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国有资产管理案例
国有资产管理案例
我国国有资产管理体制的改革进程1998年8月，国务院决定成立国家国有资产管理局，以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。
1993年11月，中共中央十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。
这意味着在政企分开之外，首次提出了政资分开的概念。
1993年以后，深圳、上海等地开始进行国有资产管理体制的探索。
1998年，国务院机构改革过程中，国家国有资产管理局被撤销并入财政部。
在同一次机构改革中，机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业内企业为主要职能的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的“局”，并明确不再直接管理企业。
2001年2月，国家经贸委下属九个国家局被撤销。
2002年11月，中共十六大宣布“在坚持国家所有制的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。
国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
”十六大报告关于国有资产管理体制的论述意味着建国以来一直实行的国有资产“国家统一所有，地方分级管理”的模式将被“国家所有，分级行使产权”的模式取代。
这样，地方政府在坚持“国家所有”的前提下，将享有完整的出资人权益，将有可能自行决定这部分资产的拍卖、转让等事宜，事实上也就相当于拥有了属于自己的那部分产权。
由于地方政府对自身辖下的企业会有更切近的了解，利益关系也变为更为紧密，国有企业改制的推进亦减少了阻力。
而国有资产究竟如何在中央与地方政府之间划清出资人权限，将是一项有待展开的复杂工作。
参考资料:
《10万亿国资走向》石东赵小剑载《财经》杂志2002?
22期简要分析:
上述案例从政府的角度简要描述了我国国有资产管理体制改革的走势，而十六大报告所确定的“在坚持国家所有制的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。
国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行
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出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
”对进一步的国企改革意义何在呢,思考题:
中国国企进一步改革的出路是什么,
案例知识点:
国有资产管理部门的角色定位我国国资委的角色之辨1（越来越强势的国资委2005年4月14日，《企业国有产权向管理层转让暂行规定》由国资委与财政部联合颁布，这是去年国资委果断叫停MBO（管理层收购）以来由有关部委制定的有关MBO的最新法令。
这一法令的颁布，同时使2004年由“郎（咸平）、顾（雏军）之争”引爆的国有资产流失大辩论再度升温。
究其原因，国资流失，罪莫大焉，它不但上升为整个社会最焦点的政经话题之一，也使新设的国资委不得不在聚光灯下高调出击。
国资委在过去的三年中可谓“受命于危难之际”。
一方面是要面对国有资产流失的巨大舆论压力;另一方面是引导能源危机中的国企战略调整。
国资委不得不两面作战，左右开弓:
针对国资流失，力主保值;针对能源危机，放手壮大大型国企，使其增值。
国资委旗下的超大型国有企业，不但顺应了保值增值的政治呼声，还巧妙利用了宏观调控的经济环境，强化了对“关乎国家安全和经济命脉”等领域的掌控。
2004年，178家中央企业集体交出了一份漂亮的成绩单:
实现利润4784.6亿元，比上年增长57.6,，其中有4家利润达到300亿元以上。
巨额赢利主要来自垄断型行业。
2004年，“中国石油”一家独得1100亿元的利润，同比增长50,以上，占中央企业实现利润总和的近1,4。
这一来之不易的成绩单，源自中国经济持续性的投资过热，从而引发能源和原材料供应紧张，煤、电、油、运等行业在涨价浪潮中大有斩获，但也承受了压力。
在内有经济发展不平衡，外有跨国公司趁火打劫的宏观
背景下，决策层仍然难以完全运用市场化的手段调控资源应对国际价格波动（跨国资本不受控制，民营资本逐利和分散的特点未必能自动顺应国家意志），所以，强化国有大型企业，
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使其变成市场上一个能够服从调控的竞争主体，便成了决策层的次优选择。
由此，以大型垄断国企为主干的国家战略基本成型。
一个强势的国资委便应运而生。
如果从国有资产保值增值的角度来说，国有大型企业大举扩张加剧垄断，或许是一个省力而安全的“国有资产”管理模式，但这样做不仅有“与民争利”之嫌，也无助于解决其缺乏驾驭国际市场的手段和经验问题，更令人难以奢望一套垄断体系自身产生出成熟的市场机制。
2（保值增值与社会责任面对大型央企4784.6亿元利润的现实诱惑，国资委顺水推舟，开始将国有资产经营预算制度的制定提上日程。
但国有资本经营预算却是牵一发而动全身的大事。
一个强势的国资委不但引发社会对其角色定位的思辨，而且也激起政界、学界对国有资本角色定位的再次争辩。
国有资产保值增值固然是国资委监管职责题中应有之义，但强化大型国企的政策取向仍需斟酌。
中国已经加入了WTO，市场逐渐开放，社会主义市场经济体制改革要求无论国资、民资，还是外资、合资，各种市场竞争主体要公平竞争，强化大型国企的国际竞争能力必然也强化了其在国内的市场地位，这可能与体制改革目标相左。
比如，“中国石油”“中国石化”这类上市的资源性企业，资本、溢价的收入主要并非经营有道而转变成企业利润，它实际上是全国人民的资源性收入。
其利润水平越高，只会使整个中国下游产业的成本越高，最终是全国人民消化了这个成本——那么人们不禁要问，这难道是国有企业的使命吗,有学者认为，如果片面强调国有资本的保值增值，哪个行业赚钱就投到哪个行业，恰恰模糊了国有资本的定位，结果必然是与民争利。
按照这个逻辑走下去，就是计划经济复活了。
这不符合中央对国有企业战略性改组的目标，不符合建立社会主义市场经济体制的要求。
国有资本有双重性，既要看到在微观层面、财务意义上有保值增值的要求，这一点与其他资本相比有共性;也要看到在宏观层面上，国有资本是国家实现其职能的一个重要手段，要承担一定社会责任的特性，首要目标应该立足于造福整个社会，造福全体人民，有利于经济、社会协调全面可持续发展。
如果未能追求人民福利总和最大化，而一味追求国有企业利润最大化，这将功能错位。
相反的观点则认为，如果要国有企业在承担社会责任的基础上保值增值，本
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身就是附加了不公平竞争的条件。
折中的观点指出，国有资产的使命恰恰是要退出一般竞争性领域，从事民营资本难以承担的角色，国资委的历史使命，正在于加快推进国有经济布局和结构战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动的机制，这样才能使国有资产保值增值的局部目标和服务于提升全民福利的整体目标和谐统一。
在这种舆论环境下，虽然国有资本经营预算权是国资委从管人、管事到管资产的自然延伸，却难免引起人们对国资委会因此更加强化所辖企业的财务指标的担忧。
但学界对强势国资委定位的疑虑，在国资委看来似乎是一种误解。
国资委主任李荣融回应说:
“我们牢牢把握改革国有资产管理体制的原则，关键不是要强化权力，而是要强化责任，权责利结合得越紧密，越有利于落实责任。
”在法学家看来，国资委的成立是出自经济学家的设计，没有征求法学家的意见，以致在责权利上缺乏明确的逻辑关系，遗留不少法律问题。
典型的案例是，一家国有企业欠下外债破产了，外国公司要求执行另一家国有企业的资产来偿还———因为在外国公司眼里，整个中国的国有企业都是同一个法人。
国资委是一个出资人代表机构，履行对国有资产的监管职能，可它又不是一个进行工商注册登记的机构，如何才能确保出资人的权益,2004年的“中航油”事件成了法学界一个用于分析出资人权益的经典版本。
典型细节是:
中航油破产谁来负责,由谁来签字,怎么进行签字,具体的企业有法定代表人，由其签字负责，那么国资委作为“老板”的决定权在哪里,中航油要救时，是国资委决定还是中航油集团决定,
如果确认国资委的老板地位和权益，那么管理的链条多长才合适,具体企业的运行人作为“非老板”签字，到底有没有法律效应,这一系列问题相互缠绕，成了悖论。
法学家因此指责当初经济学家设计的国资委缺乏法律概念。
有经济学家还提出国资委的定位是“管理出资人”。
这更使人对当初设立时的戒律———国资委不要成为“老板加婆婆”———是否有效实施产生了怀疑。
中央国资委和地方国资委，人员拿的是公务员工资，走的是政府序列，而且任命程序也是跟政府一样，怎么看都带有政府部门的特征，而特设机构的特征尚未充分显示，一旦用“管理出资人”作为定位，恰恰又回到了政资不分（政企合一）的原点上，与设立国资委的目标完全相悖。
3（取法其上及取法其下
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取法其上，当是制定国有资产法，纲举目张，在分类界定国有资产的基础上，涵盖各类国有资产的权利、义务和责任。
但此法有“远水难解近渴”之忧。
这意味着需要一个全面涵盖所有国有资产管理职能的“大国资委”，当中一个技术手段就是要编制整个国家的资产负债表，对国有资产的存量和流量有一个清晰的掌握。
虽然工程浩大，但是对于一个立志进入法治社会的国家来说，却是绕不过的路。
法学界的观点更倾向根据全民所有、对全民负责的法理，在人大的架构底下设立一个“国有资产委员会”那么现有的国务院特设机构国资委需要重新定位。
，取法其下，便是推出经营性国有资产管理法，把国有资产的经营预算、定价机制、交易规则和程序等问题规范化，还国资委一个更加清晰的法律地位。
但此法也有“杯水车薪”之虞。
它涉及的难题是，由于目前中央国资委和地方国资委对国有资产的覆盖有限，它将锁定在“小国资委”的定位上，对于经营性资产中的金融资产、非经营性资产、资源性资产等管理和统筹仍然无能为力。
而现实情况却是，全国各地政府大搞开发区、广场工程、草坪工程，政府动辄大兴土木，乔迁新居，旧政府办公用地一转卖，便是大量非经营性资产化为经营性资产的“乾坤大腾挪”，而新居能用多少国有资金来兴建，其间毫无规范可言，资产流转往往伴随权力寻租和腐败行为。
这些国有资产转换的管理恰恰是以往立法的盲点。
立法的抉择如此困难，根本的原因在于，它本质上是在为国资委的定位到底是“大国资委”还是“小国资委”殚精竭虑。
但真理总是越辩越明。
从经营预算引发的国资委与财政部的职责划分争论中，社会各界对一个终极目标逐渐形成共识:
不管经营预算到底是由谁来编制，由谁来具体实施，也无论采取什么路径，国有资产必须有一个平衡预算表，国家应该清楚地掌握自己的“家底”。
知识点:
国有资产管理部门的角色定位
简要点评:
通过案例中的相关内容主要说明如下观点:
第一，国资委是代表国家履行出资人职责，并享有所有者权益的机构;第二，必须科学划分国有资产管理部门与国家一般行政管理部门的权力与责任;第三，编制国有资产经营预算是保证国有资产保值增值和有效运营的重要技术手段，也是国资委的一项重要职责。
国资委的角色之辨实质上是政府应该多大限度内干预经济，又怎样干预的问题，
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这似乎又回到了经济学几百年来争论的一个基本问题，即政府和市场的关系到底是怎样的,第一，国有资产法迟迟没有出炉，关键在于是制定一部宪法性的“大法”———国有财产法，还是制定一部针对国有企业的“小法”———国有资产管理法或经营性国有资产管理法，仍然存在诸多分歧。
由此带来的就是国资委的法律地位一直没有明确，到底是“大国资委”，还是“小国资委”，这成为国资委的根本问题。
从合法性角度而言，全国人大应该成为国有资产的委托人，国资委的归属应该是人大，而不是政府。
第二，经营性国有资产的监管最难以解决的矛盾便是国家控制和企业活力之间、社会责任和经济效率之间如何实现“双赢”。
按照目前的体制，国资监管部门要对国有资产做到“管资产和管人、管事相结合”。
管资产与管人都容易界定，但是“管事”则很难掌握，这是最容易干预企业，
重走政企不分老路的地方。
由此，很难保证现在的国资委不会重蹈1998年国有资产管理局被裁撤的覆辙。
第三，应当尽快编制国有资本经营预算。
我国现行的政府预算制度，虽然形式上已采用复式预算，但仍存在两方面问题:
一是国有资本收益性质上属于政府非税收入，却没有完全纳入政府预算管理，没有形成国家的可用财力，而数额巨大的国有产权改制成本却由各级财政承担;二是国有资本作为国家的重要经济资源，在政府预算中没有得到全面的反映，收入和支出没有建立对应关系。
编制国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是保证国有产权收益权的重要手段，也是对国有资本运营效率和国有资产保值增值进行评价考核的有效途径。
从这一角度出发，构建经营性国有资产由国资委监管，非经营性国有资产由财政部监管的模式应是其应有之意。
案例2千万元国有资产是如何“蒸发”的,广西梧州市交通局原局长林显富利用职权，私分国有资产以及挪用、贪污公款1241万元，收受贿赂80万元，2005年被梧州市中级人民法院一审依法判处无期徒刑。
专家分析认为，此案表明，实行彻底的政企分开已刻不容缓;而此案暴露出的“小金库”改头换面现象则应引起有关部门的高度关注。
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2002年10月，担任梧州市交通局长的林显富被调到市经贸委任党组书记。
然而，他声称有病到广州检查，没有到经贸委报到，也没有同新任局长交接班。
在此后相当长的一段时间里，组织部门和有关单位多次电话通知他回来，而他总以种种借口推脱，直到年底也不见人影，致使交通局无法正常开展工作。
这一异常情况引起市委、市政府的警觉。
林显富担任交通局长期间，还兼任国有企业梧州市恒通发展有限责任公司董事长。
恒通公司由梧州市交通局和公路局共同投资，近几年承担了大量的桥梁、高等级公路以及其它工程建设，运作的资金数额尤为巨大。
林显富一再拖延交接班，是否另有隐情,检察机关迅速对林显富实行监控。
2003年8月12日，外出流窜近一年、在贵州六盘水市一个山区挖矿的林显富被检察机关带回梧州。
后经专案组查实:
1996年至2001年间，林显富先后指使交通局财会人员与恒通公司暗箱操作，将公司公款590万多元转至一个从未承接过任何工程、只空有账户的所谓“施工二所”。
恒通公司大量往来资金都以“支付工程款、劳务费”等名义流入该账户。
林显富从该账户中大笔大笔地提取现金，以劳务费等名义集体私分。
2001年2月至2002年2月，林显富指使交通局财会人员通过下属公司梧州市交通建设机械施工公司路桥分公司，用虚构工程计价单形式套取公款221万多元;从南岸公路改建工程经理部提取公款27万多元，在交通局内部集体私分。
凭虚构的名目，林显富从恒通公司这个“漏斗”漏出839万元国有资产私分。
此外，林显富还挪用公款147万余元，贪污公款255万余元。
作为一个正处级干部，林显富号称“敢想敢干”。
他大权独揽，胆大妄为。
他把单位当作独立王国，工程要怎么做就怎么做，资金要怎么调拨就怎么调拨，“福利”要怎么发放就怎么发放，就连他儿子到北京上学乘坐飞机的机票也拿到恒通公司报销。
在被免去交通局长职务后，他估计自己不能继续担任恒通公司董事长，便以考察的名义从设在江西吉安的恒通子公司取出公款,,万多元，然后用手中的餐费、保健费以及购买金银首饰的发票报账。
“管理者又是被管理者，被管理者又有管理者权限，从制度设计上存在较大缺陷，说是有各种监督，但没有一个真正起作用。
”案件专案组组长叶建辉说，目前职务犯罪一个共同的特征是，权力的高度集中导致监督失控。
林显富身兼交通局长、恒通公司董事长，大玩帽子戏法，以恒通公司资金、名义，派生出子公司、分公
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司、合资公司计有,,家之多，而他基本上独揽了董事长、总经理一职。
集行政权、管理权、执行权于一身。
“是局长又是董事长，就可以按市场化运作，逃避行政管理、制约、监督。
作为交通管理部门，还集规划、管理、执行于一身，不出事才怪。
”叶建辉说，事发后，林显富在一些公司的董事长职务根本就没法免除，特别是合资企业，按公司法，要
董事会同意，而合资方根本不配合。
去香港调查，调资科要有董事长签字，而董事长又是林显富，他拒不签字，致使调查无法进行。
有关人士认为，政企分开搞了几年，因牵涉到各部门利益，进展缓慢，阻力很大。
套取、私分国有资产已成为近年来职务犯罪领域的热点之一。
2003年至2005年4月，广西壮族自治区检察机关立案侦查涉及套取、私分国有资产等职务犯罪176人，涉及金额近3亿元人民币。
梧州市另一起大案“宣福龙”案，以企业职工集资为名，成立股份公司，套取、私分国有资产金额3000多万元，通过体外循环，使国有资产流失了20,。
而林显富同样是“借鸡生蛋”，通过操纵一个与自己“不沾边”的公司，作为跳板侵吞国有资产。
2000年2月，南宁富仁公司成立，林显富是幕后老板，富仁公司的任何资金调度都要经他批准。
由此，梧州恒通公司的大批资金通过合法途径源源不断地转到富仁公司。
检方提供的资料表明，由于纪委、监察部门明文规定不准私设“小金库”，有的部门便成立空头公司作为隐性的“小金库”，在金融、保险等行业里，这类案件不断发生。
2004年以来，广西金融系统立案52件，涉及挪用、贪污、私分国有资产6000多万元。
有着“公司”身份的“小金库”比过去来得更隐蔽，且可以进入市场循环，通过公司对公司的合法经营，逃避财政监督和法律惩罚。
值得注意的是，这类通过空头公司“小金库”将国有资产转移出去，将收入放在预算外管理，再以奖金、补贴、加班费等各种名目私分的现象，在今天并不鲜见，许多人并没意识到这是私分国有资产。
在梧州市交通局，许多人津津乐道:
“我们单位的福利———发钱就好像涨洪水，而且一年要涨好几次～”林显富辩称私分国有资产是按“常规”给职工发福利，自己无罪可言。
有专家认为，目前进行的党政机关经营性实体清产核资工作，是在治理“小金库”问题上迈出了可喜的一步。
他们建议应该采取更有力的措施，使政企彻底分开，
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同时还应对公务员实行统一补贴，并使之透明化。
知识点:
国有资产保全管理以及国有资产流失的相关内容简要点评:
通过案例中的相关内容主要说明如下观点:
第一，在现实中国有资产保全管理的重点是防止国有资产的流失;第二，国有资产流失的一个重要渠道是管理者本身缺乏制度的约束和监管从而导致的腐败行为;第三，许多国有资产流失的原因是政企不分，而政企不分的根源是政资不分。
梧州市的这个案例其典型之处在于，这是政资不分、政企不分导致权力腐败和国有资产流失的集中体现，同时也引出了另一个重要问题，那就是在国有企业运营中谁来监管“监管者”。
第一，政企分开绝对可以说是一个“老生常谈”的话题了。
改革二十多年来我们一直在谈这个问题，但是直到现在我们都不能说我们已经很好的解决这个问题了。
什么原因呢,有人认为是体制问题，我们认为首先还是理念问题，其次才是体制问题。
有人说，国有企业是“唐僧肉”，可是就是这个“唐僧肉”在政府管理的这几十年中，它拖垮了财政，拖累银行;拖垮了银行，又拖累股市。
政府一定百思不得其解:
“既然是唐僧肉，为什么你们都吃得，我为什么就吃不得呢,”其实，在这种逻辑下，政府可以说本身就是“唐僧”“唐僧”怎么会舍得吃自己，的肉呢,当然，它也不会让其他人来吃。
所以在这样的逻辑中，政企分开是不可能做到的。
因为它暗含着一个假设前提，那就是权力是政府天生的，国有企业天然是政府的，是政府所有的。
因此，放权让利便成了政府对企业的一种“施舍”，而且，企业的自主权力也只能来源于政府权力的这种“让渡”。
但是合理的逻辑应当是这样的:
政府的权力应当是公众通过某种必要的形式授权政府以提供公共产品和服务。
因此，产权改革是政府对国有企业“返”权“还”利似乎更加准确。
政企分开的内涵应当包括:
把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度的发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业和整个社会经济的活力与效率。
政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
第二，2005年4月，国资委主任李荣融在向十届全国人大常委会报告国资监管和国企改革情况时曾经把国有资产流失总结为四种情况，而其中几乎每一种情况
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都可以找到某些政府人员不光彩的角色。
因此，可以说，个别政府部门和官员寻租设租的腐败行为是国有资产流失的一大诱因。
另一个类似现象便是，在国有企业产权改革中，某些民营企业已经发展到有能力、并有机会要收购国有资产的时候，其与权力合谋的程度是所有民营企业中最高的。
第三，由于目前的国资委是作为政府的直属特设机构的形式出现的，它直接向政府负责。
因此，从本质上讲，不管其独立性有多大，特殊性有多强，它仍然摆脱不了作为政府机构的这样一个定位。
因此，从理论上说，尽管国家将国有资产委托给具体的执行机构管理和监督并不需要作为初始委托人的每个劳动者的授权，但却绝对有必要由劳动者或劳动者的代表来监督这种权力的行使，也便是国有资产监管中的监管“监管者”的问题。
第四，在当前国有产权改革的过程中，存在着被称为改革的“中间过程利益集团”，他们不喜欢传统计划体制，因为计划体制不能赋予他们寻租的机会;他们也不喜欢真正的市场体制，因为市场体制剥夺了他们寻租赖以存在的权力。
这些既得利益集团非常容易成为改革新的阻碍因素，甚至会使得公众将自身利益损失归咎于改革本身。
案例我国第一条跨海铁路建设资金被私分案粤海铁路有限责任公司由铁道部、广东省政府、海南省政府三方合资组建，上述各方分别授权广州铁路（集团）公司、广东省铁路集团有限责任公司、海南省国际信托投资公司为产权代表。
2003年1月，粤海铁路公司负责修建的粤海铁路开通，结束了海南省不通火车的历史。
粤海铁路总投资45亿元（其中约50%是由国家开发银行提供的），从广东湛江直至海南叉河，是我国第一条跨海铁路。
粤海铁路由于投资巨大，同时蕴涵着的巨大的经济和社会效益，自从开通以来，就一直是人们关注的焦点，而粤海铁路刚通车不久就爆出的原领导班子成员腐败案，更是震动了国内。
2003年12月26日，粤海铁路公司原领导班子成员唐建伟等5人因私分国有资产罪和受贿罪，被广州铁路中级法院一审判刑。
该公司原总经理唐建伟被判刑9
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年;副总经理杜惠荣和朴英元（兼总工程师）分别被判刑6年半和7年半;原党委书记张培金被判刑1年缓期1年;另一副总经理李逊判刑2年缓刑2年。
据检察机关指控，粤海铁路责任有限公司领导层共计私分国有资产657.4430万元，且唐建伟、朴英元、杜惠荣、李逊4人曾经受贿。
这是一起审计引发的案件。
审计署深圳特派办本着对国家负责的态度，先后对粤海铁路建设资金的预算执行情况进行了14次审计。
正是在第14次审计中，审计组揭出了国有资金被套内幕。
1998年5月—2000年10月粤海铁路公司先后成立的“7个实体”，实际是套取粤海铁路建设资金的工具。
审计人员发现，7个实体经营的业务清一色是粤海铁路建设项目。
这些实体并不具备承揽工程建设或购买工程物资的资质和能力，仅充当中间商，二传手，所谓运作，不过是过一下手从中吃一道差价，套取铁路建设资金罢了。
经查明，至2000年底，7个实体中的6个从粤海铁
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