简析官僚制.docx

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简析官僚制

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教师签名

题目简析官僚制

姓名孙云龙

学号************

专业行政管理

课程名称公共组织学

任课教师毛立红

摘要：

理性官僚制又称科层制或官僚制，是由德国社会学家马克斯·韦伯提出在管理学著作中，几乎离不开官僚制。

中国的官僚制和马克斯·韦伯所说的官僚制，压根儿不是一个概念。

但是，由于都采用官僚制这个词汇，导致在相当一些书籍中，对韦伯式官僚制产生了中国式误读。

“官僚制”这一概念有两重含义。

韦伯在历史考察中所使用的是广义的官僚制概念，所以，在这个概念中包含着中国和西方古代的官僚制形式，而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概念，是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系。

官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象。

官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。

关键词：

马克思·韦伯官僚制

正文：

一、官僚制的含义

官僚制是中国古代王朝最主要的政权形式，其最初建立是在战国时期。

战国时期的变法运动使得各国的政治制度先后由宗法分封制转变为专职官僚制。

首先需要明确，官僚制是一学科术语，本身没有任何贬义的涵义。

官僚制严格的等级制、专业化客观上带来墨守成规、谨小慎微、按部就班等等，这是理性化的必然结果，这些负面效应会形成管理主义作风。

但是，官僚主义也不必然就是官僚制本身的负面效应，理性官僚制不太完善的政府中依然会存在官僚主义，甚至存在更为严重的官僚主义。

理性官僚制又称科层制或官僚制，是由德国社会学家马克斯·韦伯提出在管理学著作中，几乎离不开官僚制。

中国的官僚制和马克斯·韦伯所说的官僚制，压根儿不是一个概念。

但是，由于都采用官僚制这个词汇，导致在相当一些书籍中，对韦伯式官僚制产生了中国式误读。

    中国式官僚制，产生于古代大一统专制国家。

从战国开始，随着中央集权制的建立，中国式官僚制就开始形成，而且经过两千年发展演变，使中国的官僚制高度成熟，洋洋大观，有一套自己独有的组织规则和运作机制。

它的规则和机制有显性的，如古代法律；也有隐性的，如陋规常例。

对于这种官僚制的研究，已经有很多著作，其中王亚南的《中国官僚政治研究》具有一定的代表性。

这种中国式的官僚，在英语中有一个专用单词mandarin。

当然，这个单词主要指清朝官僚。

如果是其他王朝，用officer也未尝不可，但没有mandarin传神。

   韦伯所说的官僚制，则是资本主义社会诞生的一种不同于封建社会的组织模式，它建立在专业分工和工具理性的基础上，完全排斥情感因素，以社会平等为前提。

官员的级别差异，来自于知识和技能的不同，而与人的身份地位无关。

这种官僚制，在韦伯的《经济与社会》中有深刻的分析，英语中一般用bureaucracy来表达，在不发生歧义的情况下，也可以用officer。

    一般情况下，学者都能区分中国式官僚制和韦伯式官僚制。

中国式官僚制，其社会基础是等级制，甚至还有一定程度的世袭制因素。

它的实质，是按人的身份差别区分官僚等级，建立在法外特权的基础上。

这种组织的运行，归根结底是人治型的。

这种组织也有法律制度，但法律制度是不规则的，受君主以及特权享有者的任意支配。

而韦伯式官僚制，其社会基础是人格上的平等。

官员的级别差异，同担任职务的人员无关，只是一种组织上的等级差异。

它的实质，是法律面前人人平等。

区分这两种官僚制，有一个十分简便的判别标准，就是看具有司法性质的争议裁决功能是否独立，是否能做到程序公正。

     但是，中国的学者由于长时间的耳闻目睹，司空见惯，对于中国式官僚制有着一种下意识的认同。

因此，在阐释韦伯式官僚制时，往往有意无意地加以“中国化”的理解。

比如，同样是对韦伯式官僚制的批评，西方学者主要着眼于官僚制的非人格化和专业分工，而中国学者则往往强调官僚制的等级结构和效率低下。

殊不知，身份等级和效率低下，恰恰是中国式官僚制的弊端，而韦伯式官僚制，恰恰以身份平等和效率优势取胜。

中国学人由此出发对韦伯的批评，刚好是打错了板子。

再进一步，西方学者提出改造官僚制，突出以人性化改造官僚制的理性至上；而中国学者提出改造官僚制，突出以法治体系代替人治体系。

这样理解韦伯的官僚制，难免南辕北辙。

二、官僚制的产生和发展

通常认为现代美国公共行政研究的起点是行政学鼻祖——威尔逊于1887年发表的论文《行政学研究》一文。

“古德诺的《政治与行政》是古典行政理论的又一个重要的陈述，他的理论与威尔逊的构想高度吻合。

”他们的理论核心是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能，政治代表着价值理性，而行政代表工具理性。

威尔逊的观点是行政与政治应该分属两个不同的领域，所以行政需要从政治学的领域内分离出来，建立行政学的一个新学科。

韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权威或社会权威。

有社会组织的地方，就应该有合理的社会统治，也就理所当然有社会权威。

韦伯是对权威进行分类的第一人，他对权威分为三种历史形态—法理型权威、传统型权威和魅力型权威。

建立在三种权威基础上形成三类组织：

法理型组织、传统型组织和魅力型组织。

韦伯把法理型组织称为官僚组织（Bureaucracy），建立在法理型权威之上，遵从理性的法定规则。

韦伯在社会组织结构方面从理论上探讨了官僚制的效率机制，探索了工具理性在行政管理中的适用性。

对效率的追求，同样也是古典管理主义的理性选择，泰罗、法约尔直接将工具理性应用到管理学的理论与实践之中，并推动了一场从经验到科学的管理学革命。

泰罗将科学实验引用到生产管理之中，完成了管理学从经验向科学的转变，所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。

法约尔在《工业管理与一般管理》中提出了5项管理要素和14项管理原则的思想。

这些思想的出现促成了管理学意义上的科层制—直线职能型组织的广泛推广，管理原则的归纳也正好回应了官僚制的特征。

总的来说官僚制理论首先追求的是理性，韦伯对不同的社会行为存在的理由做了分析，从中对理性的因素做出了界定。

刘文瑞，方由林也认为，“在韦伯看来，社会行为的存在总有它存在的合理性前提，我们所能观察到的社会行为，不外乎是由以下几种追求决定的：

第一，目的合乎理性（即工具理性）。

第二，价值合乎理性。

第三，情绪的尤其是感情的需要。

第四，约定俗成的习惯。

”其中前两种前提下的社会行为是理性的，后两种情况则是韦伯所要祛除的。

作为一种“理想型模式”的建构，韦伯式的官僚制自诞生以来便受到了来自众多学者的批判、修正与改进。

在这一历史进程中，早期官僚制理论体系中的理性、工具理性以及权威的理论受到了广泛的质疑和批评，例如梅奥的人际关系学派，巴纳德、西蒙的组织行为学派管理理论以及其后的新公共行政、公共选择理论等等。

自从20世纪80年代以来，随着官僚制的发展似乎达到顶峰的时候，站在新公共管理理论者的立场来看，官僚制似乎是组织膨胀、效率低下、管理僵化与集权反民主的代名词。

本文认为，新公共管理运动只是对官僚制行政模式的极端化发展的校正并寻求市场化回归的一种表现，它并未开创出一种新的研究方法和理论类型。

1．从效率到公平

官僚制的核心价值取向为理性，效率是理性官僚制的核心。

无论是韦伯的层级式组织结构设计，泰罗的科学管理，还是法约尔的管理职能分工和管理原则，其目的不过都是先对组织进行职能分工，然后再对组织中各部门和要素进行协调、指挥和控制，高效率地完成组织的目标。

达尔则论证了行政组织仅把效率作为唯一的目标是不现实的，公共行政则应该在效率与民众参与，效率与个人责任，效率与民主之间寻求平衡。

传统的官僚制行政理论将行政仅作为实现政治价值的工具理性，追求效率的最优，甚至可以不问官僚组织的价值目标。

而新公共行政学派则认为公共行政的核心价值在于公平、公正与民主参与。

“在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发点和终极目标。

新公共行政学提出了与此不同的看法。

他们认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值更不是唯一的价值准则和终极目标。

”传统的官僚制行政将效率作为基本的价值，强调对非人格化的规则的服从，追求高效率地完成组织目标，组织成员与社会公众日益疏远，失去了行政组织所应该表现出的社会价值与责任。

这种对效率的追求从某种程度上以损害社会公平为代价，而事实上公共行政的根本目的却在于实现社会正义与社会公平。

2．寻求市场化的回归

亚当·斯密最早开创性地对市场在经济体系中的地位与作用进行了研究，韦伯在其代表作《经济与社会》中也对市场化的货币经济给予了极大的关注，认为“从纯技术上看，货币是‘最完善的’经济计算手段，也就是说，经济行为取向的形式上最合理的手段”。

公共选择学派从“经济人”假设出发对官僚和官僚制组织进行了分析，认为组成政府的官僚与市场中的利益最大化的个人一样，追求自身利益最大化，官僚组织也拥有自身的局部利益与部门利益，甚至“官僚组织本身就是一个利益集团”所以同样具有自利化倾向。

在此基础上，公共选择学派将人们所需的物品分为私人物品与公共物品，并对它们的供给情况进行了进一步的分析，从而得出了市场与政府都具有自身无法克服的缺陷，所以才可能出现“市场失灵”和“政府失灵”。

实际上，传统的行政管理模式所出现的弊端是在国家干预主义的旗帜下将官僚制推向极致的结果，它试图以官僚制的方式来代替所有的社会组织形式与运作方式，使市场的作用严重削弱，极端的理性追求导致了非理性的出现，从而使政府组织膨胀、效率低下，经济运行困难重重等等。

新公共管理运动则是对这种极端化的官僚制的有力校正，所以西方各国如新西兰、澳大利亚、英国及美国等相继以新公共管理运动为指导重塑政府，取得了很大的成效。

其实这不过是在一定程度上实现了市场与官僚制之间的平衡，并未完全超越官僚制，相反如果一味地强调放松管制和市场化，“市场失灵”的结果同样无法避免。

新公共管理运动本身并未建构出新的理论体系，所提出的观点大多是对管理主义、古典自由主义的市场的回归，实质上也只是对官僚制作了一些修正与补充，并未彻底地否定官僚制的组织理论。

三、官僚制理论的完善

针对韦伯所建构的理想类型的官僚制模型，学者们表现出了浓厚的学术热情，提出了各自的理论观点。

对一百多年来有关官僚制的理论学说进行一个梳理，不难看出，尽管该理论的体系十分庞杂，但学者们基本上都是在各自的学科范围内进行探讨，在同一个学科范畴中，对官僚制的研究往往围绕的是同一个主题，所得出的结论也基本上大同小异。

因此，按照学科对官僚制理论进行一个简单的回顾，有助于更好地理解和把握当前官僚制研究中所出现的学科间的分离与隔阂。

（1）经济学中的官僚制理论研究

经济学对官僚制的论述集中的将矛头指向官僚制将可能产生的技术官僚的腐败、寻租及官僚制政府的低效、低回应性上，经济学将这种状况归于公共组织与私人组织在性质上的差异。

公共组织由于产权界定不明晰、所提供的公共物品的特殊性质以及产品缺乏市场竞争等原因，不能产生像私人组织那样足够的动力，也很难建立适当的激励、监督和约束机制;而公共组织中的技术官僚又与私人组织中的普通组织成员一样，是完全受个人利益驱使的理性“经济人”，并不会因为加入公共组织就改头换面，变得高尚，从而使得官僚制政府的腐败、无能、低绩效和低的社会回应力几乎不可避免。

这一方面的相关理论大致可分为公共选择、委托代理和交易成本三个理论流派。

相关著作包括布坎南的《自由、市场与国家:

80年代的政治经济学》、《自由的界限—无政府与利维坦之间》、《宪政经济学》、丹尼尔·缪勒的《公共选择理论》、布坎南和塔洛克合著的《同意的计算—立宪民主的逻辑基础》、尼斯坎南的《官僚:

仆人还是主人》、《官僚制与公共经济学》，唐斯的《官僚制内幕》、古德塞尔的《为官僚制正名:

一场公共行政的辩论》等。

（2）政治学中的官僚制理论研究

政治学对韦伯理想类型的官僚制理论的批判主要是从官僚制度对民主的破坏、对公共空间的挤压、对人类个性和自由的压迫展开的。

这一点，事实上早在韦伯之前，就有学者提出来了，比较有代表性的包括古尔内、密尔、米歇尔斯等。

在韦伯之后，这一论点更是被反复提及，只不过将矛头指向了韦伯建构的理论模型。

比较有代表性的著作包括韩莫尔的《官僚的体验》，在此书中，他警告人们要对官僚的入侵保持足够的警惕，否则就会受到官僚的异化，使人们成为没有精神、没有感觉的机器;美国著名学者沃尔多在《行政国家》中，也专门讨论了技术官僚与民主的关系，指出在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机器完全有可能会侵蚀民主、成为不受欢迎的权力机构;’奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中指出，技术官僚在提供公共物品的时候将会偏离公共目标;法兰克福学派的代表卢卡斯在《历史与阶级意识》中指出，官僚制所体现出的理性精神将导致人的“物化”，事实上，物化与理性化本身就是同一过程的两个面向;霍克海默和阿多诺在《工具理性批判》、《启蒙的辨证》中也意识到官僚制将可能导致人类自由丧失与意义丧失;哈贝马斯在《沟通行动理论》中，更是指出应该以沟通理性取代官僚制所倡导的工具理性，用沟通行动来弥补工具性或策略性行动之不足。

（3）社会学中的官僚制理论研究

社会学对官僚制理论的研究始于20世纪中期官僚制组织反功能理论的提出，以默顿为代表的一批结构功能主义社会学家，运用经验研究的方法，深入到官僚制组织内部进行实地考察，运用实证数据和观察到的现实状况对官僚制理论进行检验，通过对韦伯理想类型的官僚制模型中的诸项定义性特征逐条进行研究论证，证明这些特征在产生正向功能促进组织效率提高的同时也有可能会产生反功能，甚至还有可能因此造成官僚制组织内部的恶性循环。

具体来讲，这一时期的研究成果包括默顿的《官僚制的结构与人格》、塞尔兹尼克的《转变中的法律与社会》、古尔德纳的《工业官僚制的样式》、费朗西斯的《官僚之中的职事与规程》、梅耶的《现代社会中的科层制》、本迪克斯的《美国社会中的高级文官》、布劳的《官僚制动力学》、费里德里奇的《对韦伯的官僚制分析的几点评论》、帕金森所提出的“帕金森定律”以及西蒙在《行政行为》中所提到的韦伯试图建构具有永恒效率法则的理论的批判。

此外，在欧美之外的法国，法兰西学派的几位代表人物，如费埃德伯格所著的《权力与规则:

组织行动的动力》、克罗齐埃所著的《行动者与系统:

集体行动的政治学》、《科层现象》等，从权力的角度也对官僚制内部所存在的低效率及恶性循环进行了论述。

（4）公共行政学的官僚制理论研究

公共行政学作为一门综合性的较晚近的学科，对官僚制的论述及批判基本上都是从相关学科中汲取综合而成的，它的一些主要论点，如对官僚制限制民主、效率低下、压抑个性、应变力差的批判和描述，都可以在有关学科中找到理论根源。

与其说公共行政学所从事的是去研究、发现官僚制的内在矛盾及缺陷，倒不如说是一种加工整合的功能，在此基础上，将重点放在如何提出改革措施以提高政府绩效、克服官僚制所呈现出的种种弊病与不足。

因此，公共行政学对官僚制进行论述的相关理论著作，表现出浓厚的寻求改革的色彩和论调，各个理论流派从不同的角度，对官僚制政府的改革路径提出了见仁见智的观点。

本文主要选取了新公共管理和治理理论两个流派的相关理论著作。

新公共管理的核心是倡导私有化，相关著作包括盖伊·彼得斯的《征服未来的治理模式》，迈克尔·巴泽雷的《突破官僚制:

政府管理的新愿景》，奥斯本的《摒弃官僚制:

政府再造的五项战略》，以及欧文·休斯在《公共管理导论》中对官僚制的批判和对改革的期许;治理理论则以在发达公民社会中建立多中心治理为全部理论的精髓，相关著作包括奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道》、《公共服务的制度建构》、萨拉蒙的《全球公民社会》、帕特南的《使民主运转起来》、迈金尼斯的《多中心治道与发展》、《多中心体制与地方公共经济》等。

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