金融业在支持中国城镇化发展中的作用.docx
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金融业在支持中国城镇化发展中的作用
金融业在支持中国城镇化发展中的作用
中国农业银行股份有限公司康乐县支行段俊文
内容摘要：
城镇化是十八大部署的建设中国特色社会主义的重大战略之一，也是我国未来最大的发展红利与增长引擎。
新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。
农业银行是大型国有商业银行，党和国家赋予了农业银行“面向‘三农’、商业运作”的重要使命。
认真贯彻落实十八大精神，发挥职能作用全力支持新型城镇化建设，对于农业银行特别是地处西北少数民族地区的农行临夏分行做好“三农”金融服务具有重要的指导意义。
关键词：
时代背景金融支持农村城镇化
一、金融业促进城镇化建设的时代背景
目前，我国城乡资源要素配置不均衡，是制约我国农村发展的突出问题。
十八大报告提出要“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
”但就金融业而言，人员、机构、信贷资金等资源向城市集中的趋势明显，这是经济发展规律所决定的。
农业银行既肩负服务“三农”的责任，作为上市银行也要追求股东价值最大化，因此必须加强城乡业务统筹协调，科学合理配置各项资源，坚持以城带乡、全面协调，积极服务于城乡一体化发展城镇化对扩大消费和投资需求、统筹城乡发展、促进国民经济持续协调发展等具有重大意义，积极稳妥地推进城镇化是未来一段时期各级政府的重要任务。
城镇化过程中的基础设施建设、扩大公共服务、促进区域经济发展、农村劳动力转移等都需要大量资金的支持，但地方政府财力很难满足如此巨大的资金需求。
因此，充分发挥金融业的资金融通功能和优势，对推进城镇化发展意义重大。
城镇化需要大量基础设施投资，但建设项目资金不足将是各地普遍存在和亟待解决的问题。
为此，我国应建立多层次的融资体系，为城镇化基础设施建设提供可靠而有力的资金保障。
二、湖南城镇化进程中金融服务的现状、问题与原因
（一）现状及问题
1、供需的矛盾突出。
一是农村金融机构较少。
县域许多银行陆续撤并县及县以下的营业网点，县域特别是农村地区获取金融服务的途径在减少，一些落后地区甚至连最基本的存取款业务都无处办理。
据湖南银监局的调查，截止2010年3月末，湖南省有金融机构空白乡镇135个。
二是金融机构的资金来源不足和严重外流。
在一些县，很多金融机构的贷存比都不足50%，资产业务空心化问题比较突出。
三是农村的有效信贷需求难以得到满足。
突出的表现是农村城镇化基础设施建设资金不足，使得农村基础设施投资增长十分缓慢，极大的阻碍了农村经济发展和农民生活水平提高。
涉农企业、农户资金筹集困难，特别是纺织、煤炭、冶炼等行业，在一些地区虽己成为支柱产业，但银行却难以介入。
四是资金投放导向作用不明显。
亟需政策扶持的农业开发、农业技术进步也得不到有力的金融支持。
在代表农业发展趋势的优质农产品、绿特种植和畜牧业以及农产品加工、储运保鲜等金融支持上没有实现有效对接，资金导向作用还没有发挥出来。
2、竞争的主体较少。
在绝大部分县（市），银行类金融机构主要为四大国有控股商业银行、农业发展银行、信用社和邮政银行。
由于农业发展银行系政策性银行、邮政银行的很多业务才起步、信用社的历史包袱重，加之工行、建行、中国银行在县域的网点较少、经营规模较小，县域内商业银行之间竞争的激烈程度必然不足，这在很大程度上影响了商业银行对服务模式的创新，对“蓝海”市场的开发，使之变得更加热衷于拼抢县域内极其有限的低风险业务、高端客户。
在正式金融服务不能满足农村发展和农户的需求的情况下，民间金融组织由于贷款手续简单、贷款期限灵活、交易成本较低等优势取得了很大发展。
但由于民间借贷尚未取得合法身份以及监管缺位而受到国家法律和金融法规方面限制，仍难充分发挥其应有的积极作用。
3、支持的结构单一。
在信贷的支持上，由于支农风险的不确定性和金融机构审慎经营的原则，金融机构的贷款投向一般以企业和个体生产经营者为主，对农户、特别是基础设施建设的贷款少之又少。
在产品的创新上，除信用社办理小额信用农户贷款、农行的农户小额惠农贷款外，其他直接服务“三农”的信贷产品少之又少。
除此以外，现代金融服务也尚未起步。
金融机构所开展的业务主要集中在存、贷款业务上，新兴的中间业务、代发代缴等在农村乡镇还未普及。
4、服务的效率偏低。
表现为“投入高、产出少”，“投入高”主要是由于金融机构在县域内网点多、人员多以及管理范围广导致的运营成本、风险成本和管理成本相对城市较高；“产出少”主要是指总量规模、人均规模和经营效益整体都偏低。
二、目前城镇化建设中金融支持不足和制约因素分析
金融是经济的核心，资金是经济发展的血液，在城镇化的过程中，金融应以促进人的发展为中心，发挥出自身应有的作用。
城镇化水平是一个国家工业化、现代化的重要标志。
到2030年，我国城镇化率将达到65%左右，各类城镇将新增3亿多人口，这将为扩大消费和投资需求提供强大、持久的动力。
金融是经济的核心，资金是经济血液，适应国家经济发展战略转变，研究以城镇化推进经济转型之金融问题就有了重要的现实意义。
目前金融制度体系建设严重滞后于城镇化水平。
没有系统的金融配套支持服务意见，我国金融制度建设远不适应城镇化建设的发展需要。
同时国有商业银行实行集约经营，大量撤并分支机构，上收信贷权限，造成资金从小城镇大量流出，对贷款项目按权限大小逐级向上申报后，城镇建设中的贷款需求难以得到满足，制约了金融对城镇建设的信贷投入。
在对农村商业银行的改革发展中，农村信用信贷资金大量流向大中城市，并且集中投向个别重点企业，对广大小微企业、个体及农户经济的投入持续下降。
城镇建设中的金融服务需求特别是起步阶段的金融服务需求，存在着选择承贷单位难、担保难、还款来源受限制等不利因素，使这类信贷需求很难被满足。
在制约金融支持城镇化发展的因素中，主要有四点。
（二）原因分析
1、金融体制方面的因素。
银行的准入门槛较高，村镇银行、小额贷款公司等金融机构的发展步伐还不快，截止2009年末，湖南仅组建5家村镇银行。
政策性金融、商业性金融、合作制金融以及邮政银行的定位仍不清，农村金融支农并未注重对农村城镇化的导向作用，在支持基础设施改善、支持农村工业企业发展和产业结构升级、支持城镇化后失地农民的就业和社会保障等方面都缺乏统一的规划和持续性的政策措施，因此难以产生积极的效果。
在一些农业产业化龙头企业等客户领域甚至常出现政策性金融和商业性金融相互竞争的格局，而在农户贷款、农村小城镇基础设施建设等方面支持力度则普遍不够。
县域的大部分金融机构都是一级法人体制，由于当前城乡差异的客观存在，使得绝大部分的金融企业更加热衷于将在农村吸收的存款转移至大中城市垒大户。
农村信用社虽系独立法人，但因其经营规模有限，加之长期超负荷经营、贷存比相对较高，对县域的支持能力不足。
2、政策制度方面的因素。
一是没有合适的承贷主体。
由于城镇的建设多是以政府主导，不是企业的行为，受制度约束，金融机构不可能对其进行信贷投放。
二是金融机构在体制、机制、方式上不能很好的适应农业和农村经济发展的需要。
如农业产业化是城镇化的重要支撑，但对农业基地的各种农作物的生长周期不同、产生经济效益的时间长短不一这一因素，几乎所有商业银行对此都未充分考虑，更未对市场进行进一步细分，进而设计相应产品，出台相应制度。
三是县域金融机构考核制度不适应县域金融业的发展。
多数农村金融机构为降低经营风险普遍实行了严格的贷款责任追究制，一定程度上制约了农村信贷资金的有效投入。
3、经营效益方面的因素。
一是农村金融机构资产整体较差，不良贷款比重高。
这一状况挫伤了金融机构拓展农村业务的积极性，使得农村金融服务缺失问题愈加严重；而得不到金融支持的农村经济更难以负担市场化的金融资源成本，从而导致了农村金融与经济在低水平上的恶性循环，制约了农村城镇化的发展。
二是补贴性、政策性的金融支农效果不佳。
传统的政策性金融支农措施难以收到预期的效果，且会滋生多种不良效应，如低利率对商业金融机构具有挤出效应。
4.经济基础方面的因素。
一是农村的经济环境总体欠佳，城乡的差距在进一步扩大。
正因如此，2009年末，对农村发放贷款的农行、农发行和农村合作金融机构的涉农贷款余额达到数万亿元，比“十一五”初期增加了近两万亿元，平均每年增长11.7%，但大大低于全国的总体增长水平。
这说明我国城乡金融市场发展依然滞后，也说明了我国农村金融市场发展的巨大潜力。
二是信用环境不理想。
乡镇政府的信誉差，一些乡镇财政所的不良贷款占到了当地信用社不良贷款总量的50%。
在一些县（市），由公务员担保的农户贷款不良余额也较高。
5.客户结构方面的因素。
从公司类客户来看，县域内高耗能、高污染客户以及纺织、小煤窑等限制性行业的客户比较多，占比较大城市要高，而政府主导的城镇建设等基础设施贷款由于受承贷主体的限制，金融机构往往不会贷款。
从个人类客户来看，农村很多富裕户受传统观念和经营规模影响，不愿贷款，即便有贷款需求，金融机构所能提供的贷款额度也常常难以达到其要求，如目前信用社和农业银行的小额农户贷款往往满足不了县域高端客户的贷款额度需求；贫困农户偿还能力弱贷不到款，农村弱势群体贷款无保证，即便采用联保等方式解决了一部分人贷款难问题，但金融机构的经营风险却较大。
党的十八大报告提出，要协调城乡区域发展，走中国特色新型城镇化道路。
衡量城镇化的一个重要指标是城镇化率。
根据国家统计局数据，2011年我国城镇化率为51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，但与经济发达国家80%左右的城镇化率的标准还相去甚远。
我国城镇化的发展不仅在数据上处于落后地位，城镇化的内在效应也未能得到充分发挥，存在城镇建设无序，产业布局混乱，资源、生态和环境相冲突等问题。
与此同时，城镇化率的数据不能综合地反映出城镇化发展的质量，传统的城镇化所统计的是农村人口转入城镇的增长率，这种统计方式不能综合地评价城镇化的社会福利效应，为了解决这一问题，我国提出了新型城镇化的发展路线，即不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。
新型城镇化不但继承了传统城镇化的长处，而且还从更多方面提高了其对经济社会发展的积极促进作用，尤其是我国进入了经济转型的关键时期，新型城市化的作用甚至超越了其自身的含义，成为未来我国国民经济发展的核心动力。
（一）金融机构的区域分布不均制约了新型城镇化的发展。
我国的金融机构主要分布在经济发达地区，经济欠发达地区的金融机构则相对稀少，特别是在农村地区，金融机构更是凤毛麟角。
金融机构与城镇化之间可以产生良好的互动效应，金融机构可以帮助城镇化聚集资本，推动城镇基础设施建设和服务中小企业的生产和发展；反之，城镇化发展的深入也可以大量补充金融机构的资金来源和客户来源。
目前，我国金融机构的分布状况，并不能实现这种互动效应，导致这一问题的原因是双向的，金融有其逐利的本性，偏好将机构设立在经济繁荣地区，提高盈利水平；而欠发达地区则存在严重的金融排斥现象，尤其在一些极度贫困地区，信用缺失、抵押担保资源匮乏等问题十分严重，使金融业务无法开展，金融机构也就无法进入该地区。
（二）金融工具的同质化无法满足城镇经济多样化的需求。
我国金融工具正朝着多元化方向发展，然而欠发达地区对于新式金融工具的利用远远落后于发达地区，我国城镇和农村普遍盛行的融资方式依然是信贷融资。
城镇经济和农村经济各不相同，单一的金融工具无法满足他们多样化的需求，如服务基础设施建设的金融工具还有债权融资、非银行业金融机构出资、企业直接投资等方式，农业的产品加工、土地流转、生产周期过渡等都需要以特定的金融工具为载体，提高金融服务效率，仅凭信贷融资是无法满足的。
此外，完善城市功能也离不开形式多样的金融工具，如城市的政府、企业、居民和农户的消费、缴费、汇兑、理财等经济活动，都可以通过专业的金融工具来实现，但县域和农村由于客观条件的约束，很少通过金融渠道来完成这些经济活动。
（三）金融市场的单一化无法满足城镇化所产生的金融服务需求。
我国金融市场以银行业为主导，包括其他类型金融市场，如股票市场、债券市场、衍生品市场等，相对于银行来说无论是规模上还是制度上都尚未发展成熟。
新型城镇化对于资金的需求有三大特点，即规模较小、成本较低、形式灵活多样，这些特点银行难以满足（银行以稳定的信贷为主营业务，偏好大额贷款，且成本较高）。
因此，没有多层次的金融市场，城镇化所产生的金融服务需求也就难以满足，进而制约新型城镇化的发展。
除此之外，单一的金融市场还会产生另外两个问题，其一，金融市场运行的低效率会影响要素资源的聚集，导致经济运行低效率，使欠发达地区的劳动力难以解放出来，抑制了农村劳动力的城镇转移；其二，单一僵化的金融市场内，发展城市建设无法完全借助市场的力量筹措资金，致使资金的缺口由政府负责填补，由此而催生了如地方政府平台、城投债等以政府信用为担保的机构和金融产品，为经济社会和金融系统的运行增加了风险。
（四）我国金融制度的不完善在一定程度上限制了新型城镇化的发展。
从金融领域来看，金融自由化有利于新型城镇化的建设，而金融自由化与金融制度是相对立的，我国金融制度建设尚未完善，在某种程度上限制了金融自由化的发展。
具体说来，制约我国金融自由化的制度主要包括以下几点：
第一，利率制度。
我国利率水平的决定权虽然正逐步放开，但还未完全交付市场。
利率水平被长期压低，使债权方不断地补贴债务方，导致经济社会的两极分化（二元经济），也就是金融抑制理论里所指出的“低利率分割经济”。
由此可见，利率制度问题是区域、城乡发展失衡问题产生的一个主要诱因。
第二，国有大型商业银行的信贷审批制度。
国有大型商业银行是金融业的龙头，其运行制度将对金融业乃至整个社会经济产生影响。
就城镇化问题来说，国有大型商业银行的县域支行不具备信贷发放的审批权，整个向上报批的程序降低了县域经济融资效率，使金融本就薄弱的城镇更加难以享受到便利化的金融服务。
第三，民营金融机构市场准入制度。
从经济社会发展全局来看，民营中小金融机构将是国有金融机构的重要补充，而从城镇化发展来看，民营金融机构可以扮演更为重要的核心角色。
因此，在制度上对民营金融机构发展的限制，不利于新型城镇化的发展。
第四，相关的法律制度。
农村地区和城镇地区存在的金融抑制、金融排斥等问题，与法律制度不支持或支持力度不够密切相关。
例如，《物权法》规定集体所有土地不得抵押，便限制了基层抵押担保资源作用的发挥。
金融应如何支持城镇化建设
一是审时度势，提高金融支持城镇化发展的认识。
金融部门要适应我国工业化由规模扩张为主向产业升级为主的发展方式转变，为农村人口转移提供有效支持。
二是进一步搞活金融市场，完善金融服务体系。
通过引进更多的竞争者促使县域内金融机构更加注重产品和服务创新，进而推动农村城镇化的发展。
对民间融资加以疏导，发挥民间金融拾遗补缺的功能。
三是进一步发挥央行及银监局提供金融服务的功能。
人民银行应适当增加支农再贷款的数量并相应扩大再贷款的范围，为农村信用社等金融机构加大支持小城镇建设信贷力度创造条件；尽快出台适应农村经济发展特别是农村小城镇建设需要的贷款实施细则，为促进信贷业务的有效开展提供制度支援；抓紧研究县以下金融机构金融结算渠道不畅、结算方式落后等问题；积极推进个体私营经济和农户大额担保体系的建设，努力寻求适应农村经济和农户需要的贷款方式，解决农民贷款难的问题。
四是进一步强化资本市场融资功能，为农村资金供给提供补充。
推动农村中小企业的票据融资业务的开展，积极为农村金融机构提供再贴现政策；降低龙头企业发行企业债券和上市融资条件，解决农村企业融资方式单一的问题。
对具有较强偿债能力的县级以上政府，允许其采用“集合委托贷款”等形式筹措城镇化建设资金，但必须履行严格的审批程序。
五是进一步强化县域金融机构的回哺性。
硬性规定全国性金融机构在县域贷款的占比，对金融服务的空白乡镇，要落实责任，制定措施，做到金融服务的全覆盖。
六是拓宽金融服务口径，实现农村金融服务结构的优化。
向农业产业化、规模化和种养多元化提供大力支持，开展农产品抵押贷款，针对农村基础建设的需求，加大对城镇建设的信贷投入，通过提供住房消费贷款、耐用消费品贷款、助学贷款，拉动农村建材等相关行业的发展，满足农民生活、子女上学的需要。
加大对县域网点建设、自助设施配备的力度，培养农民形成新的支付习惯，并优化网点结构，逐步推进农村金融结算服务现代化。
七是加大金融创新力度，提高金融服务质量。
切实掌握农户的资金需求状况，简化贷款手续，按照农业生产周期合理确定贷款期限。
加大与一些大企业的合作，策略性地融入城镇化建设。
设立村镇银行，促进农村城镇化资金归集和投放，通过控股或参股的方式，引入具有较强经营实力和经验的股东，以规避经营风险，弥补县域营业网点不足。
进一步发挥金融部门信息广的优势，提供科技信息服务，切实提高农村金融服务重量。
根据城镇化进程中居民的新需求创新金融产品，满足居民对信贷资金的需求和个性化的金融服务。
有效措施
金融与新型城镇化建设密切相关，但我国的金融体系对于新型城镇化发展的支持作用有限。
城镇化建设的主要内容包括城市基础设施、支持企业发展和转型的各项服务、城市运行的配套功能等。
这些目标的实现需要借助金融的力量，因此，应尽快调整我国的金融结构，完善金融制度，使金融与新型城镇化发展的要求相适应，探寻金融支持新型城镇化的最佳路径。
（一）调整金融机构的区域布局，增加乡镇、县域等基层地区金融机构的数量。
金融机构如果不能进入基层地区，对新型城镇化的支持也就无从谈起。
但就目前基层经济的发展状况来看，金融机构进入基层地区存在经济障碍，相对于经济发达地区来说，贫困的基层几乎无利可图。
这些地区长期贫困的主要原因有两点：
一是本地区的要素资源无法集聚起来，形成规模优势；二是缺少与外部地区的经济合作，这两个问题都可以通过金融手段来解决。
因此，应鼓励金融机构进入基层，并且在金融机构进入欠发达地区的初期，需要国家的政策支持和财政补贴，使这些金融机构在一段时间内可以成长自立，了解和融入当地的经济发展，利用并激发城镇的资源禀赋优势，有效地与城镇化的发展产生互动效应。
（二）针对新型城镇化的需要，量身定做合适的金融工具。
金融机构作用的发挥需要借助金融工具，金融工具是金融业与城镇化之间直接互动的主要载体。
按照城镇化的基本要求来分析，首先，金融支持城镇基础设施建设不应只依赖高成本的信贷工具，增加政府财政负担，应积极开发直接融资工具。
例如，设立基建发展基金并配套优惠政策鼓励企业出资，推广期限灵活的债权融资方式，甚至可以通过选择性的利用外资等方式解决资金瓶颈。
其次，金融工具的创新应面向中小企业融资。
中小企业可以吸纳大量的就业，是农村剩余人口进入城镇的保障。
服务形式各异的中小企业的金融工具应该灵活多变，开发中小企业的潜在抵押担保资源，鼓励信用增进融资工具的发展，开发无抵押担保的信用融资业务等。
最后，发展有助于提升城市配套功能的金融工具。
在客观条件的约束下，欠发达地区的政府、企业和居民在从事经济活动时很少利用金融工具，导致效率底下，多样化金融工具可以提升城市功能。
（三）构建多层次的资本市场体系，促进城镇产业经济转型。
银行业主导的金融市场体系可以为产业发展提供资金支持，但却不能从根本上改变企业落后的生产、经营和管理。
组织能力缺失是制约城镇中小规模企业发展的主要因素，冲破这一枷锁的办法是改变企业的属性，实施股份制经营，打造现代化的企业管理制度，最终实现上市融资的目标。
而上市融资必须依托于资本市场，地方企业的发展水平和规模参差不齐，须构建多层次的资本市场，才能满足城镇地区众多企业不同的上市需求。
构建多层次的金融市场，支持城镇企业上市融资，对于新型城镇化目标的实现具有重要意义。
第一，股份制改造和上市融资是建设现代化企业管理制度的必由之路，也是城镇产业转型和升级的必要条件；第二，企业上市对于城镇经济发展具有很强的推动作用，上市公司的数量也是衡量城镇经济发展的重要指标；第三，利用本区域资源禀赋发展起来的企业上市融资，是突出城市特色的最好宣传方式，有助于树立起城镇的品牌，提高城镇地区的核心竞争力。
（四）完善相关的金融制度，为新型城镇化铺平道路。
相对于大都市来说，城镇地区处于弱势地位，制度的不平等往往会使城镇地区成为被剥削的对象。
我国金融制度存在的问题影响了新型城镇化的发展，因此，完善金融制度是推进新型城镇化所必须推行的对策措施。
第一，利率市场化改革与贴息政策并举，支持新型城镇化改革。
二元经济结构使发达地区的市场优势已经形成，此时推行市场化政策会导致欠发达的城镇在竞争中甘拜下风。
利率市场化可以矫正金融的市场功能，在合理的利率水平下对城镇经济实施贴息政策，才能发挥贴息的最佳作用，才能真正地做到对欠发达地区城镇的“反哺”。
第二，根据具体情况下放国有大型商业银行的信贷审批权。
用“一刀切”的方式取消国有大型商业银行县域支行信贷审批权的做法不够灵活，每个城镇经济地区的发展状况不同，应该区别对待，可以考虑根据贷款规模和不良贷款比率的情况，下放贷款审批权。
第三，适度开放民营金融市场，使民营资本有机会参与到新型城镇化的建设中来。
要允许经济发达、金融需求旺盛的城镇自行组建民营金融机构，使之成为城镇经济发展的支柱，填补国有银行在欠发达地区的服务空白。
第四，完善与金融相关的法律制度。
通过法律的完善来保护和开发城镇经济的潜在抵押担保资源，增加企业和农户的合法抵押、担保、信用增进等资源。
三、对实现城镇化建设与金融发展良性互动的建议
实现两者的良性互动是一项系统工程，需要社会各方面共同努力，这当中最关键的就是政府、金融监管部门和金融机构要在扮演好各自角色的基础上，建立相互合作、相互促进的关系和机制，以此共同推动湖南城镇化的发展。
（一）政府部门在城镇化建设中应履行的职责
1、规划先行。
政府部门首先要做的就是合理规划。
只有合理规划，才具有可操作性，也才能实现促进经济发展的目标。
具体来讲，在宏观层面上，中央和省级政府应结合各地的人口密度、交通状况、经济发达现状等实际情况，对各地的城镇布局做出统一规划，避免重复建设，无序竞争。
要形成中心城区和县域中心以及小城镇的比例协调、结构合理、布局科学的城镇体系；要让城镇区域间优势互补、互动发展，实现资源最优配置；要坚持互动发展战略，通过中心集镇与同边小城镇和农村的联合，培育形成小城镇组团，提高规模效应和综合竞争力，达到抓好一个点，带动一个面，影响一大片的效果；要划定城镇最大边界。
由于我国的农田人均面积不足世界平均水平的一半。
在可耕地少、人口分布不均、生态环境脆弱等国情条件下，必须吸取美国过度郊区化的教训，特别要严格防止城市蔓延，要保护好耕地红线。
在微观层面上，市县乃至乡镇一级政府要要以百年发展的眼光，进行科学规划。
要在充分科学论证的基础上，对每个城镇进行合理的功能区划，充分发挥各城镇的文化和历史特色，避免千城一面；要使城镇特别是小城镇成为农业产业化的依托，发展二、三产业的载体，要围绕非农产业发展形成完善的综合服务体系，充分发挥作为中心城区与广大农村联接传导的角色作用；要发挥城镇功能的聚集、带动、辐射效益，城镇建设必须相对集中，突出重点，整合规模；要依靠工业园、产业区等载体提高产业和人口的聚集程度，节约土地，产生规模效益。
2、管理跟进。
遵循市场经济规律，运用现代城市经营理念，深化城镇经营管理体制，推动城镇持续发展。
一是出台有针对性的扶持发展重点城镇的相关政策，并每年拿出一定数量的资金支持小城镇建设。
二是制定合理的激励机制。
在确保百姓切身利益的前提下，以自愿为基础，有序有效地实施农村人口向城镇迁移，如：
对农民工购房、经商、办企业、就业可提供税收优惠；在农民工落户城镇后，在一段时间内不收回承包土地。
三是建立和完善
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