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政府采购管理马文涛
《政府采购管理》摘录
中央财经大学马海涛
第二章政府采购与政府采购制度
政府采购是以政府为主体的采购行为，而政府采购制度则是对政府采购行为的制度化和规范化，它是为规范政府采购行为而制定的一系列指导、管理、监督的法律、法规体系。
在世界范围内，政府采购制度迄今已有200多年的历史，而在我国则刚刚起步。
因此，在借鉴各国经验、符合国际惯例的基础上，建立并完善我国的政府采购制度，将对我国的市场经济建设，乃至社会政治发展都会产生深远的影响。
本章重点问题
．政府采购的概念及其特征
．政府采购制度及其对传统采购的重大影响
．建立政府采购制度的社会经济意义
．建立政府采购制度应当遵循的基本原则
2．1政府采购的概念与特征
2．1．1政府采购的概念
简单地说，政府采购是以政府为主体，为满足社会公共需要，运用财政性资金。
按照国家法律、法规及相关政策规定的程序和方式采购工程、货物和服务的行为。
在2002年6月颁布的《中华人民共和同政府采购法》（简称《政府采购法》，下同）中，对政府采购的说明是：
“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
”
对于政府采购的含义和所涉及的范围，不同的人有着不同的理解。
有的人认为只包含政府部门的采购，有的人则认为应该包含所有公共部门和公共资产的采购。
总体来看，要比较完整、准确地把握政府采购的概念，应该重点理解以下几个方面的内容：
1．政府采购是以政府为主体的采购活动：
所谓以政府为主体，是指政府采购主要是由政府部门计划、组织的，政府采购的内容、数量、时间等，都是由政府主持并确定的。
以政府为主体，是政府采购区别于个人采购、企业采购的根本点之一。
不过，这里的“政府”主体概念，就采购而言，具体包括政府机关、社会公共事业单位、财政供给性社会团体。
因此，在《政府采购法》中有明确的规定：
政府采购的主体是“指各级国家机关、事业单位和团体组织”。
需要注意的是，虽然国有介业或国家控股公司的资产也是政府应该管理的国有资产，但因其经营和运用具有较强的市场性和特殊件，所以，除少数国家和地区以外，一般都不纳入政府采购的范围。
2．政府采购的目的是为了满足社会公共需要：
政府采购虽然是出政府组织和管理的，但其最终目的是为了满足社会公众的共同需要，是受社会公众委托而进行的，实质上满足社会公众的采购。
因此，在世界上许多国家，人们也把政府采购叫做“公共采购”。
3．政府采购运用的主要是财政性资金：
政府采购既然是政府为社会公众提供公共服务的一种手段，那么，就必须以具有公共性质的财政资金作为资金来源。
财政资金是社会公共资源的重要组成部分，按照世界大多数国家的情况，是必须纳入政府预算统一管理的资金。
由于历史的原因，我国社会公共资金的结构比较特殊．主要是由纳入政府财政预算的预算内资金和预算外资金组成，但从目前的实际情况来看，不管是预算内资金还是预算外资金，部属于财政性资金。
按照国际惯例和我国相关法律、法规的要求，运用财政性资金进行的采购，都应该属于政府采购的范畴。
此外，在我国还有一种比较特殊的情况，即某些单位还有运行于预算内资金和预算外资金以外的采购资金，这种形态的资金通常是单位自筹的，并与财政资金相配套的资金。
2001年2月，财政部和中国人民银行制定发布的《政府采购资金财政直接拨付管理办法》中明确指出：
“政府采购资金是指采购机关获取货物、工程和服务时支付的资金，包括财政性资金（预算内资金和预算外资金），以及与财政资金相配套的单位自筹资金。
”
4．政府采购必须按照法定的程序和方式进行：
与个人采购和企业采购不同，政府采购是社会公众的采购，政府运用财政性资金进行的采购，因此，按照我国相关法律、法规和政策的规定，政府采购资金的使用者有向社会公众和纳税人说明其资金使用正当件的法律义务，使用财政性资金的行为应当受到专门的规范和监督。
政府采购必须遵循公开、公平、透明的原则，按照法定程序，运用科学方式、方法来进行。
5．政府采购的采购对象涵盖广泛：
政府采购的对象包罗万象，细细归纳起来、主要有三大类、即工程、贷物和服务。
从世界大多数国家的情况来看，政府采购的集中管理部分涵盖了以上的三个方面。
但我国的情况比较特殊，在政府采购集中管理范围方面，鉴于国家已经有了招标投标法，一些人认为工程采购不应纳入政府采购法律所规范的范围。
但大多数人认为，招标投标法只是一个程序法，重点只在于规范招投标活动的程序，而政府采购法则在于全面规范整个政府采购行为，包括采购预算的制定、采购方式和采购程序的选择、采购的投诉与仲裁等等。
因此，从总体上来说，工程采购的管理是应该包含在政府采购制度的规范范围以内的，但如果涉及工程采购的具体程序，则遵照招标投标法的相关规定来执行。
需要说明的是，对于政府采购的概念，有广义与狭义两种不同的理解。
从广义的角度看，所有内政府使用财政性资金进行的采购，不管采购的内容是什么，都应该属于政府采购的范畴。
而《政府采购法》中所称的政府采购，是一种相对狭义的概念，按照《政府采购法》的解释，虽然同是由财政资金进行的采购，但只有对在依法制定的政府集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务所进行的采购，才纳入政府采购的管理范围。
应该说，广义的政府采购含义更加符合政府采购的本质。
2．1．2政府采购的特征
政府采购是以政府为主体的采购，因此，它具有不同于其他社会主体采购的特征，主要表现在以下几个方面：
1．政府采购性支出数额巨大，对社会经济产生重大影响。
政府为了满足社会公共需要，每年都要从企业和个人等不同社会微观经济主体那里筹集大量的资金。
在我国，这种集中性资金包括国家税收收入、国有企业利润上缴收入以及各种行政性、事业性收费收入等。
同时，人们习惯于将政府支出分为两大部分：
一部分是转移性支出，即政府不直接发生市场购买行为，政府的支出不能直接从市场得到工程、货物和服务等方面的补偿；另一部分是购买性支出，即政府直接参与市场购买，所发生的支出在市场上直接获得产品和服务等方面的补偿。
政府采购性支出是社会购买力的重要组成部分。
因此，这里所说的政府性采购，就是以政府为主体的，为实现政府的社会公共利益目标而进行的工程、货物和服务的购买。
政府购买性支出在整个财政支出中占有极为重要的地位，在发达国家，其至是一些发展中国家中，购买性支出所占的比重已经很高。
据粗略估计，在一般情况下，政府采购性支出大约占国内生产总值（GDP）的10％左右，我国2001年的国内生产总值是95933亿元人民币（在下文中如无特别标注，均以人民币元作为货币计量单位），按照这个口径进行测算，政府购买性支出大约应该是1万亿元。
事实上，我国政府预算内资金与预算外资金总计已经达到1万多亿元，其中绝大部分被用于政府的采购性支出。
政府采购巨大的资金支出数量，必然在社会资源配置，提高财政资金使用效果，调节经济平衡，促进商业公平竞争，提高社会公共福利水平等方面产生巨大的影响。
2．政府采购具有市场性，必须遵循市场规则。
当政府以采购者的身份出现在市场中时，与其他社会主体一样，其采购行为也是一种市场行为，具有典型的市场性。
认识政府采购市场性的意义在于：
一方面，政府作为采购人，与供应商的关系是一种平等的贸易关系，政府采购人与供应商签订的采购合同，主要属于民事合同范畴；另一方面，政府作为购买者，与其他社会主体一样，必须按照市场经济规律办事，遵循市场法则，如买卖公平、最大限度节省开支，以及批量采购、竞争采购的规则。
3．政府采购具有行政性，必须依法行政，贯彻政府的政策意图
当政府作为采购者出现在市场上，其行为具有市场性；而当政府采购以政府为主体，由政府部门计划、决策、监督和管理时，显然又是一种行政行为，具有典型的行政性；认识政府采购行政性的意义在于：
一方面，既然具有行政性，就必须依法行政。
国家需要建立相关的法律、法规制度。
保障政府采购规范化的实现。
在过去相当长的时间里，出于主要实行计划经济，政府主要靠行政指令的方式来干预经济社会和经济事务。
改革开放以后，我国开始了社会主义法制建设。
自1999年起，我国政府开始了政府采购法的立法起草工作，2002年6月，国家正式颁布了《政府采购法》，使我国政府采购事业发展终于有了明确的法律根据；另一方面，作为一种行政件行为，政府在进行采购决策时，必须体现政府的总体政策意向，需要综合考虑政府的全局和整体目标，如保护民族产业，保护环境，照顾中小企业，增强劳动保障和社会保障，等等，并拒绝采购各种违纪、违法的产品。
4．政府采购具有社会公众性，必须向社会公众负责
政府采购实质上是社会公众采购，是政府代表社会公众进行的采购，目的是满足社会公共需要。
出此，政府采购具有典型的公众件。
认识政府采购的社会公众性的意义在十：
首先，政府采购必须向社会公众负责，实现公共财政支出资金的价值最大化目标。
其次，必须增强政府采购的公开性和透明度，使社会公众能够参与政府采购管理和监督，第三，既然是社会公众的采购，所有有资格的供应商，都应该有公正、平等的参与政府采购竞争的机会。
2．2政府采购制制度及其发展与演变
2．2．1政府采购制度
在日常财政经济活动中，人们很容易把“政府采购”与“政府采购制度”两个不同的概念相互混淆。
事实上，应该说，“政府采购”与“政府采购制度”是两个不同的概念。
政府采购是以政府为主体的、为满足社会公共需要而进行的采购行为和活动。
而政府采购制度则是对政府采购行为的制度化和规范化，它是指国家立法机构与相关管理部门，为规范政府采购行为而制定的一系列法律制度。
可以说，自从有了政府，有了社会公共需要，就有了政府采购。
但有了政府采购行为，不一定有规范政府采购行为的制度。
政府采购制度因各国法律制度、政治制度的不同有所差异。
有些国家的政府采购制度涵盖了管理政府采购的所有规则和惯例。
就采购管理而言，包括采购政策的制定及实施，采购的组织管理，采购活动的监督和审查，采购不当之救济，等等。
就具体的采购活动而言，包括对采购需求的确定、采购计划的制定、采购资金的预算和支付、采购方法的选择、采购程序的控制等一系列活功的规范。
政府采购制度最早形成于18世纪后期到19世纪初期的西方自由资本主义国家，至今已有200多年的历史。
1782年，英国政府出于对自由市场的控制，首先从规范政府采购行为入手，设立了文具公用局。
这一机构逐步发展成国家物资供应部，专门对政府各部门物资需求的采购工作，并称为“公共采购”。
美国在1778年制定第一部宪法时，就在其中制定了有关规范政府采购行为的条款，1792年，美国联邦政府第一部民用部门采购制度诞生，之后各种有关政府采购的制度和法规不断完善，以至美国目前已成为世界上政府采购法律制度规范内容最广泛、条款最多的国家。
继美国、英国之后，世界其他各国也相继建立了规范政府采购行为的法律制度。
二战以后，人们对招标、投标有了更深刻的认识，一些国家认为，招标采购对优化采购意义十分重大，因而纷纷通过法律，使政府的招标、投标由一种交易手段而过渡为一种政府的强制手段。
就当前情况看，世界大多数国家都已有了符合自身情况的政府采购制度。
政府采购的地位也越来越重要，如美国1997年联邦政府采购额达1900亿美元，占GDP的比重约3％，加上地方财政的部分，合计约8％，联邦政府从事采购的人员达45000人；新加坡1995年的采购支出占GDP的比重为13％；英国1997年的采购额为3000亿英镑，占财政支出的24％，占GDP的12％。
自1979年开始，政府采购又有了地区性及国际性的规定，如世界贸易组织成员国于1979年签订了《政府采购协议》、1994年联合国国际贸易法委员会通过的《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》等，使政府采购走向国际范围，政府采购规范步入国际轨道。
就我国的情况来看，政府采购制度建设起步较晚。
最早的尝试源于一些地方财政部门，如重庆、广东、上海等地，主要是将一些较大规模的采购由财政部门集中起来，实行统一采购。
1998年前后，各地政府财政部门组织的采购开始形成一定规模，全国财政部门通过集中统一采购的金额达到31亿元。
1999年，国家财政部颁布了《中华人民共和国政府采购暂行条例》。
此后，政府采购理论探讨、制度建设及工作实践，都有了飞跃性发展。
政府集中采购的数额迅速增加，1999年政府采购金额达到131亿元，2000年为328亿元，2001年为653亿元。
2002年，政府采购计划金额突破1000亿元。
总体来看，我国建立政府采购制度以后，传统的政府采购将在以下八个方面产生重大变化：
1．政府财政供给方式将发生重要变化。
传统财政对政府部门、公共事业单位从其他方面的公共支出，一概以货币供给方式为准，即为满足政府各部门履行职能的需要，财政部门直接拨款到各预算单位，而各个预算单位为履行职责所需的产品和服务，都由各单位自己采购。
但是政府采购制度建立以后，明确规定各单位需要的有些产品将被纳入政府集中采购目录，或者一次采购金额超过政府采购制度规定的限额标准，必须通过政府采购管理部门统一计划，实行集中采购，并由财政部门直接向供应商供应货款。
因此，政府采购制度的建立基本上改变了传统的财政部门只供给货币资金，不管理采购事务的状态，将财政支出管理直接延伸到了政府采购领域。
2．由分散采购、分散管理转变为适当集中采购、集中管理。
传统的政府采购主要分散在各个不同的部门中，而每一个部门的采购又由部门内部若干个科室分别掌握。
由于采购十分分散，采购的管理也同样处于分散状态。
分散的采购和分散的管理，使采购中经常暴露监督管理困难、大量财政资源流失的问题。
正是基于此，新的政府采购制度，强调对政府一些特殊产品和大宗数额的采购实行集中采购。
集中采购便于政府集中管理，更有利于社会各方面的集中监督。
3．由零星系购转变为批量、规模采购。
传统的政府采购由于主要是分散进行的，不能形成批量采购，也就不能有效地提高政府采购效率。
而集中采购制度建立以后，政府采购的批量就会随之扩大，采购批量扩大符合市场批量法则，其结果必然是大大提高政府采购的规模效益。
4．由狭窄范围的采购转变为广泛范围的采购
传统的政府采购由于规模较小，不可能在很大的空间范围内开展采购业务，也就不可能在更广泛的范围内优选政府各单位所需要的工程、货物和服务。
政府采购制度建立以后，对于集中采购的招标采购部分，国家规定必须在指定的媒体上发布招标公告，从而不仅可以将采购范围扩大到全国，同时还可以吸引任何有兴趣的国外供应商来参与本国的政府采购竞争，增强采购项目的竞争性。
5．由“一”对“一”的简单采购转变为“一”对“众”的竞争采购
传统的政府采购一般不采用招投标等竞争采购方式，通常是政府部门直接对某一家供应商进行采购。
而建立政府采购制度后，规定了大宗产品和服务采购的程序和方法，其中极为重要的内容就是发布采购公告，吸引大量的供应商参与对政府的销售竞争，从而使政府采购充分运用市场竞争法则。
6．由私下采购转变为公开、公正、透明的采购。
传统政府采购主要是由各单位自己进行，没有信息公开、采购过程透明、采购记录保存等各项要求，结果常常会出现因暗箱操作而带来的种种问题。
建立政府采购制度，要求政府采购公开信息、公开采购结果和采购记录，从而使政府采购走上“阳光”大道。
7．由外行采购转变为内行采购、专家采购。
内于传统的政府采购大多是由各单位自己进行的零星分散购买，而单位从事这项业务的相关人员对某些工程、产品和服务，特别是一些现代化产品并不熟悉。
因此采购的工程、产品和服务常常会存在这样或那样的问题。
而实现政府采购规范化以后，因有专门或专业的采购人员专职负责采购，所以对工程、产品和服务的性能、质量、价格及售后服务有更深入、更全面地了解，使采购行为更能符合政府采购的要求。
8．由无序的采购转变为按法定程序和方式进行的采购。
实行政府采购制度后最根本的变化，就是会使政府采购更加有序地进行。
传统的政府采购基本上是处于无序的状态，各单位自行采购，没有法定程序，也没有统一规定采购方式，因此，采购随意性极大。
政府采购制度化以后，政府各相关单位的采购将以法律为依据，按法定的程序和方法进行，使政府采购真正走上有序发展的轨道。
2．2．2建立政府采购制度的目标与意义
政府采购实质上是社会公众的采购，其影响力非同小可。
一方面，每年的政府采购金额十分巨大，政府采购的质量与效果如何，在促进社会经济发展、改善人民生活、增强综合国力等方面，将产生极为巨大的影响。
另一方面，政府采购还直接关系到政府政策意向的实施。
政府采购的监督管理如何，关系到国家治理腐败、加强党风、民风建设等一系列问题。
此外，政府采购制度建设，也是我国经济步人全球经济一体化所面临的必然选择。
因此，在我国建立和推行政府采购制度，具有极其深远的现实意义，具有相当的紧迫性。
1．为社会公众创造更高的价值。
正因为政府采购本质上是一种社会公共采购，因此，要实现政府采购的科学化和制度化，首先要树立公共财政意识，按公共财政基本框架构建的要求，更好地为社会公众服务，使政府财政性资金的使用能为社会公众创造更高的价值。
实际上，在世界各国的政府采购制度建设中，大多离不开为社会公众服务这个宗旨。
美国政府采购的目标定位有多方面的内容，其中第一项就是为纳税人创造更高价值；新加坡政府采购最重要的目标，就是“物有所值”。
所谓为社会公众创造更高的价值，重点包括三个方面：
首先，按照公共财政原则的要求，财政出钱所要采购的工程、货物、服务等，其功能必须要符合社会公共需要。
举一个简单的例子，一位政府官员，当其为办公事而使用车辆的时候，其车辆费用应该由政府支付，而当其为自己或者子女的私事而使用车辆的时候，其车辆的使用费就应该由他自己支付。
因此，政府采购百先必须界定支出范围，排除非公共需要和各种相对而言是多余、过剩的功能，保障正当的、合理的、合法的为社会公众所需要的功能。
按照这种要求，政府采购必须编制预算，对各单位所列的采购项目和采购数量进行审核，对不符合政府履行社会公共职能的内容，坚决取消和排除。
不把好这一关，就不可能真正做到为社会公众创造更高的价值。
其次，社会公共需要，也可能会产生因时间、地点而发生变化的情况。
同时，虽然都为社会公共需要，但在轻重缓急方面也许有很大的不同。
因此，在安排和审查政府采购预算的时候，必须根据时间或空间的变化，不断调整政府公共支出的范围，特别应当分清轻重缓急，最大限度地保障政府急需的需要。
对于目前尚不急迫的需求，或者是在需要与不需要之间的需求，可以进行延缓安排。
只有这样，才有可能在提供公共服务方面获得最佳效果。
第三，政府采购是政府以支付为代价获得社会公众所要求的功能的过程。
在这个过程中，政府与其他任何社会主体一样，都必须讲求客观效果，以尽可能少的政府支出成本去获得尽可能多的社会公众所需要的工程、货物和服务。
在这方面，具体包含以下三个内容：
一是采购价格应当低廉，采购成本相对较低；二是获得的工程、货物和服务必须符合采购要求，或者质量优良；三是采购中必须贯彻政策意图，以实现政策目标，从而更多地增强全局效益和社会效益，降低社会成本。
最终表现为提高政府活动效率和政府投资效率，增强政府支出的社会性和公益性。
从我国实际情况看，在过去相当长的时间里，政府采购活动缺乏制度规范，政府实行财政资金拨款制，即财政只对政府各部门、公共事业单位、社会团体的资金需要进行预算，决定其资金使用额度，然后按月按季给各单位拨付资金，至于各单位为实现其职能所进行的采购，则是各单位“自己的事”。
在这种机制下，政府采购处于分散采购、分散管理的状态，既不能产生良好的批量和规模效益，也不能采取招投标等科学的竞争采购方法，因此，形成了相当比例的政府采购资金使用质量差、成本高、效率低的局面。
人们也许不会忘记，1999年重庆彩虹桥倒塌的事件，政府投资680万元修建的大桥，由于采购方式的草率和违法，导致大桥质量低下，仅使用两年就倒塌，并造成40人死亡。
如此巨人的投资，不仪不能为人民造福，反而给人民的生命财产造成了巨大的损失。
实行政府采购制度，之所以能够大大提高财政资金使用效果，达到为社会公众创造更高价值的目标，是由政府采购制度的特点所决定的，它是政府在广泛范围内实行多渠道采购，集中性采购，公开、公正、竞争式采购所形成的必然结果。
通过这种规范采购，必然能实现节省财政支出的目标，这一点已被世界各国及我国部分地区的采购实践所证明。
政府采购通过公开、公正、透明、竞争性的集中采购，通过选择科学的采购方式和采购管理方法，的确能够大大节省政府采购成本，提高采购效率。
据有关专家估计，世界上许多国家的政府采购，由于采取厂科学的采购方法，有严格的制度控制，可以在保证采购质量的前提下，使采购成本下降10％—20％。
20世纪80年代初，英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业招标，引起了招标竞争的新高潮。
招标后，英国整个服务业价格降低5．7％，而政府节省采购开支25％。
而与之形成鲜明对比的是，我国过去由于既没有采用先进的采购方法，也没有相关的采购制度与法律规定，不仅政府采购的质量得不到有效的保证，采购的成本也比个人、私营企业等采购主体高出约10％—20％，造成巨大的公共资源浪费。
近几年来，虽然我国政府采购制度建设尚处于初步发展阶段，但是许多项目由于采用了科学合理的采购方式和管理方式，使资金节约率非常高。
据调查，某市每年为政府评比所发送“文明单位”等各种奖牌，需要采购资金180多万元，后来通过集中统一采购，某供应商以每年35万元一举中标，仅此一项，该市年节省财政资金100多万元。
统计显示，2000年，政府集中采购328亿元，采购资金平均节约率为14％，2001年，政府集中采购约653亿元，采购资金平均节约率为11％。
实际上，出于我国政府采购过去一直处于松散管理状态，采购资金损失浪费现象严重，因此，资金节省的空间也十分巨大。
有人做过这样的假设，如果我国政府每年预算内的预计采购性资金达到10000亿元，通过科学化、规范化的采购，按10％—15％的平均节约率计算，每年将能节省1000亿—1500亿元。
可见，在我国财政连年出现赤字，国家债务沉重，许多地方财政处于紧张状态的情况下，建立科学的政府采购制度，扩大政府集中采购、集中管理的范围，加强政府采购管理，对于节约财政资金、缓解财政压力、更好地为社会公众服务，将具有极大的现实意义。
2.建立政府采购制度是市场经济发展的必然要求。
政府采购实行以集中为主，公开、竞争采购，特别是实行以集中招标采购为主的采购方式，是我国计划经济向市场经济转变的必然要求。
这种必然性表现在三个方面：
第一，在计划经济时代，企业都是公有制经济实体，特别是国有企业经济占有绝对的主导地位，并成为政府采购的主要供应商。
在当时国有资产产权不明晰、政府与企业“一家人”的情况下，政府采购更多的是一种资产的转移和平调，而不是严格意义上的商业采购，所以并不注重讲求采购效益，不会采取公开、批量、竞争等科学化采购方式。
而市场经济情况则不同，市场经济要求产权明晰，政府不能随意调拨企业资产，政府的采购也必须遵循市场规则，利用科学的采购方式和方法，实现节约政府采购资金的日标。
第二，众所周知，计划经济是典型的“短缺型经济”，也就是通常人们所说的典型的“卖方市场”，各种产品和服务奇缺，采购人员为获得产品还需要“拉关系”、“走后门”。
可以想像，在那种情况下，政府采购不可能有实行招标采购、竞争采购的客观条件，而只能依靠政府持有的权力优先获得产品和服务。
改革开放以后，我国经济逐步实现了向市场经济的转型，产品由短缺到供应允足，由“短缺经济”向“过剩经济”转化，市场也由”卖方市场”转向了“买方市场”。
在这种情况下，供应商通常会为产品销售而进行激烈地竞争，从而为政府采购充分运用批量规则和竞争机制，取得更好的采购效果创造了客观条件。
第三，一般来说，计划经济是比较封闭的经济形态。
由于经济按“条条”与“块块”进行分割，并
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