行政执法的证据适用问题研究.docx

行政执法的证据适用问题研究.docx

《行政执法的证据适用问题研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政执法的证据适用问题研究.docx（12页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

行政执法的证据适用问题研究

行政执法的证据适用问题研究

开宗明义，本文所讨论的行政执法是指与行政立法相对的行政主体作出具体行政行为进行行政管理的活动。

在法治国家，行政执法同司法活动一样，都应当以事实为依据，以法律为准绳，按照大前提、小前提、结论三段论式的结构进行。

在明确大前提方面，我们正在开展行政执法依据疏理工作，在认定小前提方面，本文拟就如何在行政执法中运用证据证明事实问题进行一些探讨，提出一些建议，希望能够有益于推进依法行政工作的开展。

一、行政诉讼对行政执法证据的要求

一、行政执法证据的概念和特征

行政执法证据是执法主体在行政执法过程中用来证明案件事实的依据。

它具有证据的共有属性：

1、客观性——证据是客观存在的，独立于人的主观意志之外，具有客观真实性。

这是证据最首要的属性。

2、关联性——证据必须与待证事实具有内在联系，能直接或间接地证明案件事实。

3、合法性——证据的收集、运用合法，具有法定形式。

除以上属性外，因为行政执法具有专业性较强的特征，行政执法证据也带有专业性和技术性。

二、行政诉讼对行政执法证据的要求

根据我国行政诉讼法第五十四条的规定，作出具体行政行为要证据确凿，主要证据不足的，将会被法院判决撤销。

证据确凿是正面规定，主要证据不足则是对证据在质和量上未达到确凿程度的反面表述。

证据确凿的标准：

一是据以作出具体行政行为的每一证据经查证，确实是客观存在的事实；二是证据与案件事实之间存在着客观联系，并非主观臆想；三是证据之间，证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除；四是案件事实都有相应的证据予以证明，并且排除了其它可能性。

为达到以上标准，执法机关应当在执法活动中依照顺序完成好以下几项工作：

（一）确定证明对象，证明对象是证明制度的首要环节。

在行政诉讼中，行政机关的证明对象是具体行政行为的合法性，而在行政执法活动中，证明对象则是满足行政法律规范有关具体构成要件规定的事实，它是我们收集、审查证据证明案件事实的出发点，也是我们适用某项法律的依据。

确定证明对象是一个“找法”并且明确法规内容准确涵义的过程，在此过程中执法人员除要掌握法规中有关构成要件的全部规定外，还要注意到有关排除法条适用的规定。

（二）以证明对象为方向，全面深入地收集与之相关联的证据材料，并逐一对之进行真实性、合法性审查。

首先在无相反证据足以推翻下列事实的情况下，我们应将其排除出证明对象的范围，不再收集证据：

1、众所周知的事实；2、自然规律及定理；3、按照法律规定推定的事实；4、已经依法证明的事实；5、根据日常生活经验法则推定的事实。

其次在证据收集过程中应注意以下几点：

1、遵循“先取证，后裁决”规则，取证工作要在执法机关作出具体行政行为之前完成，这是保障行政执法权合法行使的必然要求。

2、收集各类证据必须严格依照法定程序进行。

3、在证据提取过程中充分保障有关当事人所享有的陈述、申辩、请求听证等权利。

4、调查取证必须做到及时、客观、全面、深入、细致。

5、尽量收集原始证据，采用科学方法妥善保存。

第三在证据审查过程中应符合法律规定并遵循审查规则：

1、对证据的真实性进行审查，应注重调查以下方面：

（1）证据形成的原因；

（2）发现证据时的客观环境；（3）证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；（4）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；（5）影响证据真实性的其他因素。

2、对证据的合法性进行审查则应注意：

（1）证据是否符合法定形式；

（2）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；（3）是否有影响证据效力的其他违法情形。

《行政诉讼证据若干问题的规定》第57条前三款是有关非法证据排除规则的规定，列明了以下证据材料不得作为定案依据：

（1）严重违反法定程序收集的证据材料；

（2）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；（3）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。

（三）按照有关证据规则，判断各证据证明力的有无和大小，并通过比较分析，使最终采用的证据紧密衔接，形成和谐完整的证据链条，该链条的每一环节与案件事实一一对应。

在此过程中要注意以下要求：

1、判断证明同一事实不同证据之间的证明效力大小，应当依照《行政诉讼证据若干问题的规定》第63条的有关规定：

（1）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；

（2）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（3）原件、原物优于复制件、复制品；（4）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（5）原始证据优于传来证据；（6）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（7）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。

2、根据《行政诉讼证据若干问题的规定》第71条规定执法机关不得以下列证据单独作为定案的依据：

（1）未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言；

（2）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；

（3）应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言；

（4）难以识别是否经过修改的视听资料；

（5）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；

（6）经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料；

（7）其他不能单独作为定案依据的证据材料。

3、在把握证明标准方面,我们应当区分具体行政行为的性质，采用多元化标准。

对于大部分行政行为,可以适用明显优势的证明标准,只要执法机关依法收集到的证据与其他相反证据相比具有明显优势,就可以认定事实；对于限制人身自由、对当事人人身权、财产权有重大影响的行政行为应当适用严格证明标准，排除合理怀疑,达到所有认定事实都有相应证据证明，而且证据之间、证据与事实之间无矛盾的程度；对于一些简单的即时性行政行为和行政裁决行为则可以采用优势证明标准，盖然性占绝大优势的证据就能够作为定案的依据。

二、行政执法证据在收集、判断和应用中应注意的问题

（一）书证

书证是指以文字、符号、图画等所表达的思想内容来证明案件事实的书面文件或其他物品。

由于它能够直接反映制作者的思想意图，而且内容明确，所以具有较强的直接证明力。

作为一种常见的证据形式，书证的载体多为纸张，也有塑料、布类、金属等，制作方法可采取手写、印刷或雕刻等多种方式，许可证、营业执照、各类检验文书都是行政执法活动中常见的书证。

按照不同标准，对书证可以作以下分类：

1、依书证是否为国家机关行使职权制作，可分为公文性书证和非公文性书证。

2、依书证在制作程序和格式方面是否有特殊要求，可分为特殊书证和一般书证。

3、依书证是否以产生一定法律后果为目的，可分为处分性书证和报道性书证。

4、依书证内容的表现方式不同，可分为文字书证、符号书证和图形书证。

5、依书证的制作方法、目的的不同，可分为原本、正本、副本、影印本和节录本。

原本是最初制定的文书，一般留作备案存档；正本和副本都是按原本全文制作，但是前者具有同原本相同效力，直接发给主受件人，后者则发给主受件人外的有关单位和个人；影印本是通过影印原本、正本得到的文书；节录本是摘抄原本、正本部分内容的文件。

原本、正本和副本属于书证原件。

书证的收集过程中应注意以下问题：

１、尽量收集书证的原件，确有困难的，可以集与原件核对无误的复印件、照片、节录本。

２、收集由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章。

　　３、对报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证，应附有说明材料。

　　书证最容易被伪造和变造，在审查判断时，一要查清其来源，与制作者核实是否符合案件真实；二要查清书证在制作过程有无欺诈、胁迫等情形，是否当事人的真实意思表示；三要注意到书证本身所属类型，一般而言处分性书证具有较强证明力，对经公证证明的文书和公文书证如无相反证明应当予以认定；四要与其他证据相互印证。

（二）物证

物证是以自身具有的物质性特征证明案件事实的物品和物质痕迹。

物证具有较强客观性，一旦形成不易受人们主观因素影响，但其与案件事实的关系并非一目了然，对事实的证明往往通过间接途经。

物证的收集应当遵循客观、细致、及时、依靠群众和善于运用科学技术手段的原则，注意以下几点要求：

1、尽量提取原物，确有困难的，可以收集与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；

2、采取合理方法和科学手段，确保物证在提取和保存使用中保持其原有物质特征不变；

3、应当对提取物证的过程和物证特征制作笔录，将有价物品作为物证扣押的，应向所有人或保管人出具清单。

物证虽然具有较强客观性，但也可能被伪造或是因客观环境影响给人们造成假相，因此在审查识别物证中，首先是要对物证的真实性进行审查，对于值得怀疑的物证可以考虑运用鉴定方法；其次是考虑提取物证时的各种环境因素，排除不相关因素干扰；再次由于物证的通常是以间接性方法证明案件事实，因此要与其他证据相互印证，进行综合分析。

（三）视听资料

视听资料是指以录音带、录像带、光盘、电脑和其他科学技术设备所储存的音像或电子信息证明案件事实的材料。

视听资料反映的信息具有直感性、动态性、准确性，经查证属实后，具有很强的证明力，但是它也有容易被剪辑、伪造，在收集过程中易侵害公民隐私权等缺点。

视听资料在行政执法中得到日益广泛的应用，在收集过程中我们要注意：

1、尽量收集有关资料的原始载体；

2、注明制作方法、制作时间、制作人、证明对象等；

3、对声音资料应当附有该声音内容的文字记录；

4、不得以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵犯当事人的合法权益的视听资料。

对视听资料进行审查，一要查明资料来源，区分是原始的，还是复制的，有无剪接和伪造，并确定是否需要委托有专家鉴定，对难以识别是否经过修改的视听资料不得单独作为定案依据；二要对材料进行分析、判断，排除与案情无关的信息，同时注意背景信息考察材料的真实性；三要对当事人提供的材料进行合法性审查，不得采用以侵害他人权益方式收集的材料。

四要将视听资料与其它证据结合起来审查判断。

（四）证人证言

证人证言是证人对其所感知的案件事实的陈述。

收集证人证言应当注意以下问题：

1、能够正确表达意志、知道案件情况的人才能作为证人，询问证人要个别进行；

2、询问证人应当有两名以上执法人员参加，询问地点要方便证人，询问方式上要注意保障证人的合法权益；

3、证人不能同时又是本案的执法人、鉴定人；

4、询问笔录应写明证人的姓名、年龄、性别、住址等基本情况，有证人和询问人的签名或盖章，注明制作日期，附有证人身份证件的复印件。

审查证人证言的证据能力和证明力，应注意：

1、审查证人证言的来源，对于证人亲闻目睹案件事实的证言，查证属实后，可作为直接证据。

如果是传闻证据则应查清来源，向直接见闻者核实或用作间接证据佐证使用。

2、查清证人与当事人的关系，判断证人证言是否受非案件相关因素的影响。

与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言不能单独作为定案依据。

3、查清是否有影响证人真实意思表示的因素，例如胁迫、欺诈等情形。

4、考虑证人的感知力、记忆力及品性等主观因素和证人了解案情所处环境等客观因素可能对证据证明力的影响。

（五）当事人陈述

当事人陈述是指当事人就有关案件的事实情况向执法人员所作的说明，它包括当事人自己说明案件事实和对案件事实的承认。

当事人陈述具有两重性：

一方面当事人是案件事实的亲历者，其陈述具有相当的可信性和证明力；另一面作为利害关系人，当事人的陈述难免带有片面性和虚假性，需要执法人员进行识别认定。

在收集当事人陈述过程中需要注意的问题是：

1、在询问前要确定案件事实的焦点问题，拟定提纲，有的放矢地发问，防止不相关信息因素的干扰；

2、询问当事人要出示执法证件、有两名以上执法人员、进行个别询问，符合法律法规的有关规定；

3、询问中要告知当事人所享有的权利，保障当事人法定权益；

4、询问笔录，应尽可能地按照原话原意记载，交当事人亲自阅看或向当事人宣读，当事人享有补正权。

笔录中应有当事人和询问人的签名或盖章，并注明日期。

对当事人陈述进行审查并用以证明案件事实，应注意以下问题：

一是查清当事人所作陈述前后一是否致，不同当事人的陈述是否矛盾，以其他证据为考据去伪存真；二要分清当时人所作陈述是肯定性的、否定性的还是承认性的，如此划分有利于探寻当事人动机，查证其陈述事实的真伪。

（六）鉴定结论

鉴定结论是鉴定人运用专门知识，利用专门设备和材料，对案件中出现的专门性问题所作的结论性意见。

它具有专门性、科学性等特点，对查明案件的事实发挥着重要作用。

执法机关采纳鉴定结论应注意如下问题：

1、鉴定部门和鉴定人必须具有鉴定资格；

2、鉴定书内容完整，包括：

鉴定的内容、鉴定时提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定的过程、明确的鉴定结论、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明、鉴定人及鉴定部门签名盖章。

对当事人提供的鉴定结论，进行审查的主要项目包括：

第一，鉴定人是否具有鉴定资格；第二，鉴定程序是否合法；第三，鉴定设备是否完备，方法是否科学；第四，鉴定过程中有无受外力干扰；第五，鉴定所依据的材料是否真实可靠，标准是否合法、妥当；第六，鉴定论据与结论是否矛盾。

（七）勘验笔录、现场笔录

勘验笔录是指行政执法人员对能够证明案件事实的现场或不能、不便提取的物证进行勘验、测量、分析后作出的记录。

勘验笔录应包括案由、勘验时间和地点、勘验所得内容以及勘验人、当事人、见证人的签章。

现场笔录是行政执法和行政诉讼中特有的证据形式，它是指行政执法人员对实施具体行政行为的现场情况所作的记录。

行政诉讼法规定现场笔录作为证据形式之一，主要为便利行政机关在取证困难的情况下，能够及时行使职权进行执法活动。

但是因为现场笔录所记载内容具有即时性和不可再现性，所以其运用有一定的范围限制：

一是在证据难以保全的情况下，如对腐烂变质食品；二是在事后难以取证情况下，如对不洁净餐具；三是在不可能取得其他证据或其他证据难以证明案件事实的情况下，如对违章机动车驾驶员的处罚。

制作现场笔录应当严格遵守程序：

第一；现场笔录必须现场制作，不能事后补作；第二，现场笔录要由当事人签名或盖章，有见证人的，还应有见证人签章。

三、行政执法活动中存在的证据适用问题

在行政执法活动中适用证据不当的情形主要可分为以下几类：

一、没有把握好证明对象。

证明对象在行政执法的证据适用上起着确立方向作用，只有完全理解案件中证明对象的全部要件，才能准确判断证据是否已充分满足证明的需要。

因为没有正确认识证明对象，在行政诉讼中被撤销具体行政行为的案件不胜枚举，这是执法人员未能熟悉法条涵义造成的。

如在某县交通局强制拆除周某房屋一案中，依据《公路管理条例》规定，1988年1月1日后，公路两侧建筑控制区内建设永久性建筑物的是违章建筑，而1988年1月1日前，依法在公路两侧建筑控制区所建房屋则不属于违章建筑。

某县交通局忽略了时间要件，没能认明证明对象，因此也没有对建筑日期进行调查，最后因为证据不充分被撤销具体行政行为。

二、在收集证据过程中有失全面、公正，导致没能全面认定案件相关事实。

如在某县公安局对鲁某进行治安处罚一案中，鲁某与林业工作站工作人员王某，因为王某未按程序扣押鲁某木材而发生争执，最后引发互殴。

县公安局只收集了证明鲁某殴打王某的证据，而片面认定鲁某单方殴打王某，对前者作出了行政处罚决定并要求赔偿损失。

这明显有悖于证据收集中的全面、公正原则，最终被县人民法院所推翻。

在收集证据中，忽视案件第三人的合法权利也属于证据收集过程有失全面、公正的类型。

这种情形多发生在具有排它性的行政许可和行政确认执法活动中。

如刘某不服乡政府许可何某用地建房一案，乡政府在土地核实过程中忽略了刘某的在先权利，许可何某建房的行为侵犯了刘某的通行权，因而被法院撤销。

再如，王某与赵某为一桩二层房屋的共有人，赵某隐瞒王某单方与曾某鉴定了房屋买卖协议，并上报建委审批办理房产证。

建委在买卖双方未提交原始房产证及共有人书面同意材料情况下，为曾某发放了房产证。

这一行政行为因忽略房屋共有人权利，没有全面收集证据，而在王某提起的行政诉讼中被法院撤销。

第三、违反了证据非法性排除原则，因未按法定程序和要求取得证据，致使具体行政行为违法。

尽管各实体法以及《行政诉讼证据若干问题的规定》对行政执法中的取证问题明确提出了具体的程序性规定，然而在执法实践中因程序违法导致的行政败诉的还是占很大比例。

如在襄阳县政府确认土地使用权一案中，执法人员在调查中不仅发生通过一人进行调查记录、同时调查多人而取得证据的情形，还有违反回避规定的情形。

因此襄阳县政府所认定的证据在真实性、合法性、关联性上不能排除合理怀疑，其确认行为最终被人民法院所撤销。

第四、证明过程出现错误，证据与事实不能形成一一对应关系。

证明过程是运用证据进行推理的过程，如若忽略了证据的关键性特征，或没能对全部证据通过综合性审查构建出完整的证据链，认定的事实就可能会出现误差。

下面的案件就属于此种类型：

某县供销社从外地购进5市斤、20市斤、30市斤三种规格的木杆秤各20支。

后两种规格杆秤售完后，县计量局依群众反映，对供销社所余的15支5市斤杆秤进行了检查，发现全部不合格。

因此而认定供销社出售的20市斤、30市斤杆秤也不合格，并据此作出对购销社罚款500元的行政处罚决定。

此案的证明过程存在不合逻辑的明显漏洞、认定20、30市斤杆秤全部不合格的事实完全没有证据与之对应，因此行政处罚决定欠缺合法性。

此外，在适用证据过程中执法机关还存在盲目堆砌证据，缺乏必要整理说明问题。

对于案情比较复杂的案件，行政机关往往会收集到大量证据，根据具体证明对象进行分类整理是一项细致工作，然而很多执法人员却只是简单堆砌，对矛盾证据的采信情况和具体理由也缺乏必要说明，这造成了执法案件质量不高的情况。

四、规范行政执法过程中证据适用的建议

一、制定行政执法证据的适用规范

当前在行政执法过程中所遵循的证据规则主要来自于《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。

但是行政执法证据在很大程度上区别于行政诉讼证据，因此行政诉讼中的证据规则并不能完全满足行政执法活动的需要。

为规范行政执法行为，统一有关行政执法适用规则，我们亟待行政执法证据适用规范的制定。

由于我国尚未制定统一行政程序法典，不存在统一适用于各个行政管理领域的证据规范，因此建议行政机关可以依照执法领域的划分，在各自系统内部先行制定适用于本系统的证据规范。

制定证据规范的要求，一是要加强证据理论研究，充实在证据采集、保存、审查、运用各阶段中的相关规则，满足行政诉讼对行政执法的有关要求;二则要吸收自己执法领域内收集、固定、审查运用证据的经验，发掘自己执法领域内证据适用存在的特点，对具体执法活动起到切实规范和指导作用。

二、提高对执法程序的重视程度

“重实体、轻程序”既是行政执法活动中的普遍性问题，又是历史性问题。

严格遵守法定程序不仅是证明行政行为合法性和保障人民合法权益不受公共权力侵害的需要，更是查明案件真实情况，并依此准确适用法律的需要。

实践中有很多不按法定程序调查证据的事例，其中有一大部分都由于没能正确查证案件事实而导致行政败诉。

为此执法人员应当认识到，行政程序是根据无数次查明案件事实活动中所积累的经验制定的。

遵守它不仅是依法行政的需要，更是查清案件事实的客观要求。

促使对执法程序的重视落到实处，我们一方面可以在完善程序规范和对执法人员教育宣传上做更多努力；另一方面可以利用正在建立的行政执法责任制机制，加大对违反法定程序执法行为追究责任的力度。

三、加强执法人员的法律专业培训

通过对行政诉讼败诉案件的研究，我们发现相当一部分案件是由于执法人员对自己所执法律依据认识不清造成的。

执法活动是一个明确大前提，认定小前提进行推理的过程，对法律构成要件的认识错误，将会直接影响整个推理过程的正确性。

同时对法条的不充分理解，还会造成在收集证据中无法明确重点，错失重要证据提取、取证质量不高问题，以及在证明活动中不能正确认识证明对象导致证明失败问题。

所以要提高执法人员在执法活动中运用证据的能力，就必须组织专业法律培训，加深执法人员对自己职权范围内所适用法律的理解，尤其是要对法律、法规中所涉及的各种事实构成要件进行分解和说明，达到执法人员能够熟悉把握、运用的程度。

小结

规范行政执法活动是推进依法行政工作的一项重要内容，行政执法活动中的证据适用是查明事实，准确适用法律，正确执法的基础。

为此研究行政执法证据的适用规则对于促进依法行政具有十分重要的意义。

本文以阐明行政执法活动中的证据适用规则为主要任务，探讨了行政诉讼对于行政执法证据适用的要求，提要了书证、物证等七大法定证据在收集、审查和应用中应注意的问题，并在对执法活动中证据适用常见问题分析的基础上，提出了一些建议。

笔者希望得到大家的批评、建议，希望对执法证据适用问题的研究能够不断深化，为执法实践提供理论上的指导。