如何治理垃圾短信系列评论.docx
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如何治理垃圾短信系列评论
如何治理垃圾短信
（一）
垃圾短信：
甄别之惑
本报记者晓雅
垃圾短信一直是社会的“顽疴”。
媒体不断曝光，用户不断投诉，运营商不断打击，但是垃圾短信现象不但没有得到根治，反而有愈演愈烈之势。
垃圾短信治理，要害在哪里？
含有“发票”、“培训”字眼的短信就一定是垃圾短信吗？
封堵垃圾短信，到底哪些部门说了算？
国外有没有垃圾短信，他们是怎么管理的？
带着这些问题，《人民邮电》报记者采访了电信运营商和法律界人士，并将刊发三篇系列文章以作分析。
北京的王小姐和未婚夫就要举行婚礼了，沉浸在幸福中的她不仅已经发出了请柬，并且还在婚礼的头一天编辑了一条短信，提醒亲朋好友婚礼的时间地点，准备群发给大家。
谁知道，群发到半截，王小姐却遭遇了麻烦，她的手机忽然发不出短信了，通信功能也被锁死，在确认手机本身没有问题后，王小姐拨打了运营商的客服热线，却震惊地被告知“由于在一小时群发同内容的短信超过限量，系统认定该号码在发送垃圾短信，自动锁死号卡”。
愤怒的王小姐投诉到了营业厅，要求赔偿损失及精神损失费。
这是发生在现实生活中的一个真实案例，王小姐的遭遇的确令人同情。
那么，运营商为什么要制定这样一条看似“无理”的规定呢，其实，他们也有着说不出的苦衷。
技术治理遇障碍
据了解，垃圾短信从技术上说最大的特征就是群发，实现机制有两种：
一类是手机间点对点群发短信，发送者多使用短信群发器；另一类是端口类群发短信，包括SP（内容提供商）端口、集团客户行业端口和移动自有业务端口。
目前，从运营商收到的用户投诉和拦截情况看，点对点垃圾短信占绝大部分。
运营商介绍，治理垃圾短信，从技术上说主要有限制群发条数、使用关键词屏蔽、关闭发送端口等方式。
然而，在许多情况下，采取这些措施都缺乏法律法规的支持。
并且，随着治理工作的不断推进，垃圾短信出现了新的趋势：
一是群发频次由原来的爆发式群发，逐渐演变成连续低频式群发；二是短信内容中特殊字符、同音字、谐音字、繁体字等不断增多，甚至出现了竖着看的短信体；三是智能手机的普及，驱动不法分子利用木马程序控制用户终端成为“肉机”，正常用户在下载含有木马程序的软件后，在不知情的情况下发送垃圾短信；四是一些不法分子利用技术漏洞群发垃圾短信，产生大量欠费和高额网间结算支出，这些损失很难追回。
垃圾短信不仅给运营商带来了商誉损失，也对运营商的技术构成了挑战。
甄别过程困惑多
实际上，要治理垃圾短信，首先在于甄别，这就要求有法律上的明确界定。
我国之前对垃圾短信一直没有明确的法律定义，2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于加强网络信息保护的决定》，在第七条中指出：
“任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。
”该法条可视为对垃圾短信的最权威的法律解释。
目前，用户收到的群发短信大致可分四类，一是公益类，例如政府部门的公告、交通提醒、天气预警等；二是公共服务类，例如银行、航空公司或运营商发送的余额提醒、航班状态、业务办理结果通知等；三是广告类，例如各种商家的打折促销、培训招生、房产中介等信息；四是违法类，例如淫秽、暴力、赌博、诈骗、教唆犯罪信息等。
对于前两类群发短信，一般不视为垃圾短信，也不宜限制，对于第四类违法信息，相关部门有明确的定义，应坚决打击。
然而，第三类信息的数量最多，种类也最多，这类短信的治理是最大的难点，其中最困难的环节就在于甄别。
按照《关于加强网络信息保护的决定》的解释，只要用户不同意，就视为垃圾短信。
然而，该法条在执行过程中却存在不少问题。
首先，如何判断用户是否同意接收短信？
其次，由谁来判断用户是否同意接受短信？
其三，如何甄别出用户不同意接收的垃圾短信以及违法信息？
其四，现有的甄别和屏蔽手段是否合乎法律精神？
——用户意愿难判断
在端口类群发短信中，目前是以集团客户为主体直接进行操作发送的。
发送者多是正规商家和机构，具有工信部或运营商发放的端口类短信群发资质认证，群发的短信以“106”开头。
在日常生活中，消费者往往会办理一些商场超市的贵宾卡、会员卡，在房产中介咨询信息，在基金公司购买基金，在淘宝、京东、当当、亚马逊等网上商场购物，在健身房办理健身卡等，在这些过程中都会留下手机号码，而商家在要求用户填写办卡资料时，往往默认了用户愿意接受以后的促销短信推送，或是用户自己不经意间勾选了同意接受短信的选项。
但是，在诸多广告短信攻击之下，用户不堪其扰，往往会忘记自己在各处留下的“合约”，遂诉诸投诉手段，甚至将某家运营商作为投诉对象。
类似情况，运营商无法掌握发送者与接收者的合同关系，判断接收者的意愿并不容易，难以建立统一的屏蔽机制。
不过，在用户收到的垃圾短信中，的确有一部分是“不请自来”的，其中有用户信息被盗卖后被垃圾短信发送者获取的情况，也有那些具有端口类群发资质的商家转卖给垃圾短信分销商的情况，当然也不排除个别基层运营商管理不严或出于利益助长了垃圾短信的气焰。
这部分短信是用户投诉的重点。
由于运营商是网络经营者，社会往往希望运营商能有所作为，掐断垃圾短信的通道。
但是，网络经营者并不是法律意义上的执法者。
中国联通集团公司人士表示，他们的权限，一是从集团层面出发，严格管理和打击基层企业与垃圾短信发送者的违规交易行为；二是一旦发现认证商家在拿到短信发布端口后转卖给垃圾短信发送者的违约行为，会让他们限期整改，整改未能通过的则终止合作。
超出这个权限，运营商就无能为力了，因为他们无法判断短信是否违背用户意愿。
因此，目前运营商多是采取用户投诉后再处理的办法，即，如果用户两次投诉某号码/端口发送垃圾短信，即将用户拉入该号码/端口的黑名单，此后不再收到其发出的信息。
但是，这样做也是事后弥补，在用户权益已经受到侵害之后再行动，效果严重滞后。
——治理手段缺法理
由于现有法律只明确了垃圾短信的定义，尚未界定执法主体、执法手段和处罚措施，运营商目前只能按照一些部门规章和行业自律性文件的要求采取行动，然而，其中有些做法实则缺乏法理的支持。
由于诈骗团伙等犯罪分子很难获得端口群发资质，他们多采用点对点方式，对这种方式，三家电信运营商于2009年签订了《关于网间点对点不良短信息处理原则的备忘录》，规定单一用户每小时发送短信量上限标准为：
非节假日发送信息流量为200 条/小时、节假日为500 条/小时。
而迫于用户投诉，大多数运营商实际执行的标准更为严格，比如限为50条，这虽然成功打击了一批垃圾短信发送者，但却不可避免地会“误伤好人”，本文开头提到的案例即是这种状况。
而现在的垃圾短信发送者多使用群发器，一部群发器可以插上百张卡，每张卡一小时只低频次地发送10条、20条短信，模拟正常通信状态，运营商就难以对这种现象进行限制。
“我们通常还使用关键词屏蔽的做法堵截点对点短信，这个在技术上很容易实现，但是哪些关键词是违法的，目前并没有标准，像‘发票’、‘看房’、‘移民’、‘账号’等这些在垃圾短信中经常出现的关键词，其实也是生活中的常见词，不排除普通用户在短信中也使用这些词，用来作为屏蔽标准实则缺乏法律依据。
我们也收到过用户投诉说凭什么不让发含有这些词的短信。
再说，就算我们使用了关键词，发送者往往还会在短信中用同音字（如‘发漂’）、加∗号（如‘移∗民’）等方法来规避。
”中国移动的相关人士对记者说。
更重要的是，我国宪法第四十条规定：
“公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。
除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。
”从这个高度上说，运营商其实无权通过过滤短信内容来限制垃圾短信发送，在本文开头的案例中，运营商也得到了教训。
在与垃圾短信的斗争过程中，运营商不断尝试各种技术手段，但是，在法律法规缺失的情况下，这些手段能否准确地甄别垃圾短信，是否都具有“法律正义”，都还没有明确的答案。
如何治理垃圾短信
（二）
垃圾短信：
多方之责
本报记者晓雅
“我们就算追踪到了垃圾短信发送者，又能怎么样呢？
我们的权力最多是停用其号卡，但是以前的号卡没有实行实名制，他转身还能弄到很多。
我们没有执法权，不能处罚他，即便转移到公安机关后，国家对行政机关如何处理及处理结果是否告知运营商并没有规定，我们往往也不知道最终结果，只能告知投诉者，已移送执法部门。
”一位运营商内部人士这样告诉记者。
在零处罚与高回报的利益驱动下，一些人肆无忌惮地参与到垃圾短信的产业链中，这也就是运营商一直在大力治理，却无法有效杜绝的根本原因。
垃圾短信治理绝非运营商能独立完成的工作，要根治顽疾，必须依靠多方努力。
立法为先
违法成本低、执法成本高已经成为垃圾短信治理中的一大难题，要彻底解决问题，立法首先要跟上。
之前，《中华人民共和国电信条例》及其他部门指导意见、文件，都没有对垃圾短信作出明确的法律规范，这也是造成垃圾短信长期以来越管越多、日益猖獗的原因。
此外，消费者维权的难度大、效果差，也使垃圾短信发送者更加肆无忌惮。
现在，由于法律的缺位，消费者面对垃圾短信的侵害，即使投诉后也难以获知结果，更难以获得赔偿，因此造成消费者怨声载道却又很少诉诸投诉维权行为的怪现象。
虽然2012年12月全国人大在《关于加强网络信息保护的决定》中对垃圾短信给出了定义，立法上已经有了重大突破。
但是光有定义还远远不够，在执法过程中，还应进一步明确界定执法部门、执法流程、违法处罚、消费者赔偿等内容，才有可能使法律落到实处。
此外，手机号码作为个人的重要信息有保护的必要，而我国目前对个人信息保护基本无法律规定，也助长了盗卖用户信息、滥发垃圾短信等行为。
管住通道
由于垃圾短信的传播通道属于工信部的监管范畴，因此，目前在国务院各机构中，工信部在垃圾短信治理工作中扮演了最为重要的监管角色。
2008年6月，工信部成立后的第一项专项整治行动就是针对垃圾短信。
6年来，工信部多次部署打击垃圾短信行动，也出台过多个部门文件指导运营商开展垃圾短信治理工作。
今年4月，工信部再次发布了《关于开展深入治理垃圾短信息专项行动的通知》，表示将贯彻落实全国人大《关于加强网络信息保护的决定》，推动四项重点工作：
一是完善法规、技术标准，出台《移动终端信息服务管理规定》，推动落实《移动终端垃圾短信息过滤技术要求》等六项技术标准；二是深入推进技术手段建设，完善基础电信企业垃圾短信息处置系统；三是强化落实各项工作机制；四是切断垃圾短信息利益链，畅通用户举报投诉受理渠道。
此次专项行动的目标是进一步完善短信息服务的法规、标准体系，落实企业责任，建立多环节技术手段，完善垃圾短信息发现、举报、处置、监督流程，建立治理效果评估体系，加强部门间沟通协作，健全综合治理长效机制。
作为垃圾短信发送通道的直接相关方，运营商在治理过程中责无旁贷。
从目前来看，主要应采取三方面措施：
一是严格推行端口类群发短信企业的认证。
目前，工信部核发的“三网合一”（即可以在中国电信、中国移动和中国联通三个运营商网络上群发）端口，大约占客户总量的10%，其他为运营商认证。
三大运营商有关人士告诉记者，从集团公司层面，要求严格审查企业的资质，端口与企业须实名制对应，并由各省级分公司与客户签署合同，合同中要严格界定业务用途、发送对象、发送内容与时间限制（非实时的信息不得在8小时工作时间之外发送），严禁将端口转租给其他企业或为第三方代发，对垃圾短信投诉进行量化，并约定违约处罚条款等。
由于客户均为实名制管理，并与合同对应，在客户违反国家法律或法规、业务的管理规范时，可依据签署合同的违约处罚规定对客户的端口进行禁用或关闭。
例如：
客户在拿到短信发布端口后转卖给垃圾短信发送者，在联通的业务管理规范中属于严重违约行为，将限期整改，整改未能通过的则终止合作。
中国移动还要求集团行业端口下发的短信必须具备明确、固定的企业签名；端口短信发送必须有白名单管理机制，短信价格不得低于每条0.05元。
同时，规范销售代理商管理，严禁以任何形式发展端口代理商，严防集团端口转租、转售、转用等违规行为，严查代理商低价竞争等影响市场秩序的行为。
二是严格内部管理，严厉打击基层单位为了考核压力和利益铤而走险的行为。
目前，三大运营商都开通了垃圾短信举报接入平台，邀请社会监督。
对于部分基层企业参与垃圾短信的事件，运营商集团公司都表示一旦查明原因，要从重从严地进行处理。
2012年4月，中国联通下发了《垃圾短信综合治理方案》，从组织机构、资费清理、卡号营销、端口管理、拦截机制、投诉处理、监督考核7个关键环节入手，对垃圾短信治理全流程进行了安排和部署，并将治理效果纳入对省级分公司的年度绩效考核，总部和各省级分公司均成立了相应的综合治理小组，确保责任层层落实。
中国电信2012年要求各省级公司全面核查用户信息，各省公司完成端口群发短信业务的客户资料复核和业务清查工作，全集团累计复核客户76897家，其中关停24822家。
三是优化技术手段。
三家运营商目前均在全国31个省区市建立了垃圾短信过滤系统，实时对点对点、网间、端口等各类垃圾短信进行发现和过滤。
在洛阳设立了中国移动（洛阳）信息安全运营中心，负责不良信息的集中发现、集中研判、集中封堵。
中国联通在上海和四川等地推出“短信宝”增值服务，赋予手机用户自行设置“黑名单”或“白名单”的权力，今年还将开发垃圾短信举报客户端，实现垃圾短信“一键举报”，免费提供给用户使用。
管住源头
工业和信息化部所属的12321网络不良与垃圾信息举报受理中心最新的统计表明：
2012年下半年中国手机用户平均每周收到垃圾短信息10.7条。
垃圾短信群发行业已形成一条完整的产业链，治理复杂性高、难度大。
工信部和运营商虽然能管住垃圾短信的传播通道，却难以管住垃圾短信的源头——内容制作者。
并且，管住通道的办法，大多属于“事后惩罚制”，即发现违规行为后才予以查处，对用户权益的侵害已经构成。
只有在管住通道的同时消灭垃圾短信的源头，才能从根本上消除对用户的侵害。
而在垃圾短信的生态链中，最为活跃且屡禁不止的恰恰就是大大小小的分销商和内容制作者的行为。
大量垃圾短信的分销商活跃在互联网上：
5月22日，记者在XX搜索框里输入“短信群发”，搜索结果高达960多万个，随意点开几个号称具有在线短信平台、短信接口、二维码彩信的企业链接，网页上都标明了“京ICP备××××号”以及“京公网安备××××号”；在QQ查找群的搜索框上搜索“短信群发”，出现8130多个QQ群，其群介绍大多标明“商务网关短信平台”、“精准营销|创业|培训|106|短信群”、“一手优质短信通道，到达率95%以上”等字样；在淘宝上搜索“短信群发器”，显示“根据相关法律法规和政策，无法显示‘短信群发器’的相关宝贝”，但是搜索“短信通知”，结果有11页，基本用于短信群发，有的卖家销量达数千件之多。
线下也有不少短信群发器的销售者，据媒体报道，在广州、西安、北京等许多城市的电子市场，顾客很容易就能花几百元买到群发器，有的群发器是旧手机组装，成本极为低廉，利润也非常可观。
事实上，那些不具备端口类短信群发资质的企业和个人甚至诈骗团伙，有不少就是通过网络了解到信息并进行交易，他们或购买短信群发器，或购买分销商的服务。
而管理这些垃圾短信制造者，涉及多个部门和行业；公安部门应成为主要力量，打击利用垃圾短信诈骗等不法行为；工商部门要规范企业的营业范围，对于超过经营权的企业要严厉查处，对于没有工商执照的垃圾短信经营者更应该严厉打击；互联网企业应该加大清查力度，对涉嫌制造发送垃圾短信的公司以及群发器卖家，也应从搜索技术上予以过滤，更不能在搜索结果的头条或显要位置予以推荐；新闻媒体应广泛宣传，对利用手机违法短信息实施诈骗的特点、手法进行曝光。
总而言之，治理垃圾短信，不仅需要法律和政策的支持，更需要多部门的合作与努力，单单靠某一个环节难以完成重任。
如何治理垃圾短信（三）
垃圾短信：
治理之鉴
本报记者晓雅
2012年3月，美国无线运营商AT&T发起了一项诉讼，指控垃圾短信发送者使用了14个电话号码，向AT&T与其他运营商的付费用户发送了2000多万条非法短信和呼叫。
按理说，这2000多万条短信，也为AT&T带来了不少收入，为何还要起诉呢？
这是因为，对于AT&T、Verizon等美国无线运营商而言，来自垃圾短信的利润是个“烫手山芋”，一是由于美国人的法律意识比较强，有投诉的习惯；二是由于有些用户的资费套餐中，接收短信也要付费，有的每条高达20美分，用户当然要频频投诉。
而用户通过运营商客服电话投诉垃圾短信时，运营商需要为每个投诉电话支出较高的成本，有时甚至高达5～50美元。
2011年，美国的垃圾短信数量增加了45%，引发用户愤慨，而运营商和用户一样都是受害者，运营商起诉垃圾短信发送者的行为时有发生。
事实上，垃圾短信泛滥是世界各国的难题，各国在治理过程中也有过经验和教训。
我国亦可放眼世界，广泛借鉴。
在已出台有关垃圾短信法律的国家中，对于色情、暴力、诈骗短信采取了坚决打击不纵容的态度，对这部分短信发送者将入刑入罪，但是对于商业广告短信却持有条件的宽容态度。
总结起来，大致分为以下几个方面。
立法教育，教会用户自我保护
目前，我国对个人信息保护还没有明确的法律规定，公众对自己信息保护意识的淡漠，也是造成垃圾短信泛滥的重要原因。
纵观国外的相关法律法规，在处置垃圾短信问题时，无不先推行个人信息保护法，首先对电话用户以及电子邮件用户进行教育，增强公众的法制观念和自我保护意识。
用户不仅在甄别垃圾短信上具有绝对的主动权，并且还负有举报的义务。
在美国，2003年6月，美国联邦贸易委员会设立“全美不接受电话推销名单”，当年12月，美国联邦政府通过首部全国性反垃圾邮件法案。
该法案规定，电话和手机用户可以通过热线或政府网站，将自己的电话号码免费列入“全美不接受电话推销名单”中，之后即可合法避免垃圾广告信息的骚扰。
在新加坡，民众可在政府建立的“禁止呼叫名单”上注册，任何机构或个人不得向已在名单上注册的民众发送垃圾信息。
在我国香港，特区政府先后制定了《非应邀电子讯息条例》、《非应邀电子讯息规例》。
这些规章制度一方面制约垃圾短信发送者，另一方面也对公众提出了要求，包括：
如不想再收到发送人发出的商业电子信息，应向发送人发出取消接收要求；如不想接收所有发送人的商业电子信息（已获得同意而发送的信息除外），应在拒收信息登记册加入自己的传真和电话号码；如发送人不遵照取消接收要求或拒收讯息登记册，应向电讯管理局举报违反个案，等等。
明晰责任，加大对违法的惩处
在个人信息保护法案完善后，许多国家在治理垃圾短信时就有了明确依据，在相关立法中不仅明晰了相关主体的责任和义务，还对违法行为确定了高额罚款、获刑入罪等明确的处罚手段。
值得注意的是，由于法律健全，许多国家对治理垃圾短信有明确的执法主体。
例如新加坡政府专门成立个人信息保护署负责处理垃圾短信相关事宜。
美国联邦贸易委员会消费者权益保护局有一支特别队伍，来对手机事务相关的问题展开调查，并受理有关垃圾短信的投诉。
英国设立了电话信息服务标准监察委员会、最高通话费管委会等，专门对利用手机信息进行非法活动的公司和个人进行监控。
德国政府和监察部门成立了“联邦手机短信处理中心”，负责处理有关违规者及解答普通用户的问题。
对于电信运营商，出于对通信自由和通信秘密的保护，大多数国家并不允许基础运营商过滤垃圾短信。
但是，在印度，政府要求运营商每年提交关于阻止垃圾短信传播的正式书面报告，允许运营商采用关键词屏蔽过滤垃圾短信，并要求运营商禁止大规模群发、取消垃圾短信发送者的手机入网资格。
对于商家，大多数国家都允许发送短信广告，但是对其行为有严格限制。
一般而言，法律都明确发送广告必须得到接收者许可，在发送时间上也有规定。
例如德国2003年通过的《联邦反垃圾邮件法案》规定，向用户推销商品和服务的广告短信必须征得手机用户的书面同意，而且每天21时至次日8时发送的广告需要再次征得用户同意。
获得用户同意的广告商在发布手机短信广告时，必须注明“广告”字样和发送者的单位及电话等。
英国、韩国的法规也与此类似。
另外，多数国家的相关法律还明确了对垃圾短信发送方的处罚力度，使法律具有威慑力。
德国对于滥发垃圾短信者，会处以最高5万欧元的罚款，如果发送色情等非正常信息，均被视为违法行为，将追究刑事责任；英国法律将兜售产品的垃圾信息视为一种犯罪行为，一旦违规，散播者在地方法庭最高可能被罚款5000英镑，在有陪审团出席的法庭，罚款额度没有限制；韩国情报通信部规定，如果手机用户不愿意接收该信息，所产生的电话费将通过080免费电话告知并由广告发送者承担，同时对于滥发垃圾短信的个人可处以最高8500美元的罚款；日本2000年制定和颁布的《关于特别商务交易的法律》、《特定电子邮件法》规定，一旦用户拒绝接收短信，则禁止再次发送，否则将以妨碍电子邮件通信罪论处；新加坡即将实施的个人信息保护法案甚至规定，一旦发现违反法案行为，个人信息保护署有权处以最高100万新元的处罚，其中，向名单中的号码每发一条垃圾短信或打一次电话，可能面临最高1万新元（约合人民币5.14万元）罚款。
实名登记，易于追查发送源头
为了防止犯罪分子利用手机发送短信进行诈骗或进行其他违法活动，美国、韩国、日本、新加坡等国家都实行了手机实名制，一旦发现发送垃圾短信等违法行为，就能很快找到发送源头。
美国用户跟电信运营商签合同时都要填社会安全号。
韩国采取机号一体手机号码入网登记制。
日本2000年就规定新入网的预付费手机用户要向运营商提供真实的个人信息，移动运营商将手机送到申请书所记载的住所，取得姓名确认后方能获得，针对已经入网的用户，呼吁提供其住所、姓名等个人信息。
此外，协议规定预付费手机用户应根据法律配合警察等司法机关提供必要的信息。
新加坡从2005年起，在国内各卖场与通讯行普及身份证扫描辨识系统，强制预付卡消费者登记个人基本资料。
研发技术，通信行业主动出击
上文提到，垃圾短信对美国运营商造成了大量的成本损耗。
因此，在美国无线通信和互联网协会的组织下，美国无线运营商也展开协作，斥资数十亿美元研发新的反垃圾软件，这甚至捧热了反垃圾短信软件市场。
在其他国家，也不乏运营商努力引入新技术新设备，让用户主动屏蔽垃圾短信的例子。
日本运营商曾引入新设备，让用户可以自动屏蔽那些一天内发送量超过200次的短信，用户还能在手机自行设定拒收的号码；韩国也改进手机功能，在手机上设置短信拒收菜单；英国沃达丰公司发明了自动报告的方法，即系统一旦检测出垃圾短信，手机会自动向电信运营商和监察部门发送免费的报告。
这些措施，都使用户自身的权益保护意识增强，并起到了积极的作用。
转换思路，探索可行商业模式
纵观国外对垃圾短信的法律规定，可以发现一个重要的共性，就是监管者将甄别垃圾短信、处置垃圾短信的主动权交到了用户手里，如果用户对垃圾短信一概拒之，就可将手机号报给监管机构备案；如果用户愿意有选择性地接收自己觉得有用的信息，那么发送人也必须先征求用户同意，否则视为违法。
其实，细究这些规定，可以发现，无论是哪个国家，都不是所有用户都完全拒收垃圾短信。
实际上，许多所谓“垃圾短信”就是一种广告，和电视广告、报纸广告、电梯广告等并没有实质的不同，只是传播途径有所差异。
那么，是否可以转换思路，将用户深恶痛绝的“垃圾短信”变成“有用信息”呢？
正如有的运营商将公用电话改造成免费电话亭，只不过用户在拨打电话前必须先收听一段广告一样，对于垃圾短信也可以采取同样的思路。
在一些国家，运营商或者商业短信发送方与手机用户签订协定，用户接到商业广告短信后，就能免除一部分通信资费，或者能获得一定的免费通话时长，在这种商业模式中，用户成了广告短信的利益受惠者，自然就不会对其不满和投诉了。
总而言之，垃圾短信治理要靠立法部门、公安部门、工商部门、通信监管部门、运营商乃至用户的配合。
对垃圾短信中的违法信息应予以
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