城市 公益性公墓标准.docx
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城市公益性公墓标准
中华人民共和国住房和城乡建设部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
城市公益性公墓建设标准
建标×××—2011
（征求意见稿）
2011北京
城市公益性公墓建设标准
建标×××--2011
（限国内印发）
主编部门：
×××
批准部门：
×××
×××
施行日期：
××××年×月×日
×××出版社
2011北京
前言
为加强政府对殡葬公共服务的管理和监督，规范殡葬行业建设，提高城市公益性公墓工程项目的决策效果，充分发挥公共服务事业投资效益，满足城镇居民基本殡葬需求，全面提升殡葬行业建设的整体水平，提高殡葬管理和服务的社会公益性，推动殡葬改革的深入开展和公共服务事业的可持续发展，根据住房和城乡建设部下达的《关于下达2010年建设标准编制项目计划的通知》（建标[2010]180号）要求，由民政部组织规划财务司、社会事务司和民政部一零一研究所共同编制了《城市公益性公墓建设标准》。
编制工作中，编制组以科学发展观为指导，遵守国家现行颁布的《殡葬管理条例》、《公墓管理办法》等法律、法规，坚持以人为本、方便丧户的原则，围绕着提高投资决策科学化水平、合理确定城市公益性公墓的建设内容、建设规模和标准的目标，依据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会印发的《工程项目建设标准编制程序规定》和《工程项目建设标准编写规定》的要求，编制《城市公益性公墓建设标准》。
本建设标准的解释工作由民政部规划财务司负责。
主编单位：
民政部规划财务司、社会事务司
民政部一零一研究所
编制组成员：
姜力徐立冯亚平俞建良李波李伯森刘健贺庆勋杨德慧李玉光周雪媚姜思朋王永阔
本建设标准主要起草人：
杨德慧、周雪媚、李玉光、姜思朋、王永阔、李伯森、张齐安、孟浩、肖成龙、刘国军、李秉杰、郭雷、杨宝祥、张汉平、葛千松、蔡海军、李清明。
本标准用词和用语说明…………………………………………………………………（8）
第一章总则
第一条为加强和规范城市公益性公墓建设，提高工程项目建设科学管理水平，充分发挥社会效益、环境效益和投资效益，促进殡葬事业的发展，保护人民群众合法殡葬权益，满足城镇居民基本丧葬需求，根据《殡葬管理条例》、《公墓管理办法》及相关法律法规，制定本建设标准。
第二条本建设标准是为城市公益性公墓建设项目决策服务和合理确定城市公益性公墓建设水平的全国统一标准；是编制、评估和审批城市公益性公墓建设项目建议书、可行性研究报告的重要依据；是有关部门审查项目设计和对工程项目建设全过程监督、检查的尺度。
第三条本建设标准适用于城市公益性公墓的新建、改建和扩建工程项目，经营性公墓建设可参照执行。
本建设标准所指的城市公益性公墓是不以营利为目的，为公民提供安葬（安放）骨灰的社会福利设施。
城市公益性公墓不包括遗体安葬，特殊情况的另作规定。
第四条城市公益性公墓建设必须遵循国家经济建设的方针政策，符合相关法律法规，坚持“以人为本、立足现实、兼顾发展”的原则，因地制宜，合理确定建设水平。
第五条城市公益性公墓的建设用地应符合当地城市规划，从严控制用地规模，倡导节地生态葬式葬法。
第六条城市公益性公墓建设除应符合本建设标准外，还应符合国家现行的有关标准、规范和定额、指标等的规定。
第二章建设规模与项目构成
第七条城市公益性公墓建设规模应以服务城镇的骨灰安置规划总量为主要依据，兼顾经济发展水平等因素分为四类（见表1）。
表1 城市公益性公墓建设规模分类
类别
骨灰安置规划总量
安葬与安放数量控制指标
墓穴安葬数量
格位安放数量
一类
75001～100000
25001～34000
50000～66000
二类
45001～75000
15001～25000
30000～50000
三类
24001～45000
8001～15000
16000～30000
四类
6000～24000
2000～8000
4000～16000
第八条城市公益性公墓由墓地建筑、房屋建筑、建筑设备及场地等构成。
第九条城市公益性公墓墓地建筑包括骨灰安置墓穴建筑和骨灰安放格位建筑。
骨灰安置墓穴包括独立墓穴和合葬墓穴；骨灰安放格位建筑包括骨灰堂、骨灰楼、骨灰廊、骨灰墙、骨灰亭、骨灰花坛等。
第十条城市公益性公墓房屋建筑包括业务用房、管理用房和附属用房。
业务用房包括业务厅、咨询洽谈室、财务室、商品部、悼念室、档案室等；管理用房包括办公室、监控室、会议室、活动室等；附属用房包括值班室、食堂、宿舍、设备用房、库房、花房、公共卫生间等。
第十一条城市公益性公墓建筑设备包括专用焚烧设备、供电、给排水、采暖通风、安保、通讯、空调、网络及消防等设备。
第十二条城市公益性公墓场地包括集散广场、绿地、道路及停车场等。
第三章规划布局与建设用地
第十三条城市公益性公墓的选址应符合当地城乡建设规划要求，优先利用荒山脊地，严禁在下列区域建设城市公益性公墓：
（一）耕地、林地；
（二）距铁路、公路主干线两侧500米以内；
（三）距居民居住区500米以内；
（四）城乡高压输配电架空线的用地内。
第十四条城市公益性公墓的总体规划布局应根据骨灰安置量、祭扫人流、车流状况总体规划，功能分区明确，布局合理。
应结合自然环境，有效组织墓区划分、建筑物和构筑物设置、园林绿化、道路交通、供电及给排水分布。
第十五条城市公益性公墓应按功能分为：
骨灰安置区、业务办公区和公共服务区。
各功能区的设置应符合丧葬流程短捷、方便等要求。
第十六条城市公益性公墓改建、扩建工程应充分利用原有场地、设施，宜保留原有的自然和人文景观，避免大规模的土方改造工程，减少新增用地。
第十七条 城市公益性公墓内的水体最高水位，须保证重要的建筑物、碑墓等构筑物不被水淹。
位于山地、丘陵、坡地的城市公益性公墓在规划设计时应着重处理好竖向控制，确保场地排水。
在无法利用自然排水的低洼地段，应设计地下排水管沟。
第十八条城市公益性公墓内道路应有明显标识，通向骨灰安置区的道路应有环行路。
城市公益性公墓道路出入口应不少于2个，出入口最小宽度不少于4m。
第十九条城市公益性公墓的建设用地面积，按照服务火葬区常住人口数量和骨灰安置数量确定，并符合表2的规定。
表2 城市公益性公墓建设用地控制指标
类别
占地面积（m2）
服务人口（万人）
一类
130001～200000
>50
二类
70001～130000
30～50
三类
35001～70000
10～30
四类
10000～35000
<10
第二十条城市公益性公墓内各类建设内容用地面积占总用地面积的比例可参照表3执行。
表3 城市公益性公墓建设用地面积比例（%）
项目构成
一类
二类
三类
四类
墓地建筑
35～45
40～50
45～55
50～60
房屋建筑及建筑设备
1～
～3
2～
～4
场地
52～65
45～58
40～53
35～48
总使用面积
100
100
100
100
第四章面积指标
第二十一条城市公益性公墓独立墓穴的单位占地面积不得超过㎡，合葬墓穴的单位占地面积不得超过㎡。
第二十二条 骨灰安置区中骨灰安葬墓穴的占地面积及骨灰安放格位所占的面积应符合表4的规定：
表4 骨灰安置区面积指标（m2）
类别
骨灰安葬墓穴区
骨灰安放格位区
一类
35000～70000
10000～15000
二类
25000～55000
6000～12000
三类
15000～35000
3000～7000
四类
4500～20000
500～4000
第二十三条城市公益性公墓业务用房使用面积宜符合表5的规定。
城市公益性公墓房屋建筑的使用面积系数宜为65%。
表5 业务用房使用面积（m2）
项目构成
一类
二类
三类
四类
业务厅
80～150
60～120
40～100
30～60
咨询洽谈室
50～110
40～90
30～70
20～50
财务室
25～35
20～30
15～25
10～20
商品部
50～70
40～60
30～50
20～40
悼念室
50～150
30～100
0～50
0～50
档案室
25～35
20～30
15～25
10～20
其它
500～900
500～700
300～500
200～400
第二十四条 城市公益性公墓管理用房及附属用房使用面积宜符合表6的规定。
表6 管理用房及附属用房使用面积（m2）
项目构成
一类
二类
三类
四类
管理用房
200～600
150～400
100～300
100～300
附属用房
700～1000
500～800
300～600
200～500
第五章建筑标准及有关设施
第二十五条城市公益性公墓应结合骨灰安置、祭扫等特点，合理确定其建筑标准。
第二十六条城市公益性公墓的建筑装修，应体现庄重、美观、大方、清新、宁静的特点。
第二十七条城市公益性公墓的建筑抗震和建筑结构安全等级应符合国家现行有关规定。
第二十八条城市公益性公墓的建筑物，应符合国家建筑节能的相关标准；业务用房的内装修应满足安全和吸音要求；办公用房的内装修，按办公用房建筑装修标准三级办公用房执行；建筑耐火等级和消防设施的配置应符合国家有关建筑防火设计规范的规定。
第二十九条城市公益性公墓骨灰安放区的用房建筑应符合《殡仪馆建筑设计规范》（JGJl24）的有关规定。
第三十条城市公益性公墓各类用房应具备良好的通风条件，自然通风不能满足要求时，应配备相应的机械通风设施。
第三十一条城市公益性公墓应根据实际需求配置信息、通讯、广播和安全防范系统等设备。
第三十二条城市公益性公墓应配置清晰、醒目、完善的标识系统。
第三十三条一、二类城市公益性公墓应配置遗物祭品焚烧专用设备，三、四类城市公益性公墓宜配置遗物祭品焚烧专用设备。
第六章墓区建设与环境保护
第三十四条骨灰安葬区和安放区应按照墓区整体规划施工建造。
碑墓应体现小型化、多样化、艺术化等特征；骨灰堂、骨灰楼等建筑不宜高于6层，倡导建设骨灰廊、骨灰墙、骨灰亭、骨灰花坛等设施。
第三十五条城市公益性公墓墓区建设应体现园林化特点，绿化覆盖率宜为75%。
第三十六条城市公益性公墓应按照国家和所属辖区的环境保护法规、标准以及当地的环境生态保护原则，进行环境规划与设计。
第三十七条城市公益性公墓配置遗物祭品焚烧专用设备设施时，应考虑当地的地形地势、常年主导风向风速、大气稳定度及周边环境敏感区分布等因素，选择有利于烟气扩散并不引起环境影响纠纷的区域。
第三十八条环境条件
一、遗物祭品焚烧专用设备的烟尘和气态污染物排放应符合《危险废物焚烧污染控制标准》（GB18484）和《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485）等规定。
二、应设置分类垃圾箱，祭奠场所应设置封闭的固体废弃物盛放装置。
三、公墓音响、电子礼炮等专用设备的声强应符合国家相关规定。
四、对不再续存的骨灰应集中进行无害化处理。
本标准用词和用语说明
为便于在执行本建设标准条文时区别对待，对于要求严格程度不同的用词说明如下：
一、表示很严格，非这样做不可的用词：
正面词采用“必须”，反面词采用“严禁”。
二、表示严格，在正常情况下均应这样做的用词：
正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”。
三、表示允许稍有选择，在条件许可时，首先应这样做的用词：
正面词采用：
“宜”或“可”，反面词采用“不宜”。
表示有选择，在一定条件下可以这样做的，采用“可”。
本建设标准中指明应按其它有关标准、规范执行的写法为：
“应按……执行”或“应符合……的要求（或规定）”。
附件
城市公益性公墓建设标准
条文说明
第五章建筑标准及有关设施…………………………………………………………（24）
第一章总则
第一条本条阐述了制定城市公益性公墓建设标准的目的和依据。
殡葬事业是一项特殊的社会公益服务事业，党和政府高度重视殡葬事业的发展与改革。
公墓作为殡葬业的重要组成部分，不仅承担着安葬死者的基本功能，更是两个文明的有效载体。
为有效管理公墓和相关的墓葬行为，国家先后制定了一批法律、法规和规范性文件。
1997年７月21日发布施行的《殡葬管理条例》第五条提出：
“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰”。
《公墓管理办法》第二条提出：
“本办法所称公墓，是指经过法定程序批准设置的，用于安葬（安放）骨灰或者遗体的公用设施。
公墓分为经营性公墓和公益性公墓。
公益性公墓包括城市公益性公墓和农村公益性墓地”。
第三条提出：
“城市公益性公墓，是不以营利为目的，为公民提供安葬（安放）骨灰或者遗体的社会福利设施”。
《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）中提出：
要“改善殡葬设施，提高公共服务能力”，“重点加强城乡公益性骨灰存放设施建设”，“始终坚持以实现群众殡葬改革愿望、满足群众丧葬需求、维护群众殡葬权益为出发点和落脚点，不断深化殡葬改革，提升为民服务能力，促进殡葬事业科学发展，实现殡葬改革上水准，人民群众得实惠”，“把深化殡葬改革与维护人民群众基本殡葬权益结合起来，实现基本殡葬公共服务均等化”，“对基本殡葬服务，政府要加大投入”，“充分发挥公益性殡葬事业单位在提供基本殡葬服务、保障群众殡葬权益方面的重要作用”，“建立起殡葬救助保障制度、殡葬管理体制和运行机制，基本实现殡葬服务优质化，殡葬管理规范化，殡葬改革有序化，骨灰处理生态化，殡葬习俗文明化，殡葬设施现代化”。
殡葬改革是我们党和政府一贯倡导的一项社会改革，通过广泛深入地进行宣传，不仅有利于建立科学、文明、健康的生活方式，促进社会的发展和进步，也有利于促进社会风气的好转。
同时，是保护中华民族生存环境和生存条件的迫切需要。
长期以来，城市公益性公墓的缺位给社会带来了一些问题，如城市经营性公墓垄断了城市公墓市场，公墓价格虚高，使得城市居民在丧葬公墓消费方面选择余地少，百姓需求难以得到有效满足，“死不起、葬不起”现象引发的社会矛盾更加尖锐，影响了社会的和谐。
尽管我国2010年公墓总数已经达到1266个，设计墓穴数达9275542个，本年销售穴位数456058，本年安葬数414957个（据《中国民政统计年鉴-2010年》），但是由于缺乏必要的建设标准，城市公益性公墓的建设还存在着许多亟待解决的问题：
包括中、东、西部建设存在地区差异的问题；建筑超大墓、豪华墓造成土地资源浪费严重的问题；墓型设计单一，墓地绿化面积小，道路狭窄造成祭祀节日人流、车流拥堵现象；缺乏专用焚烧设备造成焚烧祭品环境污染等问题。
公墓中城市公益性公墓比例较小，且大多建于20世纪60年代，至今基本处于死墓状态。
“十二五”期间，政府更加关注保障和改善民生工作，为建设城市公益性公墓提供了强有力的政策形势和背景。
为了合理确定新建和改建、扩建城市公益性公墓的建设规模和水平，完善配套设施，规范建筑布局和设计，制定相关建设标准尤为必要。
通过本建设标准的编制和实施，能够进一步加强和规范城市公益性公墓的建设，引导城市公益性公墓向节地葬、生态葬方向发展，提高投资效益、环境效益和社会效益，保护人民群众合法殡葬权益，满足城镇居民基本丧葬需求。
第二条本条阐述了城市公益性公墓建设标准编制的作用。
本标准是为城市公益性公墓建设项目决策服务及合理确定城市公益性公墓建设水平的全国统一标准，是工程项目决策和建设中有关政策、技术和经济等综合性宏观要求的技术文件。
本标准的直接使用者是各级政府的有关决策部门和检查监督部门；相关使用者包括城市公益性公墓经营者本身、建筑设计单位、设计咨询单位、建设项目可行性报告编制单位等。
城市公益性公墓建设项目的可行性研究报告、设计任务书皆应符合本标准的控制要求；其工程建设的初步设计方案以及建设水平也应按本标准提出的要求进行控制。
本标准的实施利于规范政府投资行为，加强工程项目的科学管理，合理确定投资规模和建设水平，充分发挥投资效益、环境效益和社会效益。
本标准的编制严格按照工程建设标准编制的规程，经过深入调研、论证，并广泛听取有关单位和专家的意见，从我国国情出发，立足现实、兼顾发展、适度超前，具有可行性。
因此本标准是城市公益性公墓建设的全国统一标准。
第三条本条阐述了城市公益性公墓建设标准的适用范围。
本建设标准主要适用于新建城市公益性公墓项目。
现有城市公益性公墓的改建、扩建工程会受到原有条件的限制，故本建设标准制定了一些区别于新建项目的相应规定，目的在于增加可操作性。
利用外资、中外合资、中外合作和非政府投资建设的经营性公墓，可参照本建设标准的有关规定执行。
另外城市公益性公墓内只允许安置骨灰，不允许安葬遗体，如有特殊情况可另作规定。
第四条本条阐述了城市公益性公墓建设标准的原则。
城市公益性公墓的建设必须与所在地区的社会、经济状况相适应，同时要根据当地的实际情况，处理好实际需求与未来发展的关系。
城市公益性公墓的建设工作应依法进行，必须遵守国家有关经济建设的法律、法规和发展民政社会福利事业的有关政策，增强科学性，避免盲目性、随意性。
《殡葬管理条例》第五条提出：
“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。
县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划”。
第七条提出：
“省自治区直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆火葬场，骨灰堂，公墓，殡仪服务站等殡葬设施的数量，布局规划，报本级人民政府审批”。
城市公益性公墓是以安葬或安放骨灰，方便群众祭扫为主要目的的民政事业单位，其工作直接服务的主体是死者的骨灰，但服务对象却是广大群众。
因此，城市公益性公墓的建设应坚持以人为本、立足现实、兼顾发展的原则。
第五条本条阐述了城市公益性公墓建设用地的规划。
《殡葬管理条例》第十一条提出：
“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。
按照规划允许土葬或者允许埋葬骨灰的，埋葬遗体或者埋葬骨灰的墓穴占地面积和使用年限，由省、自治区、直辖市人民政府按照节约土地、不占耕地的原则规定”。
1988年4月4日，《民政部关于加强公墓管理的报告》中提出：
“农村公益性公墓是以乡、村为单位建立的地区性公共服务设施，原则上只准埋葬本乡、本村死亡居民的骨灰盒或遗体，不得对外经营。
农村公益性公墓应由乡镇政府统一规划，所需土地向土地管理部门提出申请，并报经县、市人民政府批准。
墓穴用地要节约，埋葬的骨灰盒一具占地以50至70cm为宜，最多不得超过1平方米；埋葬的遗体，一具占地以一个简易棺木为限。
安葬时以土掩埋，避免使用水泥，以利绿化”。
1995年12月11日《民政部关于加快殡葬事业发展的意见》中提出：
“公墓建设要科学规划，合理布局，必须经殡葬管理部门批准后兴建。
城镇公用墓地要从严控制，限制发展；乡村公益墓地要搞好建设，加强管理。
公墓建成后，要采取坚决措施，克服乱埋乱葬现象；要严格控制墓穴占地面积，骨灰墓穴占地一般不超过１平方米，遗体墓穴不超过６平方米；要搞好绿化美化，向园林化、艺术化方向发展。
要提倡骨灰、遗体处理多样化，鼓励在公墓内兴建骨灰墙、廊、塔”。
《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）中提出：
“改革土葬、节约殡葬用地”、“节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担”、“创新骨灰安葬方式，推广节地葬法，倡导不保留骨灰，实现骨灰安葬多样化，降低占地安葬比例。
规范公墓管理，保护生态环境。
制定完善公墓建设规划，从严审批经营性公墓”。
城市公益性公墓的建设应符合当地城市规划，应按照科学性、实用性与前瞻性相结合的原则，根据所在地区和公墓自身的发展情况，对墓区进行一次性规划。
经有关部门批准后，可根据实际需要和财力、物力等条件，一次或分期实施。
这是总结五十多年来公墓建设的经验和教训而采取的一项扬长避短、效果明显的有利措施。
其目的在于限制不循规划、随意建设、任意扩大公墓规模等违反管理科学和公墓自身发展规律的不正确做法。
任意进行改建、扩建，必然导致整个公墓功能区域设置不合理、流程混乱、管线阻塞等弊端的产生。
严格执行本条规定，按照规划进行建设，注重园林化、个性化、艺术化的设计，改变往日公墓水泥化、白石化等不良现象，使公墓始终保持适度的规模、合理的布局、科学的流程和良好的环境，满足群众安置骨灰和节日祭扫的基本需求，同时也发挥公墓追思缅怀、传承文化、发扬提升等衍生、派生、更生等新的功能。
第六条本条明确了城市公益性公墓建设标准与国家现行法律、法规以及标准、规范的关系。
本标准在编制过程中充分考虑了国家现行的相关法律、法规及标准、规范的规定和要求。
随着国家标准化、规范化工作的进展，必将有更多的标准、规范、定额、指标陆续发布，凡与城市公益性公墓建设相关的国家新编或新修订的有关标准、规范和要求，均应遵守执行，同时还应符合国家和地方现行有效的其他有关标准、规范的规定。
第二章建设规模与项目构成
第七条 本条阐述了城市公益性公墓建设规模的划分及依据。
根据城市公益性公墓要为公民提供基本丧葬服务的原则，充分考虑我国城市公益性公墓建设实际和发展趋势，并参考国内外先进的公墓设计理念，本标准按服务覆盖区骨灰安置数量为主要依据，兼顾经济和社会发展水平等因素进行分类。
城市公益性公墓的基本功能是提供骨灰安放（或安葬）设施与服务，但随着城市的建设发展和人民生活水平的提高，公墓的基本功能已经不能够满足人民物质和精神方面的需求，公墓也逐渐有了其它功能，如追思缅怀的衍生功能、传承逝者文化的新派生功能、发扬提升精神文化的更生功能等。
城市公益性公墓建设需要完成这些功能，必须有相应的公墓面积、建筑物、构筑物、专用设施设备、园林绿化及配套服务等支撑。
现阶段由于我国城乡一体化进程的加快，二元结构的框架结构正在模糊，将来会有更多的农村户籍人口转为城镇户籍人口，城市规模的扩大也会使户籍人口的数量呈现逐渐增加的趋势。
由于各地经济发展水平不同，所以应从实际出发，按照“普遍均等”、“惠及全民”的原则，根据骨灰安置数量，确定其建设规模。
本建设标准以服务城镇的骨灰安置数量为主要依据，对城市公益性公墓的建设规模进行了划分。
从前期调研情况看，小的公墓投资成本同样高，但随着城市化扩张发展，过去在城市郊区的公墓，现在多数也到了城市中心繁华的地带，现在的墓地面积多在200亩以下。
所以对于新建城市公益性公墓的占地面积以50亩～300亩为宜，而且在规划设计中，应逐渐减少墓穴安置数量，逐步增加骨灰格位安放数量，提倡少占地、节地和不占地等生态葬式葬法。
骨灰安置数量是在调查了北京、上海、山东、黑龙江等部分省市公墓的基础上做出了规定。
第八条本条明确了城市公益性公墓建设工程的主要组成部分。
这是根据城市公益性公墓承担的安葬、安放骨灰的服务功能和城市公益性公墓开展正常业务与管理工作的需要提出的建设内容。
第九条本条明确了城市公益性公墓墓地建筑的基本项目。
《公墓管理办法》第十一条提出：
“公墓建设和使用应当坚持节约用地和移风易俗的原则，鼓励建设骨灰寄存设施。
公墓的
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