试分析我国环境执法的主要问题及对策.docx

试分析我国环境执法的主要问题及对策.docx

《试分析我国环境执法的主要问题及对策.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《试分析我国环境执法的主要问题及对策.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

试分析我国环境执法的主要问题及对策

一、环境执法概述1

二、环境执法面临的主要问题1

（一）法律尺度难以把握1

（二）执法权威难树立，行政干预难以避免2

（三）统一监管难实现3

（四）执法人员臃肿膨胀，整体素质不高3

（五）“三同时”制度后期监督力度不够4

（六）并未完全实行排污申报登记及排污许可证制度4

三、环境执法面临困境的原因分析4

（一）从环境保护立法层面分析5

（二）从市场机制层面分析6

（三）从环境行政执法主体层面分析7

四、强化环境执法的对策建议8

（一）完善法律法规，提高环保执法权威9

（二）增强环保统一监管职能10

（三）实行省以下垂直管理，改革环保管理体制10

（四）完善环保执法检查，加强现场监督管理11

（五）加强环境执法必须强化“四个意识”12

（六）建立“三元”环境执法监督体系12

（七）完善法律法规，提高环保执法权威12

结束语13

参考文献14

试论我国环境执法存在的问题及对策

【内容摘要】随着社会经济的快速发展，我国综合国力显著提高，但是由于历史和现实的原因，环境保护法律法规在贯彻实施中经常遇到来自各个方面的问题和阻力，导致有法难依、执法不严、违法不究的现象在一定程度上普遍存在，环境保护执法能力亟待加强和完善。

本文从介绍我国环境执法所面临的主要问题为切入点，对我国环境执法面临困境的原因进行了深入的分析，最后，对如何解决我国环境执法存在的问题提出了具体的建议和对策。

【关键词】环境保护环境问题环境执法对策

我国自从上世纪七十年代末确立了环境保护作为一项基本国策之后，根据国内的实际情况并在借鉴西方发达国家在环境立法上的先进经验的基础上，我国先后制定了十几部关于环境保护和环境污染防治的法律。

随着各级环保行政管理机关地位的逐步提高，在国务院机构调整改革中，全国环境保护行政主管部门由国务院直属的国家环保总局升格为国务院组成部门——环境保护部，标志着我国环境保护执法部门地位的提升与执法能力的进一步加强；依法行政政能力逐步加强，在防治污染、保护生态、促进经济可持续发展中，发挥出越来越重要的职能作用。

但是出乎人们意外的是，中国的环境并没有因为环境法律的不断出台而有什么变化。

相反，环境问题越来越严重，每年的环境公告就是“局部环境有所改善，但总体环境仍不容乐观”。

由于历史和现实的原因，环境保护法律法规在贯彻实施中经常遇到来自各个方面的问题和阻力，导致有法难依、执法不严、违法不究的现象在一定程度上普遍存在，环境保护执法能力亟待加强和完善。

一、环境执法概述

环境执法，是环境行政执法的简称，具有环境法和行政法的双重特点。

作为环境管理的主要手段，是指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。

其具体形式有环境行政许可、排污收费、现场检查、“三同时”验收、限期治理、调查取证、环境行政处罚等。

环境行政执法并且遍及环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段。

二、环境执法面临的主要问题

“有法不依，执法不严”是当前我国环境法制建设过程中所存在的最为严重的问题，虽然这是我国在法制建设过程中的普遍弊病，但是在环境行政执法领域中的表现特别突出。

因此，公众常把环境方面的相关保护法律、法规成为“软弱之法”和“豆腐法”。

（一）法律尺度难以把握

由于我国实行了较长时期的计划经济体制，其影响已经深入到了我国社会的每一个角落。

就环境立法而言，也从未曾从根本上摆脱计划经济的实际影响，诸多领域还存有空白，环境行政执法有时会遭遇无法可依的尴尬局面；那些为数不少的已经生效了的环境法律、法规和规章之间，缺乏彼此间的协调与配合，经常会出现规定交叉重叠的状况，有时甚至是矛盾、冲突和互相抵触，这些都往往令环境行政执法者无所适从；同时，环境法律规定也过于原则化和抽象，这样不仅缺乏在操作上的具体规定，又没有可以配套实施的拘提措施，难以执行从执法的法律依据来看，不同法律法规之间也存在冲突。

（二）执法权威难树立，行政干预难以避免

环保部门执法遭行政干预严重，执法权威难立，主要表现在：

1．在某些区县、乡镇的环境保护体制理顺起来十分困难。

当地政府常干涉阻挠环保局到辖区企业检查、收排污费、处理信访等一系列正常监督管理工作，致使环境保护主管部门几乎无法实施统一的监管。

2．环保部门监管受到严格的限制，履行职责无法按照法律法规的规定进行。

例如某些市县出台土政策，其主要内容是规定环保部门不能到企业收取排污费的同时，也极力限定环保部门每年到企业进行检查的次数，而且在每次进行检查之前都要经过政府核准。

3．受地方政府或官员的说情风影响。

倘若环境保护行政主管机构严格依照环境保护的法律规定对企业的违法行为进行处罚时，来自各方面的说情都严重干扰了环保执法工作的开展。

究其原因而言，一是地方保护主义的存在，地方环保部门没有任何独立地位，无法依法履行职责；二是当前落后地区的县级以下地方人民政府财政非常拮据，在此等情况下当政者的首要目标只能是追求经济最大程度的发展；三是为保证就业以及当地居民生活，在面对一些污染较重的企业时，当地政府无法痛下决心；四是环保部门缺乏必要的行政强制权，处罚的力度不强。

因此，往往造成环保部门难以独立执法，主要表现在：

（三）统一监管难实现

这方面主要表现在对建设项目进行把关比较困难、查处违法排污企业存在执行上的困难，与此同时，排污费的征收也并非易事。

当下，在我国各省、市、自治区的基层单位，存在大量的新建项目，其中普遍具有先上车后买票的行为发生，更有甚者上了车也不买票；进行违法排污的企业今天查处了，明天又会返弹；在征收排污费当面，足额征收十分困难，具有一定规模的企业，一般均由各级人民政府挂牌纳入到政府政务中心进行管理，实行政府定收费额和缴纳时间的机制。

（四）执法人员臃肿膨胀，整体素质不高

从某种意义上说，环境行政执法是一个集较强的专业性和技术性的工作，这就必然对执法人员的业务水平和文化素质提出较高的要求。

一部分环境保护部门在人员进入的问题上把关较松，使许多既不懂业务又文化程度较低的人进入了环境行政执法队伍。

这些人员因为不是很熟悉环境法律规定而且又缺乏必要的应该具备的行政执法素养和能力，给环境执法工作带来了巨大的损害。

（五）“三同时”制度后期监督力度不够

“三同时”制度是指建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。

该项制度的关键在于对新污染产生的前后过程均严格控制，防止新的建设项目投产使用后，产生新的环境问题。

但是在实际执法过程中，环境保护机关对于“三同时”制度执行呈现过度的功利化趋势，只求形式上的完成，对于环境保护设施的运行却疏于检查和监督。

（六）并未完全实行排污申报登记及排污许可证制度

由于经济社会的快速发展，就某一特定地区或者某一行业领域而言，即便是全部污染源头普遍能做到达标排放，但是在污染物总量不断增加的情况下，环境质量仍然处在不断恶化的状态。

我国实行的排污许可证制度，就要求提高建设项目的的科学技术起点，采用能耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺，而从现实状况来看，难度颇大。

三、环境执法面临困境的原因分析

（一）从环境保护立法层面分析

1．环境保护法律、法规不完备。

目前，我国的环境保护法律、法规还不完备，特别是在自然资源和生态环境保护方面的法律空白较多，存在着无法可依的情况。

已经公布的环境保护法律、法规有些过于原则，对法律责任规定得过于笼统，行政执法缺乏具体标准，部分实施细则等配套法规、规章尚未出台，而且地方环境保护法规又缺乏针对性，力度明显不够，出现了许多漏洞，如对有毒化学品及乡镇企业的环境管理等方面。

而对生态和资源保护方面至今尚欠缺全面的法律规范体系加以调整。

在行政执法的程序上，规定也较少，不全面细致。

法律条文过于原则化、抽象化，在实践中难以操作。

2．现行环境保护法在总体还没有摆脱计划经济的影子。

以80年代初开始实行的排污收费制度为例，我国排污收费的根据是“收费标准略高于环境保护设施运转费”这一原则，但是随着社会经济的不断发展，各行各业之间的差异在不断拉大，原来统一的运转费用标准已经无法充分体现出价值规律的客观内在要求，发挥市场机制奖优罚劣的功能，而且当初规定的基数并未随着物价、原材料价格及运行费用的上涨而相应调整，使得企业宁愿交排污费而不愿治理污染源，甚至一些环境保护设施被擅自拆除或者闲置。

（二）从市场机制层面分析

1．不规范的市场竞争机制使得市场主体的环保观念弱化。

小型企业的经济活动一般属于短期行为，因此对待环境保护较为轻视，是容易造成环境破坏的潜在威胁；而大型企业，其经济活动一般都是长期投资行为，对待环境保护方面的问题较为慎重，但由于近几年部分产品的市场竞争机制极不规范，对企业经济效益造成极大冲击，使得某些企业不得不淡化自己的环保意识。

2．地方保护主义倾向比较严重。

虽然近年来地方各级领导干部的环保意识普遍的不断提高，但因为多年来形成的受“经济指标是硬的、环保指标是软”观念的影响，和为GDP是从“潮流”，各级领导干部的政绩考核、晋升提拔主要依据就是看经济指标的完成情况，在环境保护方面的一票否决机制还未普遍建立。

所以，相当一部分政府领导干部为了保住本辖区、本部门的经济利益，更主要的是为了展现自己的政绩，不惜以牺牲资源环境为代价来换取自己眼前利益。

（三）从环境行政执法主体层面分析

1．环境保护部门在具体执法时缺乏有效的手段。

一部分地方环境保护机关，特别是处于贫困地区的环境保护部门，在执法办案经费、交通工具、通讯工具、检测仪器设备等方面，还远远无法适应环境行政执法的现实需要，尤其是对与那些瞬间发生的环境违法活动根本无法取到确凿证据，其结果就必然是该处罚的得不到应有的处罚。

同时，按照现行法律规定，环境保护机关在执法过程中，没有没收设备的权力，这也是环境行政执法在实践中常会碰到的一道难题。

2．有关政府各部门之间缺乏协调和配合。

由于环境行政执法是一项综合性、社会性、技术性很强的工作，需要政府各部门齐抓共管，分工负责，而事实上各部门之间并不太协调。

由于“统一监督管理”与“监督管理”没有明确的界定及分工、职责、权限不够具体，严重降低了环境行政执法的权威和效率。

3．环境执法人员素质不高。

在我国，各级环境保护部门现有的环境监理人员队伍基本上是在排污收费队伍的基础上发展建立起来的。

近年来，虽然有一些高等院校的毕业生被补充到这支执法队伍当中，使环境执法队伍的力量逐步壮大，但是仍然有相当一部分执法人员缺乏最基本的环境方面的法律专业知识，所以必然会导致一些执法人员在依法履行其自身法定职责的过程中，无法正确地使用行政执法权，出现执法不当或者执法有误的行为，甚至自身在执法过程中产生违法。

四、强化环境执法的对策建议

（一）完善法律法规，提高环保执法权威

法律法规应该把政府及相关部门在环境保护方面具体职责明确下来，用法律的形式来协调各相关部门，以避免行政管理可能出现的干预、推诿扯皮、职责不清难以追究责任的现象。

在对法律责任的规定方面，应尽量使其细化和量化，紧抓环境质量配套立法工作，建立健全我国国家层面的环境质量标准体系，对违法排污企业由其是那些纵容、包庇、袒护违法排污企业的地方政府造成空前的、巨大的威慑力，从而有效的遏制地方政府充当违法企业的“保护伞”这一不良现象。

立法应以可持续发展为指导思想，以治理为主的“末端控制”转向以预防为主防治结合的“综合控制”模式。

发挥环境保护法的预防作用。

填补事关国计民生的环境单行立法空白，对可能出现的环境问题予以重视，并加以规范。

借鉴发达国家的经验，应使环保工作中的公众参与、环境纠纷处理、行政管理等制度化、程序化，切实保障社会公众环境权利的实现和国家环境环保工作的顺利进行。

对现阶段已有的法律法规要具体到细节上，避免出现有法难依的局面，同时限制执法主体滥用自由裁量权。

（二）增强环保统一监管职能

我国目前的环保管理体制是地方领导制。

上级环保部门只有业务指导职能。

由于环保部门与其他部门是平行部门，没有隶属关系，只能依靠政府出面协调，紧紧抓住政府任期环保目标责任制这张“军令状”来分解任务，明确各部门的责任。

依靠本级政府对各相关机构的领导与被领导关系，推动责任制的顺利实施，以此来扭转环保部门孤军作战的被动局面；与此同时，还要充分利用党政领导干部实绩考核这项制度的出台，当好领导的参谋和助手，尽力争取到领导对环境保护工作的关注和支持，充分发挥好党政领导负总责、环保部门统一监督管理、有关部门分工协作、全社会共同参与这一全新的管理机制。

（三）实行省以下垂直管理，改革环保管理体制

由于省环保局与市、县环保局之间没有直接的领导和调度权，市与市之间、县与县之间没有统一的规划和标准，市与市的财力、政策、环保意识的差别，造成了执法的力度、效果不平衡的问题。

此外．由于环保部门实行双重领导。

以地方政府为主的管理体制，在基层实际工作中，就不可避免地受到政府行政干预和地方保护主义的干扰，特别是越到基层，领导的环保意识就越薄弱，干预程度就越严重，环保监督执法就越困难。

如果政府出台土政策，环保部门就被束缚住了。

无法履行法律职责。

同时，区域环境是一个整体，难以按行政区域截然分开，客观上求统一管理；对环境管理工作本身而言，由于污染往往具有跨区域与流动的特点，要改善区域环境质量，进行环境综合整治，也要求进行统一执法和环境管理。

因此。

省以下环保部门实行垂直管理、以上级环保部门领导的管理体制。

将可能是未来管理体制改革的方向。

适当将环保管理职权上收，可以强化环保管理的统一性和协调性。

（四）完善环保执法检查，加强现场监督管理

实践证明：

环保执法检查是对环保执法实施有效监督的重要途径。

对环保执法起着积极的促进作用。

要对检查的内容、形式作适当的完善：

一是要改变以往单一随机检查的方式。

建立较为频繁的定期与随机检查制度；二是要改变以环保一个部门检查的方式，争取人大、政协、党委、政府的支持，组成联合检查组，解决落实一些执法老大难的问题：

三应建立健全严格的稽查机制。

对基层政府及其环保部门的执法工作情况进行有效监督。

同时尽快将环保指标纳入政府官员的政绩考核。

要把法律规定的政府对环境质量负责转化为实质上的法律责任。

具体明确法律责任的形式并且落实到主管领导和责任人头上。

达到只要一个地方的环境质量有问题。

就要追究当地政府主要负责人责任的目标。

（五）加强环境执法必须强化“四个意识”

1．数量意识。

树立量化管理的观念，环境保护涉及方方面面，环境问题量大、面广，要突出主要矛盾，紧紧抓住影响经济结构调整、严重危害群众身心健康重大问题去监督、去解决。

2．效率意识。

树立以最快的速度获得最佳的效果的理念，工作要有明确的时限要求特别是对一些重大的、重访的信访案件、媒体曝光案件要迅速办理反馈结果。

3．质量意识。

解决环境问题、办理环境案件必须一抓到底，讲求质量和标准，执法监督要到位，不能应付了事或只解决眼前问题。

4．责任意识。

要履行保护环境法定职责，现实中个别执法人员和基层环保局长不敢执法、不严格执法，必须强化起环境执法重大责任追究制度。

（六）建立“三元”环境执法监督体系

将环境执法由政府对企业单向管理的“一元结构”转变为执法机关、公众、企业组成的“三元结构”，建立执法机关严格执法、污染企业自觉守法、公众全面参与监督的“三元”执法监督体系，这将是环境执法体制创新的重要探索。

（七）完善法律法规，提高环保执法权威

过去由于没有具体对各级政府和相关部门负责人的失职所导致的环境污染进行追究的法律依据，使他们在具体决策时，往往只考虑经济效益而忽视了环境效益。

因此，法律法规应该把政府及相关部门在环境保护方面具体职责明确下来，不仅要明确原来存在职责交叉部门的职责，还要明确相关部门乱作为、不作为的法律责任，用法律的形式来协调各相关部门，保证环保执法的效果．以避免行政管理可能出现的干预、推诿扯皮、职责不清难以追究责任的现象。

在对企业实施监督管理的法律条文规定中，应适当加大环保部门的现场执行力度，扩大环保部门对依照法律规定应关停的污染企业采取现场查封、没收设备、扣押产品等强制执行措施的适用范围，以防止重大污染事故的发生。

另外，在对法律责任的规定方面，应尽量细化、量化。

规定详细的处罚措施及自由裁量权幅度较小的罚款数额。

抓紧环境质量配套立法，健全国家环境质量标准体系，国家尽快出台刑法“破坏环境资源保护罪”的司法解释，对违法排污企业特别是对纵容、包庇、袒护违法排污企业的地方政府构成空前的、巨大的威慑力，从而有效遏制地方政府充当违法企业的“保护伞”。

结束语

由于历史和现实的原因，环境保护法律法规在贯彻实施中经常遇到来自各个方面的问题和阻力，导致有法难依、执法不严、违法不究的现象在一定程度上普遍存在，环境保护执法能力亟待加强和完善。

环保是一个系统工程，它需要政府（包括国家环境保护部，各级地方政府和环保部门）、企业、个人共同的努力，需要各种法律、法规的共同作用，更需要大家一起促进法律的完善和执行，才能真正解决污染的问题，遏制环境不断恶化的趋势！

这样才能为我们自己，也为我们的子孙后代留下一个健康的生态环境和生存空间！

参考文献

1.赵丽君：

当前环境执法中存在的问题及对策研究，《环境科学与管理》2006年第9期；

2.王冰妍：

以科学发展观统领基层环境执法工作，《环境保护》2008年第4期

3.高桂林：

环境行政执法风险防范问题研究，《广西社会科学》2010年第2期；

4.孙飞：

简议我国环境执法不力的根源，《中国水运》2007年第8期；

5.钱水苗：

论环境行政执法存在的问题及对策，《浙江学刊》2001年第4期；

6.张磊：

试论我国环境行政执法的难点与对策，《中国科技博览》，2010年第30期；

7.彭峰：

我国环境行政执法之探析，《环境科学与技术》2003年第3期；

8.赵成：

论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善，《中国矿业大学学报》2012年第3期。