郴州市城市社区建设管理模式探究.docx

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郴州市城市社区建设管理模式探究

郴州市城市社区建设管理模式探究

［内容摘要］：

去年年初，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部研讨班开班式上发表重要讲话强调，扎扎实实提高社会管理科学化水平，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。

这一讲话为基层社区建设注入了强大动力，为基层社区建设指明了方向。

本文以郴州市为例，对近年来城市社区建设的现状及发展进行了初步调研并提出了相应对策性建议。

［关键词］：

城市社区社区建设社区居委会管理模式

引言

“社区”的概念最先是由德国社会学家滕尼斯于1887年在《共同体与社会》一书中提出来的。

大意是指那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切.富有人情味的社会关系和社会利益共同体。

后被译成英文Commun.t丫.原意是共同的东西和亲密的伙伴关系。

20世纪30年代.中国学者从日文将其转译为“社区’‘并认为一个村庄、一个小镇、一个大城市或大城市的一个区等都是社区.其中主要强调了地域特征。

随着社区研究的兴起，人们将社区作为连接环境和人的生活方式的概念，用以考察城市生活的特性。

社区成为专门的地域性社会研究工具.即在一定地域内如果人与人之间具有较为有效的相互关联.同时有一定归属和群体责任感的人群通常被称为社区。

城市社区建设是在城市居委会工作的基础上，对城市基层社会结构、生产关系和上层建筑的又一次重大调整和变革；是当前我国社会由单位整合向社区整合过渡的客观需要；也是党中央、国务院从我国城市体制改革、经济发展、社会稳定的实际出发，作出的又一重大战略决策。

我市在社区建设中，认真贯彻落实中办发〔2000〕23号、皖办发，〔2001〕21号文件，相应出台了（郴州市城市社区建设“十一五’发展规化（以下简称（发展规划）），取得了一定成效。

一、郴州市城市社区的特征

郴州市虽然具有一定经济实力和潜力但与发达地区相比还有一定差距,生产力发展不平衡、市场化程度不高、非农产业不发达、人均收入较低。

为了更好的体现郴州市与沿海经济发达城市之间的差距,找出郴州市的主要特征,现将合肥、南昌与上海、深圳作以下对比:

表1:

2006年上海、深圳、合肥、南昌社会经济发展状况主要指标对比表

人均GDP

地方财政收入

城镇居民人均可支配收入

实际利用外资

上海

76348元

2017.62亿元

34856元

200.34亿美元

深圳

98685元

1285.77亿元

36774元

177.24亿美元

郴州

43234元

233.52亿元

18341元

11.67亿美元

与沿海经济发达城市相比,可以发现:

郴州市的人均GDP和人均可支配收入明显偏低,居民生活水平不高;地方财政收入差距大,这直接影响到城市建设资金的多少和服务水平的高低;而实际利用外资在一定程度上反映了城市经济外向性、市场化程度的和基础设施的优劣。

由此,我们归纳出郴州市的主要特征:

1.综合经济实力偏弱,城市辐射能力不强。

2.地方财政收入不多,城市建设资金有限。

3.市民生活水平不高,困难群体较多。

4.经济外向性不够强,市场化程度不高。

5.城市基础设施较差,有待建设发展。

二、郴州市城市社区的现状及问题

（一）社区居委会行政性事务负担过重

按照相关法规、政策和文件的规定，政府及街道对居委会的工作是指导而不是领导，居委会对政府及街道的工作是协助而不是承办，政府有关业务部门需居委会协助其工作，应经同级政府或街道同意并统一安排，而且应提供必要的经费和条件。

但是在调研中我们发现，区政府、街道，市、区级业务部门与社区居委会事实上仍是领导与被领导关系，许多行政管理工作变相下放甚至无条件地摊派到居委会，居委会忙于给政府行政部门跑腿、填表、发钱、收费等。

目前我省社区居委会承担的行政事务性工作多达19大类120多项。

其中大约有80%不属于社区居委会自我管理职责范围。

同时，大量的行政工作“委托”给居委会，却没有“费随事转”，很多时候是强行“委托”、免费委托。

如何采取有效措施减轻社区行政事务性负担，是当前面临的最突出问题。

（二）基层民主制度不够完善

目前，社区居委会工作行政色彩突出，而作为基层群众性自治组织的色彩偏弱。

政府、街道越位倾向明显，该下放的权力没有下放，该剥离的事务没有剥离。

围绕新一届社区居委会换届，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面的制度建设明显不足。

居民参与社区管理的主动意识还较淡漠。

许多居民仍把社区管理工作完全看作是街道和居委会的事，没有把自己看作是社区管理的参与者，对社区的管理工作不关心甚至不配合，对社区内的社会活动、经济活动、文化活动和政治活动参与兴致不高，对居委会的选举不关心，使得社区管理工作要全面、深入展开的困难较大。

同时以外来务工人员为主的社区居民却因户籍问题被排挤到选举之外，严重挫伤了他们的参与热情。

新建小区居委会工作缺失，多数居民只知业委会、物业公司，而不知居委会。

由于管理体制上的条块分割，与社区居民利益密切的社情民意很难在居委会得到迅速的信息反馈和有效答复，这不仅给居委会开展工作造成了困难，而且严重影响政府形象。

（三）社区服务功能有待进一步提高，服务组织有待进一步培育

社区居委会作为基层群众性自治组织，其最主要的职能应该是“自我管理、自我教育、自我服务”。

我市虽然在完善社区服务体系方面做过大量有益的尝试，并取得了很好的成绩，但我们发现：

一是社区服务市场化程度不够，许多服务领域缺少服务标准、服务规程，多数服务产业化程度极低，个性化、多元化服务缺失；二是为社区提供服务的各类组织仍不够发达，特别是社区志愿者服务的组织及管理水平较低。

社区志愿者服务中的形式化、运动式、不规范等问题突出。

三是社区服务资源共享程度较低，服务设施闲置和服务设施不足的矛盾并存。

（四）社区管理队伍的素质有待提高，社区建设管理经费及管理人员的报酬需进一步落实

这里虽不乏管理水平高、工作态度认真的“好居委会干部”，但他们中绝大多数在年龄和素质方面都难以胜任新时期国家对社区建设的要求,亟需一批熟悉社区情况、懂得社区发展政策、受过专业训练的年富力强的专业人员加入社区管理队伍。

我市虽然曾面向社会招聘过一批专职社区工作助理，并从政府行政部门向社区派遣了“协管员”，但仍不能满足实际需要。

目前社区管理人员的待遇与他们实际承担的工作仍有较大的偏差，社区办公经费仍难以满足社区工作的基本需要，社区工作者的工资待遇、生活补贴很难吸引高素质的专业人才。

（五）社区居委会与业主委员会、物业公司的关系不顺

根据有关规定，在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。

住宅小区的业主大会、业主委员会做出的决定，应当告知相关的居民委员会，并听取居民委员会的建议。

但目前多数物业公司都是开发商所属，为开发商服务，而新建小区的业主委员会成立又往往由物业公司包办，业主委员会成立时，社区居民委员会被排除在外。

当业主委员会与物业公司发生矛盾纠纷时，一种情况是业主委员会直接与物业公司发生冲突，置社区居委会不顾；另一种情况是业主向居委会反映情况，居委会找物业公司协调，而物业公司多置之不理。

本来社区居委会和业主委员会是从不同角度维护居民的合法权益的，而物业公司是受聘于业主委员会为业主服务的企业，但事实上，三者间关系并未理顺，特别是本应互相协助的业主委员会和社区居委会常常不那么“和谐”。

三、构建郴州市城市社区管理模式的建议

（一）理顺关系，合理定位，转变思想

政府与社区、居民之间的关系，一直是我国新时期社区理论的研究热点，因为处理好这三者之间的关系，也就解决了社区发展所需要面对的宏观社会环境的问题。

在计划经济时代，市、区政府和街道、居委会组成城市行政管理体制，街道相当于一级政府，居委会成为政府行政的延伸机构，随着市场经济时代的到来，社会环境开始发生变化，原有的体制必须作出适应性的调整。

在这样的社会转型期内，重构政府与社会的关系，变“政府统治”为“政府治理”，优化上下级行政机关的工作流程，使之体现合法性、合理性、实用性，才能顺应社区发展的需要。

要改革延续了几十年的僵化体制，必须合理定义政府在城市社区建设中的角色定位，避免政府在社区管理行为中出现越位、失位、缺位和错位的现象，通过重新界定各级机构之间的职责范围，明确政府行为与社区行为的差异。

对社区来说，街道和居委有其自身的职能和行为权限，既不能单纯的成为政府基层的代言人，也不能仅仅把提供社区服务当作唯一工作重心，社区在充当政府与公民之间的管道和窗口作用的同时，还有引导社区进行自治的责任。

另外，体制转型成功与否，有赖于思想观念的深刻转变。

发展社区，除了在制度上完成构建，还要通过广泛的宣传，促使人们进行思想上的转变，养成和培育“社区意识”，增强社区居民对社区的认同感、归属感和参与感。

（二）倡导社区自治，提高居民参与度

根据不同类型社区的特点，指导和帮助他们尽快建立和完善适合各自特点的“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”等制度，加快推进社区居委会依法直选，完善以居民会议为中心的民主制度，明确涉及全体居民利益的各项重要问题必须经居民会议讨论决定，明确居委会应该公开的各项事务。

鼓励高素质的人积极参与竞选，从事社区居委会工作。

积极落实没有本地户籍的社区居民享有参与居民自治的权力和义务，如居住半年以上的有知情权，一年以上的有选举权，三年以上的有被选举权。

探讨外籍社区居民参与社区事务的方式和途径，比如他们虽然无法享有选举权和被选举权，但他们的知情权应给予保障，而且他们还可以通过参与民主协商议事会、居民论坛来表达他们的意见，总之，应尽可能保障他们的合法权益，鼓励他们为“管理有序、服务完善、文明祥和的”社区建设献计出力。

当前，我国正在努力打造服务型政府，政府与社会中介组织之间的权限划分愈来愈明晰，通过合理控制政府的管理幅度，可以减少管理失误，同时调动社区基层的积极性。

政府要在管理中发动社区自治，这是为了打造一种与社区自我发展、自主管理相适应的环境，通过社区的良性自治实现建设和谐社会的长期目标，在这一过程中，政府通过创造社会发展环境，可以逐渐从“管理的泥潭”中解放出来，只负责制定社会的发展原则和发展战略，修正社会发展过程中的偏差，保障社会发展总目标实现等工作，从而处于一种相对超脱的状态。

因此，实行社区自治，即“解放”了政府，也发展了社区，并能改善人们的生活和环境。

（三）理顺社区内组织、企业单位与社区居委会的关系

对社区内的民间公益组织和志愿者组织，政府应重点培育和积极扶持，社区居委会应该给予帮助、引导和监督，组织和支持他们开展多种形式的便民利民服务，防止他们出现违法违纪和侵害居民权益的现象；社区内的企业主要是物业管理企业，与之联系密切的还有社区内组织业主委员会，处理好物业管理企业、业主委员会和居民委员会之间的关系，是社区建设和管理中的一个难点。

我们建议：

1、依据相关法律、法规和中央相关文件精神，制订便于操作的法规，明确社区居委会指导和监督业主委员会、物业管理企业的具体办法。

2、通过城管部门，协调社区居委会与辖区物业管理企业的关系，征求相关社区居委会的意见；也可让居委会、业委会和物业管理企业在同一个楼上办公，居委会主任、业委会主任、物业管理企业负责人定期召开联席会议，三位一体，密切配合。

在处理与业主委员会的关系上，可以使业主委员会成为社区成员代表大会的一个工作委员会，在形式上使业主委员会和社区自治组织联接起来。

3、可以试验将新建连片社区的物业交由“大社区”管理，将老城区社区物业交由街道办事处管理，他们拥有的丰富人力资源和综合管理优势应该能胜任，而居委会和业委会、物业管理企业的关系将理顺。

（四）提高社区现有人员素质，拓宽社区工作者后备队伍

按照《社会工作者国家职业标准》，稳步推进社区工作者队伍年轻化、知识化、专业化的同时，充分利用现有师资，引入现代社区理论，借鉴国内社区管理培训先进经验，在规范培训师资、培训教材、培训时间和培训内容的基础上，建立我们自己的社区工作者培训基地，对居委会的主要骨干进行轮训。

尽快制订相关政策，鼓励优秀的毕业生到社区工作。

尤其是注意将高校社会工作专业毕业生资源利用起来，充实到社区管理队伍中去。

（五）发展社区经济，提升社区服务水平

街道经济是街道或居委的附属经济实体，这些经济实体曾帮助解决社区就业、提供社区服务及筹集社区建设经费，为社区发展作出了一定的贡献，但因其受市场经济规律的支配并且存在产权模糊的问题，难以同时满足经济和社会效益最大化。

而社区经济是面向社区、依托社区的一种经济形态，它从社区居民的利益出发，以社区资源优化配置为目的，以满足社区需求，保障社区供给为目标，又可以为社区创造众多就业机会，带有社会福利最大化的性质。

因此，发展社区要求实现街道经济向社区经济的转化。

发展社区经济是实现居民再就业的主要渠道，也是提高公共服务水平的着力点，通过把企业和各种社会组织引进到社区的公共服务领域中来，利用市场的“经济原则”和“效率原则”，可以降低公共管理成本，节省公共支出，提高行政效率。

从目前的状况来看，郴州的社区经济还处于成长阶段，需要下大力气推动社区经济发展。

总结：

我国在计划经济时代，社会基层是以企事业单位的职工生活区为基本构成单元，政府借助企事业单位作为中间平台对其进行管理，这种单一的行政管理模式实现了社会生活的超稳定，但同时也造成民众生活方式单一、思想僵化、盲从、守旧等弊病，桎梏了文化进步和经济发展；而今，社会基层结构转型为以商品住宅小区为基本单元、由单个或多个住宅小区组成的社区，社区由来自不同单位、不同阶层甚至不同地域的人员构成，人口来源多样，不同社会群体之间交流增加、交际范围扩大，活跃了经济文化气氛，比旧的职工生活区更具自由度和开放度。

但是，城市生活社区化使得人口更具流动性，贫富分化加剧，带来人口、医疗、养老、文化教育、公共卫生、社会治安等多个方面的大量问题，很显然，原有的以基层单位为平台的行政管理模式已无法适应市场经济时代社群聚居的新情况，政府行政职能必须进行相应的调整，社会资源的配置也应当寻求适度的平衡。

各地政府在建设城镇化社区的同时，也都在摸索如何通过适当、合理的方式对社区进行有效管理，但最终发现，社会改革与经济改革一样，都不能只注重管理，而应该给予被管理对象更少的束缚，更大的发展空间，减少过度干预，分散公共权力并提供更多的政府服务，这样才能有利于社区的建设和成长。

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