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释放海量数据活力促进产业优化升级

——吴江工业企业资源集约利用信息系统推广的问题与建议

李沁娟

内容提要

近年来，随着我市工业经济发展水平的不断提高，土地、能源正成为制约经济可持续发展的主要瓶颈。

为加强资源集约利用，加快推进经济转型升级，全市上下均采取了一系列有针对性的举措，积极创新资源利用模式，着力解决发展不持续、结构不平衡等问题。

吴江区通过建立工业企业资源集约利用信息系统，以大数据为依据倒逼工业经济转型升级的做法非常具有创新意义，目前也被全市、全省推广。

但在推广、深化过程中，面临着不少问题，亟待上下联动共同破解。

作者建议，一是提升系统构建的前瞻性，科学设置指标与权重，争取打造苏州样板；二是强化体制机制配套建设，以全流程规范化提升系统可复制性；三是加强对考核结果的深度运用；四是分类考核结果运用要兼顾刚性与灵活性。

并对系统功能拓展与走向进一步提出了设想与建议。

第15期

（总第89期）

2017年7月24日

释放海量数据活力促进产业优化升级

——吴江工业企业资源集约利用信息系统推广的问题与建议

李沁娟

近年来，随着我市工业经济发展水平的不断提高，土地、能源正成为制约经济可持续发展的主要瓶颈。

为加强资源集约利用，加快推进经济转型升级，全市上下均采取了一系列有针对性的举措，积极创新资源利用模式，着力解决发展不持续、结构不平衡等问题。

吴江区通过建立工业企业资源集约利用信息系统，以大数据为依据倒逼工业经济转型升级的做法非常具有创新意义，目前也被全市、全省推广。

但在推广、深化过程中，面临着不少问题，亟待上下联动共同破解。

一、吴江探索实践与当前面临的主要问题

近年来，吴江区工业经济整体健康发展，工业发展活力足、韧性好、潜力大的特征基本不变，但吴江区委、区政府也意识到走粗放型发展道路早晚会遭遇资源“瓶颈”，必须及早进行工业结构性改革。

基于这样的背景，吴江积极向毗邻的浙江等先进地区学习，借鉴海宁等地将部分工业企业以手工方式分类管理的做法，并紧抓“互联网+”发展机遇，以大数据方式深入探索。

2013年下半年，吴江建立了涵盖全区所有工业企业的资源集约利用信息系统。

系统基础数据信息包含企业基本情况、用地情况、用能情况、产出情况、排放情况等五大块数据，以及来自于安监、环保、消防、科技、市场监督等部门的激励和处罚信息，来自国土部门的空间地理信息。

经过三年的努力，全区已有16766家企业纳入统计范围，涉及全区工业用地15.12万亩。

借助该系统，全区初步顺利实现工业经济“优化存量、引导增量、主动减量”的目标，2014年至今，已累计关闭不达标企业183家，通过各种方式盘活土地存量达19563亩；累计给予镇（区）2127万元土地回购扶持资金；发放各类新兴产业、智能工业扶持资金4.06亿元。

去年9月，以该系统为蓝本的“苏州市工业企业资源集约利用信息系统”正式上线，围绕“一平台三机制”大力推进各项工作，即：

搭建工业企业资源集约利用大数据平台，建立以亩均效益为核心的企业综合评价机制、以资源要素差别化政策为重点的激励退出机制、以大数据为支撑的预测决策机制。

据了解，目前大数据平台已基本建成，但在系统指标设计、数据采集等方面尚存在一系问题困难，“三机制”有的已建立但尚未完全发挥功能，有的尚在积极向上争取中。

我们感到，该系统要进一步完善、推广主要存在以下问题：

一是如何处理好当前与长远、可行性与创新性的关系，科学设置评价指标与权重。

目前，吴江区工业企业资源集约利用信息系统的评价指标为：

普通企业是从亩均税收、亩均销售收入、单位电耗税收、单位能耗销售收入、综合素质进行打分，对重点排污企业是从亩均税收、亩均售收入、单位电耗税收、单位能耗销售收入、综合素质、单位主要污染物税收等方面打分。

苏州市级层面推广设置指标时，综合考虑亩均税收、亩均销售收入、单位能耗增加值、企业研发占销售收入比重、全员劳动生产率以及单位增加值产生的主要污染物等6个方面，其中亩均税收赋予30%的权重，企业研发占比与全员劳动生产率分别赋予10%的权重。

根据基层反映，增设的全员劳动生产率等指标在数据获取的可行性与真实性方面可能存在困难，特别是企业用工人数这类数据是动态的，企业在上报给职能部门时可能根据系统的激励导向进行增减，从而影响数据的精确并最终妨碍系统的客观性与对产业结构调整的参考价值。

尽管增设指标面临上述困难，但作为上级层面的推广，因其参与对象范围更广，设置指标如完全参照基层，则无法体现一定的前瞻性，今后可能出现因缺乏某项重要指标而不能及时反映经济社会发展变化的情况。

但增设指标过多的话，则有可能带来缺乏灵活性、限制基层自主创新的问题。

因此，指标与权重是否有可操作性以及是否有一定程度的前瞻性，是对系统在更高层面推广的一项较大考验。

二是如何统一衡量尺度，确保系统数据资源的真实性与全面性。

目前，吴江区在系统建设时，

为确保数据录入以及数据的真实性、全面性，投入了大量的人力、物力、财力。

他们通过成立领导小组强化组织协调，确定将企业组织机构代码作为唯一的通用编码，并通过人工转换、录入，实现工商、国土、国税、地税、供电、燃气、环保等多个部门的历年数据在数据库中的整合；通过招投标请专业测绘公司对全区的工业用地进行全面测绘，从而保证录入系统的国土数据是实际占地面积而非产证面积，仅此项数据的测绘、统计就投入了700万元，而系统的其他数据都由政府各职能部门负责采集，并经镇区核实上报，多层复核以保障数据的准确性。

但在苏州层面推广时，目前数据有的直接来源于国土部门，有的来源于企业上报，有较大的“失真”可能性。

在数据采集环节，如统一由基层上报，则市级层面的系统对数据就仅停留在简单的收集程度，原始数据都要通过各区县自行统计，不能充分发挥国土、税务等条线的“一键获取”作用，降低了统计效率。

此外，因不同区域采取的测量方式不同，各地区领导重视程度以及对各部门的统筹协调力度也不同，如何保证各区县对数据统计的真实、全面，从而达到相对的公平也是个难题。

三是在争取省级层面“差别化”政策支持的同时，如何通过自身机制与手段的创新释放系统红利。

目前，吴江区正在尝试开展全区工业企业效益综合评价工作，对纳入系统的一万六千多家工业企业开展效益综合评价，通过建立亩均税收、亩均销售收入、单位电耗税收、单位能耗销售收入、单位主要污染物税收、综合素质等一系列指标，对企业进行综合评分，形成A、B、C、D、E梯队等级，分别采取鼓励发展、提升发展、提档升级、整治淘汰和暂缓评价的政策。

其中，包括通过差别化土地使用税、差别化水电气价、差别化排污指标收费反向约束来倒逼企业转型，加快政府的职能转变，实现发展的动能转换。

但在目前省级层面尚未明确“差别化”政策的前提下，苏州市、吴江区如何通过向内挖掘，加大对企业分类结果的运用，激发分类对企业以及对政府部门带来的激励效应，从而发挥对行业、产业的倒逼作用与风向标作用，这是目前亟待破解的问题。

二、破解难题应把握的四个关键环节

我们感到，针对上述三个问题，无论是吴江等区县一级还是苏州市级，都应将充分发挥系统分类评价作用、促进产业结构升级作为系统建设的出发点与落脚点，并以谋长远、利万年的眼光，科学、规范建设，客观辩证实施。

为此建议：

一是提升系统构建的前瞻性，科学设置指标与权重，争取打造苏州样板。

要以兼具普适性与特殊性为目标，精心设立指标与权重，并给予强有力的信息技术支撑。

（一）要在对未来较长时期经济发展大势正确预判基础上，科学设置指标。

作为系统牵头建设部门，市经信委有必要及时与市发改、科技、商务等部门沟通合作，邀请经济领域有关专家学者共同研讨，加强对经济大势的预判，把握好中央经济工作会议等重要会议精神，掌握风向，及时聚焦产业重点，为合理设置系统指标、权重提供坚实的依据。

在此过程中对于科技创新、节能减排等指标的设置尤其要慎重，要明确正确导向，防止短时期内随意增减指标，影响系统权威性。

（二）分层分类进行可行性论证。

召集经济与金融领域专家及咨询公司等，在前期指标与权重设计基础上，对系统进行全面论证；召集信息技术领域的专家学者与知名公司，就系统架构、数据存贮、网络信息安全等进行论证；召集政府职能部门就数据采集、录入方式进行论证；召集不同行业、类别企业代表，对系统对企业的影响进行论证。

通过上述分层分类论证，基本可以得出工业企业资源集约利用信息系统是否具有普遍推广价值，或只适合局部地区小范围推广。

（三）对系统运行可能出现的影响经济发展或社会治理等方面的情况进行充分预判。

系统推出之前充分考虑正、反面的激励作用，如污染指标这块，在存在主要污染物税收情况下，是否会进一步刺激企业铤而走险、进行垃圾偷排偷放？

对于创新等要素的正面激励，是否会一定程度上出现为创新而创新等形式主义倾向？

在淘汰落后产能同时是否会带来低端劳动力的过剩？

这需要相关职能部门提前做好预案，积极引导化解。

（四）在财政可承受范围内，寻找顶尖、权威公司合作，便于系统得到更高层面推广。

目前不少地方政府在寻找第三方合作公司时，会优先考虑本地企业。

本地企业固然在合作时有诸如沟通方便、对市情更为熟悉等便利条件，但在系统被省级、国家级层面推广时，地方企业在这一层面因为缺乏省级重大或国家级重大型项目经验的缘故，往往会在招投标中落选。

因此，信息系统建设时，可尽量与阿里等知名企业合作，树立行业权威，因为知名企业业务范围横跨全国，便于上级采纳并大范围推广。

这样也避免多级政府机构推广时反复招投标问题，为国家节省了财力、物力，提升了系统运行效率。

二是强化体制机制配套建设，以全流程规范化提升系统可复制性。

规范化既体现在体制机制的建立完善，也体现在操作层面的数据采集、录入、取用等方面的流程化、规范化。

（一）领导高度重视，做好牵头协调工作。

吴江在此项工作中，由于领导高度重视，成立了专门的工业企业资源集约利用工作领导小组，在先期建立了考核机制，小组成员定期开会，建立长期的沟通协调机制，因此有效盘活了部门力量。

每季度，各部门、各镇区及时采集、上传相关数据，确保数据的及时、全面。

下一步在苏州全市推广以及全省推广时，也应积极争取党委政府主要领导的高度重视，同时成立督查小组，对于怠于履行职责的部门给予相应的通报批评，并记入年底绩效考核评价结果。

同时，对于整项系统建设工作要出台配套的办法与实施细则，强化指导。

（二）高科技+人工辅助，规范数据采集。

作为系统发源地的吴江在测量企业占地面积时，采用了请专业测绘公司进行人工测算的方法。

横向比较苏州高新区，他们请中科院地理所通过遥感技术提取高新区土地利用信息，可将测量时间缩短至2个月以内（吴江区测绘用了将近1年时间），且经过示例测试，误差不超过2%，在标准范围内。

但对于测量租赁企业占地面积等较复杂的情况，尚需依赖专业测绘公司人工测量。

综上，随着无人机等高科技手段被运用于土地测量实践，对于一些占用土地性质明确的企业，可通过科技手段实施测量；针对占地情况复杂的企业，建议人工测绘办法。

随着技术与企业占地“家底”情况的摸清，趋势是一步增加科技含量，解放人力。

（三）引入第三方开展审计与监督。

目前，《南京市工业企业资源集约利用绩效综合评价办法（试行）》中明确提出，“要建立健全审计制度，对各单位上报数据的真实性开展随机抽查审计，形成审计意见，并根据审计结果对数据不实等情况视情采取责任追究等相应措施。

要建立健全社会公众举报制度，市工业企业资源集约利用绩效综合评价工作领导小组办公室设立举报电话，接受社会各界、广大群众对各单位在数据统计上报等方面弄虚作假、失真失实等情况的举报。

”这一做法也值得苏州和全省借鉴，一定程度上赋予____统计数据以刚性，保证了后续对企业分类评价的权威准确，增加了分类结果运用的说服力。

（四）进一步规范系统内数据的取用。

除了出台规定，明确有系统登陆权限的人员不得随意泄露或篡改相关数据，也要定期做好系统的运维升级与数据备份工作，防止发生信息丢失或被恶意软件侵入导致泄密事件。

三是加强对考核结果的深度运用。

尽管先期系统建设等工作耗费了大量人物、物力、财力，但系统设置的初衷仍在于对考核结果的科学合理使用，促使产业转型升级。

（一）通过宣传提升各行各业对考核结果的认可度。

深入基层第一线开展对分类考核结果运用的宣传，做好有关评价指标、政策措施的解读说明，加强分类指导和服务，促进企业加快转型发展，在全市营造优胜劣汰的浓厚发展氛围。

（二）强化结果关联。

要建立绩效综合评价与企业信用、信贷挂钩机制，及时将结果反馈给市信用办和金融部门，作为信用评级和银行信贷的参考。

此外，也要将结果广泛关联给环保、电力等部门，作为上述部门资源分配的参考。

（三）及时研究制定市级层面的“差别化”政策。

积极争取省级层面授权实施差别化土地使用税、差别化许可排污量、差别化供地、差别化水价、差别化用电的政策。

但在省级层面政策无法落实到位的情况下，可以采用对企业减免但缺额部门先期由政府补贴的形式，体现对A类企业的鞭策。

此外，除了上述可量化的差别化政策，还可研究在法律政策范围内，对A类企业简化行政手续，提升发展效率。

当然，这么做同时也要防止某些A类企业利用排名等级从事非法吸收公众存款等违法犯罪行为。

四是分类考核结果运用要兼顾刚性与灵活性。

因为系统在市级和省级层面推广时间不长，有一个不断探索完善过程，因此对于企业分类考核结果的运用，要注意多方面因素。

（一）要兼顾不同区域发展特点。

从全市层面看，各区县有各自的发展定位，存在一批特色产业和非物质文化遗产。

尽管系统设置了企业综合素质等加分项目，但在系统建设初期，对各类指标的权重存在不断调整优化的情况，因此此类企业的重要性可能不能及时予以体现。

如姑苏区的定位是历史文化名城，鼓励企业发展时也要考虑文化因素，不能一味追求高效益，还要兼顾区域定位。

（二）要区别对待成长型与成熟型企业。

这涉及到妥善处理当前与长远的关系，例如某些新兴企业，刚开始建立时亩均收益较小，但发展潜力较大，仅凭创新等综合素质加分将其与成熟型企业相比有失公平。

这点，吴江从设置E类暂缓发展类企业，可以看出他们的考虑，但仅仅是不参评或者暂缓发展是不够的，根据经济形势发展也应适时破例优先给予此类企业A类发展的特权。

（三）要充分考虑全球经济波动带来的行情变化。

此外，受某些经济政策或国际国内行情的影响，可能会在某一时期出现某一类行业整体的滑坡，而其他行业不受影响。

虽然这可能是偶然个例，但要综合长期发展趋势，对于当地经济有重要贡献或今后仍可能有重要贡献的企业，不能仅仅将之归入C或D类，而要给予重点扶持，帮助渡过难关。

（四）要注意推广中存在的不平衡现象。

以2016年12月苏州市的系统显示数据看，数据记录总数中，发源地的吴江占比16.45%，吴中也有15.32%，但工业园区和高新区分别为5.24%、5.32%，这可能跟这两个区推广工作开展较晚有关，也可能跟区域的产业构成有关，这有待进一步核实。

但同时也说明系统在全省、全市推广中，各地步伐不统一是常见现象，将统计完善的区域企业与统计暂不完善的区域企业相比，得出的结果可能会遗漏某些重要企业，造成对工业发展形势的误判。

三、对系统功能拓展与走向的进一步设想与建议

目前，工业企业资源集约利用信息系统得到省委李强书记高度重视，并批示要求全省推广。

之后南京等兄弟城市也加快了建设进度，出台了《南京市工业企业资源集约利用绩效综合评价办法（试行）》等文件，并结合实际进行了深度部署。

其中，也沿用了吴江探索实践中的一些先进理念。

对苏州以及吴江而言，如何在省级等更高层面的推广中进一步保持先发优势，率先实现对平台的科学利用、创新利用，成为迫在眉睫的问题。

结合产业及科技发展趋势，提出以下四点设想与建议：

一是推进系统建设向复合型、综合型方向发展。

在工业企业资源集约信息系统基础上，不断开设子系统，如诚信系统、科技创新系统、金融系统、人力资源系统等，叠加形成复合的工业信息系统乃至整个产业信息系统。

目前，吴江区财政局根据系统中行业增长率排名以及亩均产出排名两项指标，建立了高成长型创新企业数据平台；盛泽镇在系统平台上增加了企业设备、品牌、专利、各部门处罚情节、银行逾期贷款情况、进出口数据、土地信息（供而未建面积，待出租面积）等内容，完善企业台账。

由此可见，今后工业企业资源集约信息系统必将下设更多子系统，复合型功能将得到进一步发挥，届时企业与职能部门，职能部门相互之间的互动将更加频繁有效。

二是进一步打破各部门“信息孤岛”格局。

目前，信息平台建设的周边辐射效应初步显现，如吴江区的地税系统通过开展税源登记和系统实际数据比对，清理漏征漏管土地，对差异工业用地进行核准补征，2014年起每年可新增地方税收近1亿元；平望镇为规范全镇工业厂房租赁管理，促进产业集聚和中小企业发展，率先试点开展租赁企业规范管理工作，一年多来，新增入库企业300多家，当年新增销售18亿元，新增税收2000万元。

由此可推测，今后各参与系统建设的职能部门积极性将进一步提升，可考虑将部门数据录入作为各参与部门今后的常态化工作，并研究开发“一键导入”功能，实现数据从国土、国税、地税、环保等职能部门系统向工业企业资源集约信息系统的实时导入，减少人为进行企业组织代码转换等程序，大幅节约人力。

三是提升系统的自动化、智能化辅助决策程度。

目前，吴江以及苏州已形成了集基础数据信息、企业行为信息、空间地理信息为内容的“三位一体”的企业大数据中心，市级层面建立的“一平台三机制”中也包括了以大数据为支撑的预测决策机制，该机制主要利用大数据平台采集的销售、纳税、用地等数据，横向从大市、各市（区）、行业、企业等维度进行分析，纵向从年度、季度等维度进行对比。

但该机制一方面是功能有待充分发挥，另一方面也依然是由人来分析数据，海量数据在辅助决策方面，依然是“被动”而非“主动”。

今后，随着人工智能的日益发展，有生命力的信息系统必将向自主预警、智能关联、主动分析等方向发展，充分发挥智库作用。

如针对企业排污即将超标将发出向企业与环保部门的同步预警；基于大数据掌握数据报送规律后，系统将针对职能部门录入的明显差错及时向该部门发起提醒；根据企业数据体现的情况，除自动将企业进行分类外，还将实时匹配各类政府优惠政策，便于企业同步获知相关信息，信息更加公开透明；充分发挥智能关联作用，及时向企业发送上下游产业规模实力相当的合作企业信息，提供“一条龙”服务，促成优势资源整合。

此外，系统一旦得到全市、全省乃至全国范围推广，更可以借助系统实现更大范围内的资源统筹，根据工业产业地图合理布局，扬长避短、因地制宜实现资源的转移，有效提升资源的可利用率，突出产业“一盘棋”效应。

四是系统推进方式实现上下结合、协同共进为主模式。

由上级部门进行“差别化”政策的制定以及系统指导性意见的出台、领导机构的统一组建等，以此充分发挥国土、国税等条线客观数据的统一提取。

基层负责对具体的难点问题进行基层创新、攻克，提炼出可供各地参考执行的经验做法，破解难题，获得上级吸纳和推广，最终形成规范性做法，统一尺度，实现公平规范。

（作者系苏州市党政机关文秘培训班第五组学员，苏州市人民检察院办公室科员）

报：

周乃翔书记，李亚平代市长，朱民副书记，市委常委，副市长，市人大、政协党组；省委党校桑学成常务副校长、各校委。

发：

各市（区）委书记、市（区）长（含苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口），市委各部委办局，市各委办局（公司），各市、区委（含苏州工业园区、苏州高新区、太仓港口）办公室、研究室、党校。

责任编辑：

李静会，联系电话（传真）：

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