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国际货币基金组织投票权与治理结构改革述评
国际货币基金组织投票权与治理结构改革述评
廖凡
2011-09-0817:
21:
11 来源：
《中国国际法年刊》（2010）
作者简介：
廖凡，男，（1977—），四川资中人，中国社会科学院国际法研究所副研究员，中国社会科学院研究生院法学系副教授、硕士生导师，中国社会科学院国际法研究所科研外事处副处长。
内容提要：
国际货币基金组织近期推行的份额转移、投票权调整和执行董事会改革反映了全球经济格局和各国实力消长的现实，使新兴市场和发展中国家在基金组织中的发言权有所增加，也为以资本多数决为基础的基金组织制度框架注入了更多民主政治和国际法治的因素，有助于强化基金组织的合法性、可信性和有效性。
但受制于现实条件，此轮改革也存在固有局限，作为一个整体的发达国家在关键事项和核心利益方面并未做出根本性让步。
今后还需从减少个别大国对基金组织过度控制、建立公正透明的管理层遴选机制等方面继续推进和深化改革。
关键词：
国际货币基金组织；份额；投票权；治理结构
国际货币基金组织（以下简称"基金组织"）自1945年成立至今已经走过了三分之二个世纪，其间国际政治经济形势发生了巨大变迁，而基金组织的诸多制度和机制却并未及时加以改革和调整，以致滞后于现实发展，影响了其作为主要国际金融组织的权威性和有效性。
其中，投票权和内部治理结构是一个重要方面，也是发展中国家尤为关注的方面。
[1]全球金融危机爆发后，发展中国家要求改革相关制度的呼声愈加高涨。
在此背景下，基金组织自2008年以来对投票权和治理结构进行了幅度较大的改革，目前改革仍在进行之中。
本文拟将已经生效和尚待生效的改革措施作为一个整体，系统分析此轮改革的动因、内容、成就和不足。
一、改革的动因
（一）份额与投票权问题
基金组织实行加权表决制，这是基金组织不同于一般国际组织的一个显著特点。
具体来说，每个成员国首先拥有相同数目（250票）的基本投票权，然后依成员国持有的以特别提款权计算的基金组织份额，每10万特别提款权折算一个投票权，二者之和即为一国在基金组织中的总投票权。
无论是理事会还是执董会的投票表决中，都依据此种方法计算和行使投票权。
由此可见，基金组织不实行一国一票制，而是以成员国所持有的份额为基础，实行类似于股份公司的"资本多数决"制度。
份额如同公司股份一样，成为成员国在基金组织中地位和权利的基本依据，发言权的大小取决于份额的多少。
这种允许成员国凭"财大"而"气粗"的表决制度，本身是否违反国家主权平等原则，是一个容易引起争议的问题。
国家主权平等是现代国际法的基本原则，也是国际秩序赖以建立和维系的基石。
《联合国宪章》第2条第1款开宗明义地指出"本组织系基于各会员国主权平等之原则"，1970年联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《国际法原则宣言》）也重申并阐释了"各国主权平等之原则"，即各国一律享有主权平等；各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同，均有平等权利与责任，并为国际社会之平等会员国。
从"平等权利与责任"和"平等会员国"这样的措辞，以及从《国际法原则宣言》在列举主权平等的关键要素时首先列出"各国法律地位平等"这一点来看，国家主权平等强调的是各国法律人格和法律地位的平等，即国家无分大小强弱，均为国际法上的平等主体，依照国际法的规定平等享有权利和义务，而没有脱离于国际法之外甚或凌驾于国际法之上的特权。
这一点同国内法上"法律面前人人平等"的法治原则是相通的。
一般认为，国家主权平等原则具有一些重要的法律效果，其中之一就是一国一票制。
[2]但在国际社会的实践中，也存在一些与一国一票原则不符的情形，典型者如基金组织实行的加权表决制（各国投票权的数量不同）和联合国安理会常任理事国的否决权（投票权的法律效力不同）。
这意味着一国一票是主权平等原则在表决权方面的常态表现，但并非唯一结果。
换言之，否决权和加权表决制是一国一票制的例外，但并不是主权平等原则的例外，主权平等并不要求必须实行一国一票。
问题的关键在于国家的自由意愿和自由约定。
只要国家无分大小强弱，都可以自由决定加入特定国际组织，可以自由约定或接受该组织包括表决方法在内的议事规则，并可以根据自己的意愿自由选择退出，就可以认为各国法律地位和法律人格的平等得到了体现，主权平等原则得到了遵守。
[3]至于在自愿约定的法律规则框架内，各国依据何种标准来分配和行使表决权，并非主权平等原则直接关涉的对象。
具体到基金组织的加权表决制，正如公司股东按出资额多少行使表决权并不违反法律面前人人平等的原则一样，很难说加权表决制本身就有违各国法律地位和法律人格平等之原则。
事实上，加权表决制与常任理事国否决权一样，虽然与一国一票原则不直接吻合，但都有其固有的合理性：
否决权制度的形成既有其特殊的历史原因，也是大国在维持国际和平与安全方面承担更多义务与责任的现实需要；而在加权表决制下，投票权的大小取决于份额（出资额）的多少，单位份额所蕴含的投票权是相同的，体现了资本平等原则。
在这个意义上，加权表决制本身并不直接违反主权平等原则。
曾有论者指出，否决权构成主权平等原则的合理例外，加权表决制则与主权平等原则背道而驰,[4]这种区别定性恐怕值得商榷。
因此，基金组织份额与投票权方面存在的主要问题并不在于加权表决制本身，而在于份额与投票权的具体分配和行使。
具言之，在资本多数决的基本原则下，若是份额和投票权的计算和分配方法存在问题或者滞后于现实发展，将会导致基金组织的发言权不合理地集中于少数国家或国家集团，从而影响基金组织的代表性、合法性和有效性。
这事实上也正是此轮改革的主要动因所在。
众所周知，基金组织45个创始成员国的份额于1944年参加布雷顿森林会议时商定，其他成员国的份额则由理事会决定。
《基金协定》仅规定基金组织应当每隔一定时期（不超过5年）对份额进行一次总检查，在其认为必要时可以调整成员国的份额，[5]但并未规定份额应当如何确定。
基金组织在实践中发展出一些定量标准来"计算"份额，作为确定新成员国初始份额及调整现有成员国份额的参考依据。
[6]这些定量标准习惯上称为"份额公式"。
初始份额公式是美国在布雷顿森林会议上提出的，被称为"布雷顿森林公式"，包括国民收入、黄金和外汇储备、年均进出口额和出口波动性四个变量。
[7]尽管布雷顿森林公式为确定成员国份额提供了一个统计学基础，但相关变量的选择及其各自被赋予的权重却反映了关于基金组织总体规模及成员国相对经济规模的既有观念。
[8]从效果上看，基于布雷顿森林公式的份额分配对传统发达国家无疑是最为有利的。
为了增加较小的初级产品生产国（份额少于6000万美元）的份额，1963年基金组织对布雷顿森林公式进行了修改，主要是缩小了公式中的系数并调整了某些变量的计量方法。
鉴于修改之后的布雷顿森林公式仍不能充分反映较小初级产品生产国的经济结构，基金组织还引入了所谓"多公式计算法"，设计了四个衍生公式，其包含的变量与布雷顿森林公式相同，但给予外贸和波动性更多权重，减少了国民收入和国际储备的权重。
按布雷顿森林公式计算所得份额，与按四个衍生公式计算所得份额中的两个最低者的平均数，取其较高者为最终值。
在1982至1983年的第八次份额总审查中，基金组织对上述公式进行了微调，主要是用"国民生产总值"（GDP）代替了"国民收入"，并将国际储备扩展至包括特别提款权、欧洲货币单位和在基金组织中的储备头寸，但公式的基本结构保持不变。
[9]自那以后，份额公式未再进行任何修改。
份额公式中变量的选择、权重和计量方法使得计算结果有利于传统发达国家，两次修改并未带来实质性改变。
例如，作为公式中权重最大的变量，GDP的计算是依据市场汇率而非购买力平价，从而有利于发达国家。
研究表明，2000到2001年度，中国、印度和巴西三国以购买力平价计算的GDP比意大利、比利时和荷兰三国高出近4倍，而以市场汇率计算的GDP则只高出23%，投票权总数更是比后者少19％。
[10]这种份额计算中的偏颇使得基金组织的份额和投票权过度集中于发达国家。
最为明显的是，改革前美国所持份额占基金组织总份额的17.07%，投票权则占总投票权的16.72％。
11由于基金组织的若干重大事项都需要占总投票权85%的多数票方可通过，美国在这些核心事项上拥有事实上的唯一否决权。
[12]同样地，如果作为一个整体看待，那么欧盟国家总共拥有30%左右的投票权，远远超过该地区在世界经济中所占比例。
换言之，欧美发达国家在基金组织中代表性过高，而广大发展中国家，尤其是新兴市场国家和低收入国家，在基金组织中的代表性严重不足。
诚如基金组织自己所言，既然基金组织不实行一国一票制，其决策机制旨在反映每个成员国在全球经济中的地位，那么现行投票权分配方法就必须加以改革，以反映新兴市场和发展中国家当前扮演的更加重要的角色。
[13]
另一方面，本应对资本多数决起到一定制衡作用的基本投票权制度也因为种种原因而难担其责。
《基金协定》第12条第5款规定，每个成员国享有250票的基本投票权。
基本投票权是一国一票原则的体现，也是对资本多数决的一种制衡，对于份额不足的发展中国家具有一定意义。
对此基金组织法律专家约瑟夫·戈尔德指出：
"基本的原则是投票权与缴款成比例，但除此之外每一会员国还得到数额相等的基本票……设此基本票的目的，一是为了对传统的国家平等原则表示尊重，二是为了避免与私人商业公司过于相似，三是为了避免过度集权即投票权过分集中于一两个会员国手里"。
[14]然而，两方面的情况发展使得基本投票权可能的制衡作用难以发挥。
首先，随着基金组织多次普遍增资（增加份额），基本投票权在总投票权中的比重被日益稀释，从基金组织成立之初的11.3％下降到晚近的2.1%，[15]从在总投票权中勉强有一席之地变得几乎无足轻重。
其次，美欧等国借对《基金协定》进行修订之机，增多需要特别多数票方能通过的事项。
据统计，基金组织成立之初，规定需经特别多数通过方能做出决策的条款有9项，1968年《基金协定》第一次修订后增加到18项，1976年第二次修订后更是增加到39项。
[16]这变相降低了基本投票权的作用，使得发展中国家的实际发言权相对下降。
（二）治理结构问题
从广义上说，与基金组织内部权力配置和决策机制有关的问题均属治理问题，其中也包括份额与投票权分配在内。
从狭义上说，治理问题则更多的是指治理结构问题，即成员国实际行使投票权的机构框架，包括但不限于理事会、执董会和管理层的构成、选任、角色和职责。
基金组织的治理结构包括理事会、执董会和管理层三层架构。
理事会是基金组织的最高决策机构，由每个成员国各指派一名理事和一名副理事组成，理事通常由成员国的财政部长或中央银行行长出任。
执董会由理事会选举产生，负责处理基金组织的日常业务，并为此行使理事会委托的一切权力。
执董会选举总裁一人，作为执董会主席和基金组织工作人员的首脑，在执董会指示下处理基金组织日常业务，并在执董会总的监督下负责基金组织管理层和工作人员的组织、任命和辞退。
根据《基金协定》第12条第2款，《基金协定》下的一切权力，凡未直接授予理事会、执董会或总裁的，均归属于理事会，但除《基金协定》直接授予理事会的权力之外，理事会可将其权力委托给执董会行使。
实践中，理事会已将大部分权力委托给执董会行使，只保留了批准份额增加、分配特别提款权、接纳新成员、要求成员国退出以及修订《基金协定》及其细则的权力。
17基金组织执董会由24名执行董事（以下简称"执董"）组成，18根据《基金协定》第12条第3款，其中5名由份额最多的五个成员国（目前是美国、日本、德国、法国和英国）直接指派，其余19名则由成员国选举产生。
每名执董可指定一名副执董，在前者缺席时全权行使其职权；在执董出席时副执董可以参加会议，但不得投票。
实践中执董会的决策一般基于协商一致原则，偶尔采取正式投票方式。
执董选举是由成员国基于地理位置和自愿原则，划分为19个选区，各选出一名执董。
每个选区内的国家数目不同，所选出的执董所代表的投票权占总投票权的比重也从1.56%到4.92%不等。
[19]由于基金组织并不硬性规定成员国属于某选区，因此特定成员国同某一地区之间的关系紧密程度对其自愿加入该选区起着决定性作用。
例如，西班牙就属于拉美选区而非欧洲选区，以色列也与部分东欧和前苏联国家而非中东阿拉伯国家同属一个选区。
[20]此外，鉴于中国、俄罗斯和沙特阿拉伯拥有较多份额以及特殊的经济地位和地理位置，目前基金组织允许这三个国家作为单独选区各推选一名执董。
同份额与投票权分配机制一样，执董会存在的主要问题在于发达国家和发展中国家之间力量对比失衡。
在19名选举产生的执董中，5名来自欧洲发达国家（分别是比利时、荷兰、意大利、丹麦和瑞士），2名来自加拿大和澳大利亚，2名来自石油输出国（沙特阿拉伯和伊朗），其余10名来自新兴市场和发展中国家（分别是中国、巴西、印度、俄罗斯、泰国、埃及、智利、阿根廷、莱索托和多哥）。
[21]加上全部来自发达国家的5名被指派执董，表面上发达国家与发展中国家似乎平分秋色，但仔细分析之下却会发现并非如此。
首先，欧洲发达国家拥有8名执董，占执董总数的三分之一，与其在世界经济中的实际地位并不相称。
其次，执董会的表决机制并非一人一票，而是基于执董所代表的成员国的投票权数，投票权数越多则发言权越大；即使是采取协商一致方式，拥有更多执董数和投票权的欧美发达国家在协商过程中显然也处于更为强势的地位。
力量对比失衡问题在基金组织管理层同样存在，甚至更为突出。
《基金协定》第12条第4款（a）项仅规定总裁由执董会选举产生，理事和执董均不得担任总裁，并未对总裁人选附加任何地域条件。
然而，基于美欧之间的默契，自基金组织成立以来总裁一直由欧洲人出任。
如果说在战后初期此种安排尚有其历史合理性，那么随着时间的推移，这一建立在美欧共治基础上的不成文规则已经日益同国际经济格局现实相悖，更不必说有违民主政治基本原则。
此外，还存在整个管理层遴选机制有欠公正和透明、发展中国家人员在其中所占比例过低等问题。
22这些都增加了基金组织决策和运作过程中的"民主赤字"，削弱了其合法性、代表性和有效性。
二、改革的主要内容
基金组织投票权与治理结构的改革长期以来一直是发展中成员国重点关注的对象。
近些年来，以"金砖四国"为代表的新兴市场国家的崛起使得国际经济金融格局中的力量对比发生了显著变化，2008年以来的全球金融危机更是严重削弱了传统发达国家特别是欧洲国家的经济实力，使得发展中国家特别是新兴市场国家的地位和重要性更加凸显，影响力显著增强。
代表性更为广泛的"二十国集团"取代作为富国俱乐部的"八国集团"，开始在国际经济事务中发挥关键作用，就是一个突出的例子。
在此背景下，基金组织理事会于2008年4月通过了意义深远的份额与发言权改革决议（以下简称"2008年决议"），增加新兴市场国家的份额并首次改革基本投票权制度。
此后，理事会又于2010年12月通过了力度更大的份额与治理结构改革决议（以下简称"2010年决议"），继续提高有活力新兴市场国家的份额比重，并对执董会的构成情况和产生方式进行了实质改革，被称为"基金组织65年历史上一次最根本性的治理改革"。
23因涉及《基金协定》的修订，决议在理事会通过后还需成员国正式接受方可生效。
24目前2008年决议已经生效并开始实施，[25]2010年决议则尚待相关程序履行完毕。
这两份决议决定实行的改革包括份额与投票权改革和治理结构改革这两个方面的内容。
（一）份额与投票权改革
1、2008年决议的相关内容
在份额和投票权方面，2008年决议包括两项基本内容，即增加部分成员国主要是新兴市场国家的份额，以及增加基本投票权数并锁定其与总投票权的比例。
（1）增加新兴市场国家份额
这部分改革内容可以上溯至2006年基金组织新加坡年会。
在这届年会上，理事会通过决议，决定启动两步走的改革计划。
改革的第一步是个别增加中国、韩国、墨西哥和土耳其这四个相比经济实力而言代表性最为不足的成员的份额，总额为40亿特别提款权。
具言之，中国认缴的份额从原来的63.692亿特别提款权提高至80.901亿特别提款权，在基金组织中所占份额从2.98%提高至3.72%，投票权则从2.94%提高至3.65%；韩国的份额从0.77%提高至1.35%，投票权从0.76%提高至1.33%；墨西哥的份额从1.21%提高至1.45%，投票权从1.20%提高至1.43%；土耳其的份额和投票权则都从0.45%提高至0.55%。
作为改革的第二步，决议要求理事会在2008年以前对于份额和投票权问题制定进一步的规则。
在此基础上，2008年决议采纳了新的份额计算公式。
[26]该公式包含四个变量，即GDP、经济开放度、经济波动性和国际储备，所占权重分别为50%、30%、15%和5%。
各国的相应变量均以其在全球总量中所占份额表示。
具体公式如下：
CQS-（0.5*Y+0.3*O+0.15*V+0.05*R）k
其中，CQS-计算所得份额比例；
Y-以市场汇率和购买力平价计算的3年内年均GDP的混合，其中市场汇率GDP和购买力平价GDP的比重分别为60%和40%；
O-5年内的年均经常项目收支（货物、服务、所得和转移）总额；
V-经常项目收入和净资本流动的波动性，表示为13年内相对于3年居中趋势线的标准差；
R-12个月内的月均国际储备，包括黄金、外汇、特别提款权和在基金组织中的储备头寸；
k-0.95，是一个压缩系数。
基于这一新的份额公式，理事会进一步增加了包括上述四个成员国在内的54个成员国（主要是新兴市场国家）的份额，总额为200亿特别提款权。
在此之后中国的份额比重将进一步提高至3.996%，投票权提高至3.806%。
[27]这两次份额增加使得受益国家在基金组织中的份额比例总共提高了4.9个百分点。
（2）增加基本投票权数
2008年决议的另一项重要内容是大幅增加成员国的基本投票权，从原来的250票增加至750票。
这是基金组织成立以来首次增加基本投票权。
如上所述，设置基本投票权的主要意图是使小国（其中很多是低收入国家）在基金组织议事过程中拥有更多发言权。
在这个意义上，此次大幅增加基本投票权数可以视为对以往多次直接和变相稀释行为的"反动"，有助于强化低收入国家在基金组织中的发言权和参与度，使基本投票权回归其题中应有之义。
除此之外，2008年决议还锁定了基本投票权与总投票权的比例，即规定基本投票权在总投票权中的比例自本次调整之后将始终保持不变，以免重蹈通过普遍增资稀释基本投票权的覆辙。
2、2010年决议的相关内容
在全球金融危机之后的反思和改革呼声中，二十国集团匹兹堡峰会（2009年9月）决定将5%的基金组织份额从代表性过高的发达国家转移给代表性不足的有活力新兴市场和发展中国家，在2011年1月前完成此项工作。
2009年10月，国际货币与金融委员会[28]建议基金组织在2011年1月前完成其第14次份额总检查。
（29）2010年10月，二十国集团财政部长和中央银行行长会议再度商定在2012年之前完成份额转移，并将转移比例从5%提高到6%。
2010年11月5日，在二十国集团首尔峰会（2010年11月11-12日）召开前夕，基金组织执董会通过了关于份额与治理结构改革的一揽子方案。
2010年12月15日，理事会批准了决议。
在份额和投票权方面，2010年决议提前完成了第14轮份额总检查，决定将基金组织的份额增加一倍，从现在的2,384亿特别提款权增至4,768亿特别提款权，以增加基金组织的贷款资源，强化其危机处理能力，并作为份额转移的实施途径。
与此同时，规定将超过6%的基金组织份额从代表性过高的国家转移给代表性不足的国家，即有活力新兴市场和发展中国家。
这样，加上已经生效实施的2008年决议，向有活力新兴市场和发展中国家转移的份额累计将达9%。
[30]被转移的份额一半来自发达国家，主要是欧洲发达国家；三分之一来自石油生产国；只有不到20%来自其他新兴市场国家。
[31]与此同时，将设立一个专门委员会来负责维持最贫穷国家的份额，根据实际情况对这些国家的份额个别进行特别增加。
[32]此外，2010年决议还要求在2013年1月前完成对现行份额公式的全面检查，并以此为依据进行第15次份额总检查；后者的完成时间将比预期提前两年至2014年1月。
检查的目标是继续动态地调整份额比重，以反映全球经济的变化。
[33]
（二）治理结构改革
在治理结构方面，2008年决议的改革幅度相对较小，主要是增加非洲国家在执董会中的代表性。
在执董会的所有选区中，撒哈拉以南非洲国家组成的两个选区所代表的成员国数目最多，分别为21个和22个，远远超过其他选区。
但限于这些国家在基金组织的份额和投票权总数，其只能选举产生两名执董，在执董会中的代表性严重不足。
为增加这些国家在执董会中的代表性，同时也考虑到这两名执董工作任务过于繁重，2008年决议特别规定，由至少19个成员国组成的选区可以任命第二副执董。
鉴于副执董亦可出席执董会并协助执董工作，这一新规定无疑有助于非洲代表在议事过程中发出更多声音。
在此基础上，2010年决议对执董会的构成情况和产生方式进行了更具实质意义的改革。
决议规定执董会目前24名执董的规模维持不变，但代表欧洲发达国家的执董将减少两名，转由新兴市场和发展中国家选举产生。
在份额改革生效后，每八年对执董会构成情况进行一次检查。
在产生方式上，全部执董都将通过选举产生，结束目前实行的份额前五位的成员国直接指定执董的制度。
执董选举将继续基于成员国自愿组成选区的原则，并将由理事会制定有关规章来调整选举行为，既防止投票权过度集中于多国选区（multi-countryconstituencies），又为成员国自愿组成选区留下足够的余地。
此外，决议还放宽了任命第二副执董的条件（7个或7个以上的国家组成的选区），以进一步增强多国选区在执董会中的代表性，并规定理事会有权根据实际情况调整这一数字。
[34]
三、改革的成就与不足
（一）改革的效果和意义
尽管基金组织作为一个以资本多数决为基本议事规则的国际金融机构，有其不同于一般国际组织的特殊性，但其毕竟仍系以主权国家为成员的国际组织，仍然需要尊重和遵守民主政治和国际法治的通行原则，需要尽可能广泛的体现和保护各成员国的意志和利益。
否则，其合法性和公正性就难免受到质疑，有沦为富国俱乐部乃至个别大国代言人之虞。
事实上，即使是私法领域的股份公司，在奉行资本多数决的同时也有一系列制度来确保建立合理的公司治理结构，保护中小股东利益，防止大股东对公司的过度控制和操纵，体现公正、衡平和法律面前人人平等的精神。
作为公法性质和政治色彩浓厚的国际组织，基金组织当然更有理由完善其制衡机制和内部治理，确保每个成员国"均享有充分主权之固有权利"（《国际法原则宣言》）。
有鉴于此，2008年决议和2010年决议及其承载的一揽子改革方案无疑是朝着正确方向迈出的重要一步，其生效和实施必将对强化基金组织的有效性、可信性和合法性产生积极影响，说其具有里程碑意义并不为过。
虽然2010年决议目前尚未生效，[35]但其得以通过本身就具有重大意义。
一旦生效实施，新兴市场和发展中国家在基金组织中的份额和发言权进一步提高。
例如，中国的份额和投票权将进一步提高至6.394%和6.071%，成为仅次于美国和日本的基金组织第三大成员国。
[36]进而言之，作为新兴市场国家代表的"金砖四国"即巴西、俄罗斯、印度和中国都将进入基金组织十大份额持有国之列，加上四个最大的欧洲国家（法国、德国、意大利和英国），以及美国和日本，基金组织的十大股东将真正代表世界十大国家，基金组织成员国的排名将真正反映其在全球经济中的排名。
[37]同时，执董会席位的调整和"全选举"方式的实施也有助于提高执董会这一基金组织日常议事机构的民主性和代表性。
用基金组织总裁斯特劳斯-卡恩的话来说：
"这项具有历史意义的协议是基金组织65年历史上一次最根本性的治理改革，也是一次最大规模的有利于新兴
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