浅谈汕头的可持续发展与行政管理体制改革.doc

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浅谈汕头的可持续发展与行政管理体制改革

姓名：

吴彪

《十七大报告》提出的改革目标是：

着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

《十七大报告》提出的实现上述改革目标的路径和改革任务有七：

（一）健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务；

（二）加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；（三）规范垂直管理部门和地方政府的关系；（四）加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；（五）精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题；（六）统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制；（七）加快推进事业单位分类改革。

　　《政府工作报告》以“改革总的原则和要求”的表述对十七大报告提出的改革目标予以了细化和完善：

坚持以人为本、执政为民，坚持同发展社会主义民主政治、发展社会主义市场经济相适应，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，坚持发挥中央和地方两个积极性。

要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

《政府工作报告》将改革的任务和路径具体概括为下述四项：

（一）加快转变政府职能；

（二）深化政府机构改革；（三）完善行政监督制度；（四）加强廉政建设。

十一五规划从“立足科学发展、着力自主创新、完善体制机制、促进社会和谐”四个方面阐述了中国未来五年改革与发展的基本要求。

其中，完善体制机制是谋求科学发展的重要保障，而行政管理体制改革是完善体制机制中非常重要的组成部分，如何加快行政管理体制改革，促进政府管理创新成为一个刻不容缓的重要问题。

可持续发展是全人类的一项共同事业，实现可持续发展对我国显得尤为迫切和重要，因为我国的生态环境质量逐渐恶劣，资源短缺状况逐渐严重，所以实现经济可持续发展的要求更为强烈。

行政管理体制，是任何法律法规落到实处的重要保障，是鼓励创新、推动科技创新的重要动力，是落实科教兴国战略的有力措施，是公民积极平等参与国家社会事务管理的重要保证。

在我国，行政干预、行政滞后、职能错位等问题，严重制约了经济的持续发展。

因此，要实现可持续发展，必须要深化行政管理体制改革。

可持续发展的内涵包括：

1.突出发展的主题。

发展不同于经济增长，发展是集社会、科技、文化、环境等多项因素于一体的共同发展，是人类共同的和普遍的权利，发达国家和发展中国家都享有平等的不容剥夺的发展权利。

2.发展的可持续性。

人类的经济和社会的发展不能超越资源和环境的承载能力。

3.人与人关系的公平性。

当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。

4.人与自然的协调共生人类必须建立新的道德观念和价值标准，学会尊重自然、师法自然、保护自然，与之和谐相处。

可持续发展与行政管理体制改革。

　　经济、人口、资源、环境等内容的协调发展构成了可持续发展战略的目标体系，管理、法制、科技、教育等方面的能力建设就构成了可持续发展战略的支撑体系。

可持续发展的能力建设是可持续发展的具体目标得以实现的必要保证，即一个国家的可持续发展很大程度上依赖于这个国家的政府和人民通过技术的、观念的、体制的因素表现出来的能力。

具体地说，可持续发展的能力建设包括决策、管理、法制、政策、科技、教育、人力资源、公众参与等内容。

提高决策和管理能力，建立高效的管理体制，构成了可持续发展能力建设的重要内容，是实现可持续发展的重要保障，是鼓励创新，推动科技创新的重要动力，是落实科教兴国战略的有力措施，是公民积极平等参与国家社会事务管理的重要保证。

　　历史与现实表明，环境与发展不协调的许多问题是由于决策和管理的不当造成的，而要实现可持续发展就必须有一个非常有效的管理体系。

这种管理体系要求培养高素质的决策人员与管理人员，综合运用规划、法制、行政、经济等手段，建立和完善可持续发展的组织结构，形成综合决策与协调管理的机制。

在我国，决策和协调管理的问题主要体现在行政管理方面。

行政干预、行政滞后、职能错位等问题，严重制约了经济的持续发展。

因此，要实现可持续发展，必须要深化行政管理体制改革。

深化行政管理体制改革的难点所在

1.在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，行政管理体制改革成为制约各项改革的突破口和瓶颈，行政管理体制改革与各项改革的整体性和配套性更强，难度也更大。

特别是在深化全面改革的过程中，行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，因此如果行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入。

2.人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，这与政府能够提供的公共产品和公共服务的能力形成矛盾。

我们正处于人均GDP从1，000美元到3，000美元的过渡期，在加快工业化的进程中，人民群众对物质文化的需求不断提高，期望值也不断增强。

但是，我国具有特殊的国情，人口多，底子薄，地区、城乡发展不平衡的状况不可能在短时间内彻底改变。

同时，由于财力有限，政府能够提供的公共产品和公共服务，只能逐步增加和提高，教育、卫生、社会保障等社会事业的发展，也只能逐步加快步伐。

这种状况，与人民群众对政府的要求和期望值形成了反差。

同时，人民群众不仅要参与改革，也要求分享改革的成果，希望尽快获得看得见的物质利益。

这就要求在推进行政管理体制改革的过程中，处理好人民群众根本利益与眼前利益的关系，既要引导群众参与改革，又要教育群众着眼于长远利益和根本利益，而这是一个很难解决的问题。

3.政府管理由以行政手段为主的直接管理的方式向主要以经济的、法律的手段进行间接管理转变，不是一件容易的事情。

首先，要更新政府管理理念，彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位的思想，实现由政府主体向市场主体的转变。

其次，要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法，变微观管理为宏观管理，主要运用经济的法律的手段进行管理，加快法治政府建设，全面实行依法行政。

再次，要尊重规律，按照客观规律办事。

而这一切，都需要有一个过程，需要不断加大改革的力度。

4.正确处理中央与地方的关系，调动两个积极性，既是深化行政管理体制改革的重要课题，也是一个难题。

深化行政管理体制改革，不能回避中央与地方的关系，这是一个带有根本性的问题。

一方面，宏观调控的权力在中央，必须从全局出发，加强中央的统一领导，保证中央的政令畅通，不允许上有政策下有对策；一方面，必须从实际出发，因地制宜地贯彻中央的方针政策，发挥地方的主动性与创造性。

要做到这样，必须明确中央与地方的职责权限，正确处理和解决中央与地方权限划分的合理性问题、制度性问题及规范性问题等。

而解决这些问题，既涉及党政关系，政企、政资、政事、政府和市场中介组织关系，也涉及机构设置和减少行政层级等问题，也不是一件简单的事情，需要统筹兼顾。

5.新形势下推进行政管理体制改革，政府成了改革的对象，对政府自身的要求更高。

长期以来，政府处于主导的地位。

随着改革的深入，角色发生了变化，本身成了改革的对象，需要大幅度地减少和放弃自身拥有的权力和利益，切实加强自身建设，这也是一个“痛苦”的过程。

因为，改革越深入，对建设服务型政府、法治政府、廉洁政府的要求就越高，政府的形象和绩效不是由政府部门自己决定的，而是要看人民群众满意不满意。

如果政府部门和公务员的素质不高，服务意识不强，不依法行政，或者滥用权力，人民群众就会运用法律手段进行监督和制约。

当前，深化行政管理体制改革，要以政府职能转变为核心，以服务型政府建设为切入点。

服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式，推进行政管理体制改革就要着眼于完善这一目标模式。

从政府管理的本质属性来讲，我国政府的实质是服务型政府，所以，改革行政体制，转变政府职能，转变管理方式，最根本的是要实现政府管理模式由管制型向服务型转变，这已成为中央和地方政府的共识。

深化行政管理体制改革的建议。

（一）进一步理清和转变政府职能，优化发展环境。

一是政府在市场经济活动中的职能范围必须按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求来合理界定。

二是进一步推进政事分开、政资分开、政企分开以及政府与中介组织的分开。

三是继续抓好市场监管和经济调节，同时，更加注重公共服务和社会管理，把精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，政府经济工作的重心要转到制度建设、政策制定、规划编制以及维护竞争秩序、统筹协调上。

四是创新政府管理方式，把管理放在服务之中，规范和减少行政审批，更好地为企业、基层和社会公众服务。

（二）完善决策协调、执行和监督机制，健全公共权力的约束机制。

一是从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标。

二是要有效约束部门利益，解决包括事业单位在内的公共部门利益泛化的问题。

三是在行政体制改革中，建立权力制约机制，有权必有责，用权受监督。

推进依法行政。

一是大力推进依法行政，必须遵从合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求。

二是转变政府的行为观念，政府只能从事法律法规所允许做或者要求做的事务。

三是全面建立政府问责制度，切实做到侵权须赔偿、违法要追究。

　　（四）加快推进“省直管县”改革，优化省县关系。

实行“省直管县”改革应在试点、扩权的基础上，按照因地制宜、先易后难的原则，采取“试点———县域扩权———行政区划调整———市、县（市）分治”分阶段稳步推进的改革之路。

理顺地方各级政府的事权、财权关系，建立激励和约束机制，并使之法制化；完善转移支付制度，促进地方均衡发展；完善地方税建设，规范和稳定地方收入；加强对基层政府的监督，建立民主理财机制等。

第一步，加快进行全方位整体推进的“省直管县”体制改革试点。

第二步，放权、扩权与行政区划调整。

与省直管县改革试点同步进行的是省直部门的放权与县域扩权，以及县域和省辖市市区规模的部分调整。

第三步，全面推进省直管县，实现市、县（市）分治。

　　（五）大力推进乡镇体制改革。

一是实行“扩乡、精县”。

　　扩大乡镇规模，在对现有乡镇政权架构基本不变的情况下，进行有效归并、重组，对县级机构按照大部制进行重组；二是推进“乡政”机构改革。

乡镇政权职能要按照市场经济条件下农村经济社会管理的要求来合理界定，把主要的精力转到改善经济发展环境、加强社会管理和公共服务上来；三是定编制。

对乡镇行政和事业编制实行总量管理办法，规范机构和岗位设置。

要打破部门界限，科学设置乡镇机构，合理确定机构和领导职数。

乡镇事业单位改革，务必要按照公益性职能和经营性职能分开的原则，对各类事业站所职能进行全面整合；四是确定事权与财权。

坚持财政与事权相统一的原则，改革和完善县乡财政，科学划分县乡政府的事权与财权，科学合理地确定县乡财政职能，规范县乡财力权力，在一些经济不发达或欠发达地区尝试实行“乡财县管乡用”，改革财政收支形式和预算编制办法，逐步构建科学合理的县乡财政体制和运行机制，妥善解决乡村债务问题。

　　（六）继续推进事业单位分类改革。

从事业单位的管理体制、管理机制的调整和创新入手，进行政事分开、管办分开、管养分开改革，并建立强有力的事业单位监管机构，逐步使原来的事业单位主管部门由行业管理转为社会管理，切断部门和行业的利益联系。

从事业单位内部管理而言，应当建立法人治理结构，建立相应的治理机制、治理规则，构建与外部的新型关系。

在推进改革的过程中要引入市场机制、方法，对事业单位提供公共服务进行绩效合约管理。

做大做强公益性和非营利性公共服务。

加强制度创新，强化事业单位的行政监管和法人治理。

确立事业单位提供社会公益性和非营利性公共服务的主体地位，纠正政府和事业单位承担公共责任方面的“市场化取向”和“内部