公文处理手册.docx

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公文处理手册

国家行政机关公文

处

理

手

册

前言

为帮助国家行政机关文秘人员更好地学习、掌握国家行政机关公文处理办法，根据国务院《国家行政机关公文处理办法》和《国家行政机关公文处理实用手册》关于国家行政机关公文处理的有关规定以及省、市人民政府关于公文的处理办法，XX政府办公室编制了本处理手册，以进一步规范公文处理程序和格式，提高公文质量。

党的机关公文和行政机关公文处理办法是有所区别的，本手册中所述公文处理办法是指国家行政机关公文处理办法，不包括党的机关公文处理办法。

XX政府办公室

xx年x月x日

国家行政机关公文处理办法

第一章基本知识

（一）公文的定义。

国家行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

（二）公文处理的定义。

公文处理指公文的办理、管理、整理、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

（三）公文处理的原则。

各级行政机关的公文处理，必须坚持实事求是、精简高效的原则，做到及时、准确、安全。

（四）公文处理的管理部门。

各级行政机关的办公厅（室）或秘书科（股）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作，应当配备专职人员负责公文处理。

（五）文秘应当具备的基本素质。

负责公文处理的文秘人员应当具有较高的政治和业务素质，忠于职守，廉洁奉公，工作积极，作风严谨，遵守纪律，严守机密，具备公文处理的专业知识。

第二章公文的种类和适用范围

（一）行政机关公文的种类。

行政机关的公文主要有13种，即：

命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

（二）行政机关公文的适用范围。

1．命令（令）的适用范围。

命令（令）适用于省级人民政府依照有关法律规定发布行政规章，县级以上人民政府宣布实施重大强制性行政措施，奖惩有关人员。

2．决定的适用范围。

决定适用于对重要事项或重大行动作出决策和安排；奖惩有关单位和人员；变更或撤消下级机关不适当的决定事项。

3．公告的适用范围。

公告适用于各级行政机关向人民群众宣布重要事项或者法定事项。

4．通告的适用范围。

通告适用于公布社会有关方面应当遵守或者周知的事项。

5．通知的适用范围。

通知是应用最广的一种公文，主要适用于：

一是批转下级机关的公文；二是转发上级机关和不相隶属机关的公文；三是传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项；四是人事任免。

6．通报适用的范围。

通报适用于表彰先进，批评错误，传达重要指示精神或情况。

7．议案适用的范围。

议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表或者人民代表大会常务委员会提请审议的事项。

8．报告的适用范围。

报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

9．请示的适用范围。

请示适用于向上级机关请求指示、批准的事项。

10．批复的适用范围。

批复适用于答复下级机关的请示事项。

11．意见的适用范围。

意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。

12．函的适用范围。

函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

13．会议纪要的适用范围。

会议纪要适用于记载、传达会议精神和决策事项。

第三章行文关系和行文规则

（一）行政机关的行文关系。

各级各类行政机关应根据各自的隶属关系和职权范围确定行文关系，除重大或者紧急情况外，一般不得越级请示和报告。

（二）政府部门的行文规则。

1．政府各部门依据部门职权范围可以相互行文。

2．政府各部门可以向下一级政府相应的主管行政部门行文。

3．隶属于上级政府主管部门职权范围内的具体问题，应直接报送上级主管行政部门处理。

4．部门内设机构除办公厅（室）外，不得对外正式行文。

5．政府各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下级政府正式行文。

（三）联合行文。

1．同级政府、同级政府各部门可以联合行文。

2．上级政府部门与下一级政府可以联合行文。

3．政府与同级党委和军队机关可以联合行文。

4．政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文。

5．政府部门与同级人民团体和具体行政职能的事业单位可以联合行文。

（四）联合行文的规则。

1．必须是涉及两个以上部门职权范围内的事。

2．必须明确主办部门。

（五）两个以上部门行文的规则。

两个以上部门行文要注意充分协调，尽量取得一致意见。

取得一致意见后，可以由一个部门行文，也可以联合行文，不得交叉重复行文。

未经协商一致，不得各自向下行文，如擅自行文，上级机关有权责令纠正或者撤销。

（六）政府与部门向下行文的规则。

1．属于部门职权范围内的事务一般由部门自行行文或者联合行文，联合行文应当明确主办部门。

2．需经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，但文中应当注明“经政府同意”。

3．属于部门职权范围的事，但为了增加公文权威性，可请政府转发。

4．政府及其部门向下级机关或者本系统的重要行文，应当直接抄送上级机关。

（七）请示的行文规则。

1．请示应当一文一事。

2．一般只写一个主送机关。

3．需要同时抄送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。

4．不得将请示夹带在报告里，因为请示需要批复，而报告则不必批复。

5．除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、意见和报告。

（八）有双重领导关系的行文规则。

1．受双重领导的机关向上级行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责办理、答复。

2．上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送另一上级机关。

（九）行政机关和党委机关的行文规则。

各行政机关的公文，不得向党委机关作指示、交任务，如内容涉及党的工作，应当与同级党委联合行文。

第四章发文的办理程序和要求

（一）发文办理程序。

发文办理是指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。

（二）公文草拟的原则。

1．符合国家的法律、法规及其他有关规定，如提出新的政策、规定等，要切实可行本加以说明。

2．情况确实，观点明确，表达准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。

3．公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权与主送机关的行文关系确定。

4．拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

5．人名、地名、引文准确。

引用公文应当先引标题，后引发文字号；引用外文应当注明中文含义。

6．应当使用国家法定计量单位。

7．使用规范化简称，应当先用全称并注明简称；使用国际组织外文名称或者其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。

8．公文中的数字，除成文日期、部分结构层次数和在词、词组、惯用语、缩略语，具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，其他均应当使用阿拉伯数字。

9．公文的结构层次。

公文的结构一般分为4个层次，第一层为“一、”，第二层为“

（二）”，第三层为“1.”，第四层为“

（1）”。

（三）公文的审核。

1．草拟公文时，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报上级机关协调或者裁定。

2．发文审核的重点。

公文送负责人签发前，应当由机关的办公厅（室）或者秘书科（股）进行审核。

审核的重点为：

一是是否确需行文；二是行文方式是否妥当；三是是否符合行文规则和拟制公文的要求；四是格式是否符合规定。

3．公文的签发。

以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或者平行文，由主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人签发。

4．公文印制前的复核。

公文印制前，文秘部门应当进行复核，复核的重点为：

一是审批、签发手续是否完备；二是附件材料是否齐全；三是公文格式、文种使用、文字表述是否统一、规范。

第五章收文办理的程序和要求

（一）收文办理的程序。

收文办理的程序是指收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。

（二）收文的审核。

收到下级机关上报需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。

审核重点为：

1．是否应该由本机关办理。

2．是否符合行文规则。

3．内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定。

4．涉及其他部门或者地区职权的事项是否已协商、会签。

5．文种使用、公文格式是否规范。

（三）公文的拟办。

对符合《国家行政机关公文处理办法》要求的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。

紧急公文应当明确办理时限。

对不符合要求的公文，经办公厅（室）或者秘书科（股）负责人批准后，可以退回呈报单位并说明理由。

（四）承办公文的时限。

承办部门收到交办的公文后，应当及时办理，不得延误、推诿。

紧急公文应当按时限要求办理，一般要求一个月内必须答复，若不答复，则视为同意，确有困难的，应当及时予以说明。

对不属于本单位职权范围或者不宜本单位办理的，应当及时退回文秘部门并说明理由。

（五）公文的审批。

审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。

（六）公文的催办。

送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

第六章公文的归档

（一）公文归档的要求。

1．公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》以及其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。

个人不得保存应当归档的公文。

2．归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值等整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。

3．归档公文应当明确定期保管时限，按照有关规定定期向档案部门移交。

（二）联合办理公文的归档。

联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他机关保存复制件或者其他形式的公文副本。

（三）本机关负责人兼任其他机关职务形成的公文归档。

本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由兼职机关整理（立卷）、归档。

（四）归档公文的书写要求。

拟制、修改和签批公文应当按照档案管理的要求，使用钢笔、毛笔或者专用签字笔书写。

公文用纸和字迹材料必须符合存档要求。

不得用不符合存档要求的纸、笔草拟、修改和签批公文，也不得在文稿装订线左侧书写、签批意见或者修改公文。

第七章公文管理的基本要求

（一）公文的统一管理。

文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。

公文由文秘部门或者专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。

（二）公文翻印的要求。

上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下级机关经负责人或者办公厅（室）、秘书科（股）负责人批准，可以翻印。

翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。

（三）公文的公开发布。

机关公文不能随意公开发布。

公开发布行政机关公文，必须经发文机关批准。

经过批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。

（四）公文复印件的使用规定。

公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖复印机关证明印章。

（五）公文被撤消和废止的效力。

公文被撤消，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。

（六）没有保存价值公文的处理。

经过鉴别，不具备归档和存查价值的公文，经过办公厅（室）、秘书科（股）负责人批准，可以销毁。

（七）秘密公文的销毁。

销毁秘密公文应当到指定场所，由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。

其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。

（八）机关合并时公文的处理。

机关合并时，全部公文应当随之合并管理。

（九）机关撤消时公文的处理。

机关撤消时，需要归档的公文整理（立卷）后，按照有关规定移交档案部门。

（十）工作人员调离时所保存公文的处理。

工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

个人不得擅自销毁公文。

第八章公文格式

（一）公文格式的定义。

1．字。

表示标识公文横向距离的长度单位。

一个字指一个汉字所占的空间。

2．行。

表示标识公文纵向距离的长度单位。

正文以3号字高度加3号字高度7/8倍的距离为一基准行；标题以2号字加2号字高度7/8倍的距离为一基准行。

（二）发文机关标识。

发文机关的标识由发文机关全称或者规范化简称后加“文件”组成。

如：

“云南省人民政府文件”、“云南省人民政府办公厅文件”、“昭通市人民政府文件”等。

一些特定的公文在发文机关名称后不加“文件”二字，如“国务院任免通知”、“云南省人民政府决定事项通知”等。

但这仅限于特定公文，一般情况下，行政机关的平行文、下行文和上行文都应当加“文件”二字。

用红色标识。

（三）平行文和下行文发文机关标识的位置。

用于平行文或者下行文的文件红头，发文机关标识上边缘至上页边为62毫米，发文机关下边缘至红色反线为30毫米。

（四）上行文发文机关标识的位置。

凡上报的公文，发文机关标识上边缘至上页边为117毫米，发文机关下边缘至红色反线为30毫米。

（五）发文机关标识字体。

由于发文机关的标识是有执法职能的国家行政机关的公文，为体现庄重，《国家行政机关公文格式》中，国家标准推荐使用小标宋字体，其他带有书法艺术成分的字体，不适于发文机关标识使用的字体。

（六）发文机关标识的字号。

按照《国家行政机关公文格式》国家标准的规定，发文机关标识的字号以22毫米×15毫米为标准，现行“国务院文件”的字号即是22毫米×15毫米。

以此为高限，要求除“国务院文件”以外，其他各级行政机关标识的字号要小于“国务院文件”使用的字号，以显示国务院作为国家最高行政机关的地位。

具体用多大字号，由各级行政机关根据机关名称的字数多少来确定，一般要小于22毫米×15毫米，以醒目美观为原则。

（七）联合行文的公文机关标识的排布。

联合行文时应使主办机关名称排在前，其他机关自上至下排列，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排布。

如果联合行文的机关过多，可能出现将正文挤出首页的情况时，只能挤发文机关，不能挤正文，以保证公文的严肃性；可以将发文机关标识字号缩小，行距缩小，保证公文首页留出发文字号、标题、主送机关以及最少一行正文的位置。

第九章公文各要素标识规则

（一）公文各要素的划分。

国家行政机关公文的各要素主要划分为眉首、主体、版记三个部分。

1．置于公文首页红色反线以上的各要素统称眉首。

一般包括文件份号、密级、紧急程度、发文机关标识、文件字号、签发人姓名等内容。

2．置于红色发线（不包含）以下至主题词（不包含）之间的各要素统称主题。

一般包括公文标题、主送机关、正文、附件、成文日期、印章、附注等内容。

3．置于主题词以下的各要素统称为版记。

一般包括主题词、抄送机关、制文机关、制文时间、打字人姓名、校对人姓名等。

（二）公文份数序号的标注。

公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。

如需要标识公文份数序号，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上第1行。

序号的位数，由发文机关根据公文份数确定，至少不能少于两位，即“1”编为“01”。

（三）需要编序号的公文。

按照《国家行政机关公文处理办法》规定，带有密级的公文要编制份数序号。

如考虑有的公文的特殊情况，不带有密级的公文也可编制份数序号，以便准确掌握公文的印制份数和分发范围。

（四）公文的秘密等级和保密期限。

密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三种。

需标识秘密等级的公文，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第一行，两字之间空1字，如需同时标识保密期限的，秘密等级和保密期限之间用“★”隔开，秘密等级的两字间则不空1字距离，以使该字段不致过长。

具体标识方法是：

“绝密★三个月”、“机密★一年”等。

除特殊情况外，绝密级事项不超过30年，机密级事项不超过20年，秘密级事项不超过10年。

保密期限在一年以上的以年计，在一年以内的以月计。

（五）公文的紧急程度。

紧急程度是对公文送达时限的要求，分为“特急”、“急件”两种。

需标识紧急程度的公文，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度标识在版心右上角第2行。

（六）电报的紧急程度。

凡电报都应按照规定在指定的位置，分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”四种紧急程度。

各种紧急程度的时间按照以下原则把握：

“特提”是要求一天之内办完的电报；“特急”是要求三天之内办完的电报；“加急”是要求五天之内办完的电报；“平急”是要求十天之内办完的电报。

（七）公文发文字号的编排。

各级行政机关的公文都要编发文字号。

发文字号由发文机关代字、年份和发文序号组成。

位置在发文机关标识下空2行，用3号仿宋字体，居中排布。

年份和序号用阿拉伯数字标识，年份应标全称，如“2006”，不应标为“06”，用六角括号“〔〕”括入；发文序号不编虚位，即“1”不能编为“001”，不加“第”字。

标准格式为：

“大政发〔2006〕1号”、“大政请〔2006〕1号”、“大政函〔2006〕1号”或“大政办发〔2006〕1号”、“大政办请〔2006〕1号”、“大政办函〔2006〕1号”等。

（八）上报公文发文字号与签发人的排列。

签发人标识仅在上报的公文中才出现。

上报的公文需要标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。

发文字号居左空1字（不顶格），签发人姓名居左空1字，也就是和发文字号同处在第3行，这样排列对称、美观。

签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。

（九）多个签发人的排列格式。

如有多个签发人，主办单位签发人姓名置于第1行，其他签发人姓名从第2行起在主办单位签发人姓名之下，按发文机关顺序依次顺排，下移红色反线，应使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与之的距离为4毫米。

（十）公文标题的标识。

公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容，无论是上行文、平行文还是下行文，一般应标明发文机关、发文事由和发文文种。

（十一）公文标题中的标点符号使用。

公文标题中除法规、规章或转发的文件标题名称加书名号外，一般不使用标点符号，不能引用文件字号代替标题内容。

（十二）公文标题的字体和排列。

公文标题在红色反线之下空2行标识，用2号小标宋字体，可分一行或多行居中排布；回行时要注意做到词意完整，排列对称，间距恰当。

有两行或者以上的标题之间的宽度为固定值40磅（在Word文档格式中的段落处理菜单中）。

（十三）主送机关的字体和排列。

主送机关在标题下空1行，用3号仿宋字体顶格标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。

如主送机关过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关移至版记中的主题词之下，抄送之上，标识方法同抄送。

如果因仅差一行就可以不挤出正文时，主送机关在标题下也可以不空1行。

标识主送机关时应标明主送机关的全称、规范化简称或同类型机关的统称。

（十四）公文正文的标识。

正文的标识方法与写信一样，在主送机关名称之下第1行开始标注，每起一自然段均要左空2字，回行顶格。

数字、年份用阿拉伯数字标识的不能回行。

（十五）公文附件的标识。

公文如有附件，在正文的最后一行下边空1行左空2字，用3号仿宋字体标识“附件”二字，后标全角冒号，冒号后边标注附件名称。

附件有2件以上的，要用阿拉伯数字标识序号，如“附件：

1．××××”。

附件名称后边不加标点符号。

附件应当与公文正文一起装订，并在附件左上角第1行用3号仿宋顶格标识“附件”二字，有序号的要标识序号，如“附件1”，附件的序号和名称前后标识要一致。

如附件与公文正文不能一起装订，应当在附件左上角第1行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件（有序号的带序号）。

（十六）公文成文日期的标注。

成文日期是公文的生效时间。

是公文的一项重要内容。

为增强其准确性，成文日期一律要用汉字标注，不能用阿拉伯数字与汉字混用；年、月、日要齐全，“零”要写成“○”，“壹”要写成“一”。

单一机关发文的公文，成文日期右空4字；两个机关联合发文的公文，应当将成文日期拉开，左右各空7字；三个机关联合发文的公文，在最后一排印章之下右空2字标识。

（十七）公文成文日期的确定。

公文的成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。

经会议批准的文件，以会议通过的日期为准。

电报以发出日期为准。

第十章公文使用印章的规定

（一）国家行政机关印章的尺寸。

1．国务院的印章，直径6厘米，中央刊国徽，国徽外刊机关名称，自左而右环行。

2．各省、自治区、直辖市人民政府和国务院办公厅、国务院各部委的印章，直径5厘米，中央刊国徽，国徽外刊机关名称，自左而右环行。

3．自治州、市、县级和市辖区人民政府的印章，直径4.5厘米，中央刊国徽，国徽外刊机关名称，自左而右环行。

4．地区行政公署的印章，直径4.5厘米，中央刊五角星，五角星外刊机关名称，自左而右环行。

5．乡（镇）人民政府的印章，直径4.2厘米，中央刊五角星，五角星外刊机关名称，自左而右环行。

6．国家行政机关内设机构或直属单位的印章，直径不得大于4.5厘米，中央刊五角星，五角星外刊单位名称，自左而右环行或名称前段自左而右环行，后段自左而右横排。

实行民族区域自治的地方人民政府的印章，可以并列汉字和相应的民族文字。

（二）各级行政机关印章的制发。

国务院的印章，由国务院自制。

各省、自治区、直辖市人民政府和国务院办公厅的印章，由国务院制发。

自治州、市、地区行政公署、县级和市辖区人民政府的印章，由省、自治区、直辖市人民政府制发。

乡（镇）人民政府的印章，由县级人民政府制发。

国家行政机关内设机构或直属单位的印章，分别由国务院各部门和地方各级国家行政机关制发。

（三）单一发文印章的盖法。

单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文日期，加盖印章应上距正文1行字之内，端正、居右下压成文时间，即上不压正文，下要骑年跨月。

印章下弧无文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文日期上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文日期上。

印章用红色。

（四）两个单位联合行文印章的盖法。

当两个单位联合行文需盖两个印章时，落款处不署发文机关名称，主办机关印章在前，两个印章横排均压成文日期。

两印章间互不交叉或者相切，相距不超过3毫米。

（五）三个以上单位联合行文印章的盖法。

当联合行文需要加盖3个以上印章时，落款处应将各发文机关名称（可以用简称）按照加盖印章顺序排列署在相应位置，再把印章加盖或者套印在其上。

排列时，主办机关在前，每排最多排3个印章，两端不能超出版心；最后一排如余一个或者两个印章，均居中排布；印章上下、左右之间不能相交或者相切。

（六）公文最后一页不能容下印章时的处理办法。

当公文排版后所剩余空白处不能容下印章位置时，应当采取调整行距、字距的办法加以解决，务必使印章与正文末尾同处在一页上，不得采取标识“（此页无正文）”的方法解决。

（七）公文附注的标识办法。

公文如有附注，用3号仿宋字体，在成文日期下1行居左空2字加圆括号标识。

附注一般是对公文的发放范围、使用时需要注意的事项加以说明，如“（此件发至县团级）”、“（此件可登报）”等，而不是对公文内容作出解释或者注释。

一般来讲，上行文和平行文均要标注附注，内容为联系人和联系电话，以方便联系。

规范标注为：

“（联系人：

×××，电话：

×××）”。

第十一章版记各要素的标识规则

（一）主题词的概念。