩序混乱，发生多起违法事实的乡
镇主要领导、分包乡镇的局委一把手和国土局班子成员按相关
规定进行责任追究。
通过网格化管理的实施，取得了经济效益和
社会效益的双赢，在社会各界引起了积极反响。
二、存在问题分析
（一）耕地保护共同责任机制没有真正落实
尽管我县构建了国土资源“三级网格化”管理机制，但国土资
源“三级网格化”管理平台作用没有得到充分发挥，特别是二、三
级网格（即乡镇、村级）的执法力度和责任心有待提高，切实做到
违法用地早发现、早制止、早报告，将违法用地现象消灭在萌芽
状态。
今年 10 月 23 日，县委、县政府研究出台了《中共睢县县委
办公室睢县人民政府办公室印发〈关于进一步完善城乡规划国土
资源执法监管机制的意见〉的通知》（睢办〔2014〕27 号），进一步明
确了各乡镇及各县直有关部门的职责，建立了联席会议制度，完
善了耕地保护和执法监管共同责任机制，破解了执法监管难题。
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好的制度需要好的执行力，只有各乡镇、各相关职能部门均能高
度重视，真正做到协调配合、齐抓共管，才能防患于未然，从根
本上遏制和减少 “双违”行为的发生。
（二）执法难题亟待有效破解
群众法律意识依然较低，个别基层领导干部认识存在偏差，
利益驱动下，在用地方面仍然有部分人会铤而走险，致使未批先
建、批少占多、以租代征、毁地取土等违法违规用地、破坏耕地
现象时有发生。
由于点多面广，甚至在一夜之间形成违法事实，
令人防不胜防。
国土资源执法存在诸多难题，一是调查取证难，
群众法律意识较低，对国土部门下达的《责令停止违法行为通知
书》存在不闻不问、我行我素或拒不停止违法行为现象；有的不
配合国土部门的工作，造成执法人员调查取证难。
二是违法行为
制止难。
根据土地管理法规定，国土资源部门对土地违法行为有
制止权，但未赋予国土资源部门行政强制权，对于正在实施的土
地违法行为，国土执法监察人员只能是现场宣传教育，明确责任，
交待后果，并下达《责令停止违法行为通知书》。
对一些拒不配合
调查、拒不停止违法行为的违法当事人，国土部门无法实施强制
措施，只有在法定时限内，当事人拒不履行法定义务的情况下，
方能依法申请法院强制执行。
漫长的执法过程，导致许多违法形
成事实，强制拆除极易激化矛盾，严重影响了执法监察的威慑力。
二是对违法案件执行难。
根据现行土地管理法律、法规和行政处
罚法的程序规定，一般的土地违法案件查处起来少则二、三个月，
多则半年一年才能结案。
时间一长，自然给土地违法案件的执行
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带来难度，违法建筑基本上已建成。
特别是需要强制执行的案件，
必须依法申请人民法院执行。
但实际上，因我国国情原因，人民
法院对已经建成的房屋是否进行强制拆也面临两难境地。
（三）土地整治补充耕地难度增大
睢县属于平原地区，耕地后备资源匮乏。
由于前几年的集体
建设用地整治工作的强力推进，可整治资源越来越少，补充耕地
的难度增大，整治质量不高，耕地占补平衡压力加大，导致部分
建设项目不能报批。
土地整治难度越来越大，补充耕地指标越来
越少，土地整治成本越来越高，土地报批越来越难，土地仍然是
制约社会经济发展的瓶颈。
集体建设用地整治存在“重整治、轻
管护”的问题，忽视了后期管护工作，致使有的整治后的地块又
被栽上树、建上房，增加后的耕地再次减少。
土地综合整治试点
项目建设中重建新、轻拆旧，致使部分试点项目仍未实现占补平
衡。
（四）耕地占补平衡压力较大
近几年，我县经济社会发展势头迅猛，用地需求逐年递增，
可是，日渐增大的土地整治难度及有限的新增用地指标，难以满
足用地需求。
重点项目占用耕地和基本农田较多，如商登高速建
设项目等重大项目工程占用的耕地和基本农田数量过大，在本
辖区内自求平衡难度大。
（五）粗放、浪费用地现象依然存在
日渐增大的集体建设用地整治难度及有限的新增用地指标，
难以满足我县经济社会发展的迅猛势头和逐年递增用地需求。
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土地利用依然存在的“重眼前、轻长远”和“粗放、浪费”，土地利
用效率低等问题，对耕地保护造成双重压力。
三、耕地保护对策与建议
针对耕地保护工作现状及存在问题，结合现行法律法规政
策和社会发展需求，为进一步深入贯彻落实最严格的耕地保护
制度，建议制定相应的政策和采取有效措施
（一）增强法律对耕地保护的严肃性
要加强土地管理法律法规的宣传力度，树立全民保护耕地
意识，让干部群众都知道，耕地是我们的生命线，耕地是母亲，
没有了耕地，就没有了衣食父母。
要强化基层干部群众，特别是
村组干部的耕地保护责任。
村组干部、群众对当地的违法用地行
为是最先知道，他们是土地执法监察强有力的“后备资源”，目前
这部分的力量在保护耕地中的监察作用没有发挥出来，应该在
今后修改《土地法》时加入村组干部群众对保护耕地的责任，以
弥补土地执法人员人手少，违法用地行为不能在第一时间内被
发现和查处的不足。
对村组干部，凡在其管辖范围内的耕地受到
侵害的必须承担责任。
对群众，谁耕种的地被非法占用、非法取
土而其未制止、举报的，也要承担适当的耕地保护责任。
（二）建立完善的耕地保护监督机制
建立广泛的群众参与监督机制。
群众对耕地保护的监督主
要包括举报监督、信访监督、控申监督等，要依法建立健全群众
监督的有效机制，提高实际效果，增大监督力度。
一方面，要实
现群众监督法治化、规范化，通过立法程序保障公民的监督权利
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和义务，明确举报、上访、控申人的权利、义务及应负的法律责
任，明确举报、上访、控申受理中的保密原则、办理期限等；另一
方面，维护检举公民参与监督实践活动的权益，建立严格的监督
工作保密制度，设置举报电话、信箱及相关设施，对打击报复举
报、上访、控申人的行为，要依法追究责任。
（三）建立耕地保护的经济补偿机制
充分考虑耕地保护的外部性，形成对农民耕地保护行为的
社会化补偿机制，从而调动农民对耕地保护的积极性，提高对耕
地保护的投入。
耕地不只是给农户带来经济收益，耕地保护在维
护国家安全，保证社会稳定方面具有极大的意义。
另外，耕地保
护也具有一定的生态效益。
耕地上种植的作物是生态绿化和环
境保护的重要组成部分。
耕地带来的这种社会效益、生态效益等
被公众所享受，因此耕地具有一定公共属性，可归属于准公共物
品。
而农户作为耕地保护的直接行为主体，他们的耕地保护行为
理应受到全社会的支持，其中最根本的支持就是要保证农户的
耕地耕种能获得应有报酬，包括经济收益及社会福利等多种形
式。
应该注重多层次、多角度地耕地资源生态补偿机制设计，建
立多样的补偿制度，健全合适的补偿途径，完善立体的补偿网络。
（四）严格落实耕地占补平衡制度
首先，加大拆旧复耕力度。
继续坚持“整体建库、分期实施”
的集体建设用地整治模式，选择适宜近几年内拆旧复垦的拆旧
点，在勘测定界、地形测量和地上附着物清点的基础上，统一建
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立“睢县集体建设用地整治项目库”，按照“由易到难，分期实施，
量力而行，逐步推进”的原则，合理确定每期项目的规模和实施
时序，在做好集体建设用地整治规划和预算的基础上，稳步开展
农村集体建设用地的拆旧复垦工作，形成更多补充耕地指标。
其
次，挖掘补充耕地潜力。
积极筹措资金，加大新型社区建设中的
旧村拆除力度，助推新型社区建设。
第三，加大补充耕地资源储
备。
及时将已整治的耕地申请验收和报备，纳入上级部门的指标
管理系统，促进土地综合整治工作的良性发展。
第四，加强耕地
整治项目后期管护，确保补充耕地质量，依据农用地分等定级成
果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考
核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照
质量折算增加补充耕地面积。
按照数量、质量和生态“三位一体”
的管护要求，依据耕地等级实施差别化管护，对优质耕地实行特
殊保护。
建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、
面积、耕地等级等基本情况。
（五）改革现有的政绩观
当前地方政府政绩考核是只注重国民经济和财政收入的增
长，只看城市建设等表面成绩，大量兴建大马路、大广场、大楼、
大草坪，不计实际成本，不管城市建设质量有没有实质提高，更
不管人民的实际需要。
今后的政绩考核制度中，应设计一种惩罚
短期行为、激励长期行为的考核制度，把官员工作的成本、损失
以及人民的支持度等纳入考核范围，重在考核其对当地经济发
展的贡献。
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（六）挖掘内部存量土地
首先，盘活并用好城市存量土地，提高存量土地的使用效益，
走内涵挖潜式的城市化道路，保证经济和社会发展的用地需要。
对新批准的建设项目首先利用现有建设用地，严格控制建设占
用耕地，提高现有建设用地的使用效率。
其次，将农村土地整治
的对象和重点转移到人口减少的农村建设用地上，实行农村建
设用地弹性退出机制，建立农户宅基地退出复垦服务体系和新
增耕地指标市场交易机制。
开发这部分耕地资源，不仅有利于增
加进城人口的收益，而且可以方便现有农民的开发利用。
整治腾
出的农村建设用地首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地
的，可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务
配套设施建设用地，以及农村非农产业发展用地。
（七）加强执法监管
首先，加大执法巡查力度。
统筹协调处理好日常巡查、案件
查处等日常执法监察工作与卫片执法检查的关系，努力将违法
用地发现在初始，解决在萌芽，切实维护农民合法权益。
其次，
完善联合办案机制。
通过国土、规划、纪检、审计及“公检法”等部
门建立联合办案长效机制，特别是通过对国土资源违法案件的
有力查办，让违法用地者付出更大的成本。
第三，进一步完善国
土资源“三级网格化”管理机制，建立执法监管共同责任机制。
充
分发挥国土资源“三级网格化”管理平台作用，确保违法违规用地
消除在萌芽状态。
第四，充分运用高科技手段建立起来的执法监
管平台，对各类用地实施动态监控，建立快速联动机制，促进依
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法依规用地。
（八）探索施行农村建设用地退出机制
首先，加快推进开展农村宅基地确权登记和颁证工作。
其次，
探索建立宅基地退出补偿激励机制。
允许闲置宅基地在本集体
经济组织内，向符合宅基地申报条件且无宅基地的农户有偿转
让；对农村户口迁出后的宅基地，进行有偿收回；对退出多余宅
基地的村民，按退出面积进行补助。
对在城镇已购置住房，或愿
意进城定居并自愿退宅还地的农户，按退出面积给予适当的奖
励或补偿。
第三，探索土地整治腾退建设用地指标有偿调剂、指
标收益退还制度，确保土地指标收益真正用于农村和农民。
在国土资源工作中，紧紧围绕贯彻落实国家严格耕地保护
的战略决策，本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土
地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护
耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地
利用新模式，建立完善落实最严格耕地保护制度，促进土地资源
可持续利用，促进经济社会更好更快发展。
2014 年 11 月 24 日
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