河北鹿泉枣强地区新农保实施情况调研张毅.docx

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河北鹿泉枣强地区新农保实施情况调研张毅

新型农村社会保障制度的优点与缺陷分析—以河北鹿泉、枣强为例

摘要：

2010年初河北省开始了新型农村社会养老保险的试点工作。

本文以对河北省鹿泉枣强地区的调查为基础，分析新型农村社会养老保险制度，与之前政策相比较具有的优势，分析制度存在的缺陷，为今后新农保的普及提供一些依据。

关键词：

新型农村社会养老保险

1.引言

社会养老保险是社会保障体系中的一项重要内容，是解决老年人生活保障问题的重要措施，在促进社会的和谐与稳定、减缓社会贫富差距等方面具有积极意义。

国务院于2009年发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求各地建立新农保试点，并在2020年前基本实现对农村适龄农民的全覆盖。

新农保制度的实施能够改变二元体制下城乡保障差距过大的现状，加快我国农村城镇化建设，有效落实宪法规定的“国家建立健全同社会经济发展水平相适应的社会保障制度”的内容，是我国走向全民福利社会的重要一步。

本文依托于对鹿泉、枣强地区的调查，对农村社会养老保险的探索过程进行梳理，立足于新、老农保的对比，分析新农保的优势，对新农保试点中存在的问题进行简要分析。

2.农村社会养老保险的探索过程

长期以来，我国农村老年人的生活保障主要是依靠家庭养老的形式，但是在改革开放以后，在社会经济转轨的新形势下，为了顺应农村实际需求，党中央和国务院逐步提出了建立农村社会养老保险制度的要求。

2.1.第一阶段：

探索试点阶段

在1985年的第七个五年计划中明确提出了，“要认真研究和建立形式多样、项目不同、标准有别的新的社会保障制度”，“城乡个体劳动者的社会保障制度也要加紧研究、进行试点、逐步实施。

”自此，农村社会养老保险制度的研究工作正式宣告开始。

1986年10月在“全国农村基层生活保障工作座谈会”上明确提出了，在经济比较发达的地区，发展以社区为单位的农村养老保险。

自此。

社区型养老保险开始进入探索阶段。

据不完全统计，截至1989年底，全国约有190多个县，800多个乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保人数约有900多万，累积保险基金4100万元，并有21.6万农民开始领取养老金。

2.2.第二阶段：

试点推广阶段

1991年6月民政部制订了《县级农村社会养老保险基本要求方案（试行）》并于1991年1月开始施行。

自该方案起，我国农村社会养老保险制度正式建立。

该方案主要坚持以下几项原则：

一是从农村较低的生产力的实际出发，以保障老年人的基本生活为目的，实施低标准起步；二是坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持；三是坚持自主为主，互济为辅；四是坚持社会养老保险与家庭养老相结合；五是坚持农村务农、务工经商等各类从业人员向社会养老保险制度一体化方向；六是坚持由点到面、逐步发展的原则。

农村社会养老保险制度的试点工作逐步开始在全国范围内推广，到1992年底全国范围内共有1000多个县开展了该项工作。

到1998年底，全国范围内共有2123个县、65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，共有8025万人参保，当年养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，期末滚动余额为166.2亿元。

之后，因为其缺乏社会性，保障水平低，基金保值增值困难等诸多因素的影响，在1999年7月国务院指出，我国目前尚不具备建立普遍实施农村社会养老保险工作的条件，决定对农村社会养老保险工作进行整改，要求停止新入保工作的办理，同时要求有条件的地区逐步向商业保险过渡。

农村社会养老保险工作自此告一段落。

2.3.第三阶段：

恢复创新阶段

2002年党的十七大报告中指出，有条件的地区探索建立养老、医疗、最低生活保障制度。

标着着我国的农村社会养老保险制度又进入了一个新的创新阶段。

各地开始自行探索建立试点，农保工作再度如火如荼的开展起来。

2003年劳动和社会保障部印发《关于做好当前农村养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》两份文件，要求各地全面理解，深刻领会、准确把握，认真做好当前农村养老保险工作。

到2006年底，全国共有5374万人参加农村社会养老保险，有355万人开始领取养老金，农保基金累积金额354亿元。

2007年，《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》要求按照保基本、广覆盖、能转移、可持续的原则，以多种方式推进新农保制度建设。

要根据党的十六届六中全会关于“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”和“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”的要求，以缴费补贴、老人直补、基金贴息、待遇调整等多种方式，建立农民参保补贴制度，不断扩大覆盖范围，逐步提高待遇水平。

以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体（或用人单位）补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的新型农保制度和参保补贴机制。

有条件的地区也可建立个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。

要引导部分乡镇、村组已建立的各种养老补助制度逐步向社会养老保险制度过渡，实现可持续发展。

在2007中共十七大报告中指出，要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村养老保险制度”。

2008全国“两会”上，温家宝所作的政府工作报告中也讲到：

鼓励各地开展农村养老保险试点。

这为我国新型农村社会养老保险的建立和进一步开展提供了有力的政策支持。

到2009年，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》要求2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

同时指出新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行属地管理。

新农保的试点工作正式开始，各地逐步开始建立试点，河北省选取了鹿泉、枣强、沙河等18个县作为新农保的试点县，探索推广新型农村社会养老保险政策，并且取得了很好的成绩。

3.新农保与老农保相比所具有的优点

3.1.建立多渠道资金筹集机制，强化政府责任。

老农保在资金筹集上坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策支持的原则。

在绝大部分地区，集体补助难以到位，实行的是个人的完全积累模式，本质上是农民的一个长期积累。

这是老农保难以取得成功的一个主要原因。

而新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，改变了养老金完全由个人账户累计的方式。

要求政府提供一定的财政支持。

中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准55元给予全额补助，对东部地区给予50%的补助，其余50%有地方财政承担。

另外地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。

这一特点，使之与老农保相比，更具社会性、福利性，对农民更有吸引力，在一定程度上解决了农保参保率低的问题。

截至6月底18个新农保试点县（市）平均参保率达到91.4%，有82.3万名60周岁以上农村老人领取了养老金。

而在2008年，这一参保率只有4.7%。

3.2.建立了待遇调整机制

老农保的养老金待遇主要取决个人账户中的资金积累额。

而新型农村社会养老保险的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

引入了待遇调整机制，会依据实际情况的变动，适时地对基础养老金和缴费档次设置：

国家会根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准，地方政府也可以根据本地区实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，也可适当加发基础养老金；此外，政府会依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

待遇调整机制的建立，能够更好的增加农民参保的热情，能更好的保障老年人的基本生活。

我国经济处于高速发展的阶段，随之而来的，居民收入、物价水平也在不断的增长。

假如不建立待遇调整机制，十年、二十年后，政策必定不能再符合社会的需要。

就如老农保每月2元~20元的缴费标准已远远不能满足农民的需求了。

3.3.缴费标准化

2002年以来各地根据自身特点制定了不同的养老保险的政策。

在鹿泉等地区的缴费办法是，农民可以每年缴纳也可以趸交，缴费标准由农民自行确定。

而新农保由政府依照农民人均纯收入等情况，设立明确的缴费档次。

缴费的标准化能够在一定程度简化了管理，同时保证农民缴费足以保障其老年后的基本生活。

3.4.政策的衔接性

老农保很少考虑与农村其他社会保障制度的衔接与转化，并且片面的限制其他形式养老保险的开展。

而新农保在制度设计之初，既考虑了新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接，新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，此外也考虑了老农保与新农保的衔接问题。

3.5.强化基金管理与监督

老农保的基金管理与监督机制不够健全，私自挪用基金的情况时有发生。

例如2009年原河北省劳动保障厅农村社会保险处原处长就因挪用农村养老社保基金而被判刑。

新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。

同时，基金的管理经费纳入财政预算，不再从基金收入中提取。

并且政策强调了社会保障、财政、监察、审计部门和社会的监督。

3.6.制度的统一

老农保自2002年起，由各地自行制定政策，从而出现了很多种不同的模式，如“北京模式”施行的是基础养老金和个人账户相结合，建立覆盖城乡的养老保险。

“郑州模式”是施行城乡一体化的养老保险。

“宝鸡模式”是由个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的养老保险。

此外还有以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充的“苏南模式”，以个人缴纳为主的“山东模式”,通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障的“广东模式”。

这些模式虽然适应了当地的情况，但是不利于政策的统一和地区间的转移衔接。

新农保由中央制定指导意见，地方制定具体政策。

全国政策的基本原则一致，主要内容一致。

有利于政策后期，实现更高层次的统筹管理和地区间的转移。

3.7.统筹层次的提高

老农保主要是县级统筹，较低的统筹层次带来的是抗风险能力差，资金运行效率低，管理规范化程度低，基金保值增值途径少，入不敷出现象频现。

农保基金暂时实行县级统筹，随着试点扩大和推开，逐步提高统筹层次；有条件的地方也可直接实行省级统筹。

3.8.变按月缴费为按年缴费

1992年的《县级农村社会养老保险基本方案》中规定的是按月缴费，这种缴费方式没有考虑到农民在经济方面的特殊性，他们每个月没有固定的收入，其收入应当按年来计算。

同时，按月缴费也使得手续更为繁琐。

按月缴费的方式在一定程度上，限制了农民的参保。

新农保的按年缴费符合农民收入的特点。

4.新农保推进中存在的若干问题

4.1.新农保的保障水平较低

农村的经济发展水平整体较低，农民的可支配收入较少，所以农民的缴费能力很有限。

鹿泉和枣强地区，选择100元缴费标准的人能占到80%左右。

按照大部分人群选择的100元的缴费标准缴费15年计算，其年老后，每个月可以领取约65元的养老金。

按照最高档500元的缴费标准缴费15年计算，其年老后，每个月可以领取约105元的养老金。

而据河北统计局的统计，2008年我省农民平均每人生活消费支出为3125.55元，即每月约为260元。

所以，65元或105元的养老金都很难满足农民的养老需求。

另外鹿泉地区的农村低保金是每人每年1110元，即每月92.5元，远高于65元的养老金。

可见新农保的保障水平较低，难以满足老年人的正常生活。

这一要求要求政府进一步加大财政支持力度，对新农保给予更多的补贴。

另一方面要求政府创造条件增加农民收入，鹿泉农民收入约在8000元左右、枣强农民收入约在40000元左右，但两地大部分农民都选择100元的缴费标准，主要原因是认为收入有限，没有更高的缴费能力。

只有农民收入很大程度的提高了，农民才有能力真正的参与到社会保险当中。

4.2.城乡差距依旧很大

长期以来，我国城乡发展不平衡，城乡差距过大。

2008年河北省城镇居民可支配收入达到13441.09元，农村居民家庭人均可支配收入为4795.46元。

农村居民的收入较之城镇居民低了很多。

综观国外的工业化过程,大多经历了优先发展工业,然后以工业反哺农业的过程。

我国走的也是一条先城镇后农村村的路子。

今日工业发展水平已达到了一定水平，急需工业反哺农业，城镇反哺农村。

使我们的国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的方向发展。

在1991年到2001年,城市社会保障人均支出占人均GDP的比重为15%,而农村社会保障人均支出仅占人均GDP的0.18%。

然而今天这个分配严重不公的状况也没有得到改善，迫切需要政府对农民的社会保障承担更多的责任。

4.3.新农保目前的统筹层次低

新农保暂时实行县级统筹，随着试点扩大，会逐步提高统筹层次。

目前绝大部部分的基金管理、运营掌握在一些缺乏专业知识人才，缺乏相关管理、运营经验的县级单位，这使得新农保基金面临着

缺乏有效地保值增值途径，缺乏有效的管理方式，规模不经济和易受当地行政力量干预的问题。

此外，较低的统筹层次依然存在基金抗风险能力差，共济性差的问题，与保险学上的大数法则向违背。

4.4.新农保的集体补助难以到位

90年代我省大部分的村集体企业都已关停，加之农村整体经济实力较弱，在绝大部分地区的集体补助难以到位。

在调查过程中，仅有发展集体企业的曲寨村，出租土地的北寨村等极少数几个村子对农民进行了新农保进行了补贴。

面对这种情况，需要我们大力发展工业，发展集体经济，加快城镇化进程，只有经济发展了才能有财力实现“以工反农”，促进城乡社会保障事业的协调发展。

4.5.保富不保贫

采取自愿入保的方式实际上主要吸纳了有一定经济能力的农民，而对于那些没有经济能力，特别是对那些既没有经济能力的又需赡养老人的一部分困难群体吸纳不进来，他们享受不到政府给予的养老补贴。

应当考虑由财政为这一部分困难群体提供一些额外的补贴，使其有机会享受的政府给予的养老补贴。

4.6.半强迫性质

2009年发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，中明确规定了，新农保制度实施时，已年满60周岁，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。

这一规定是很多农民产生了反感，同时也使得一部分无子女赡养的老人领不到养老金。

此外，地方政府存在逐级压任务、定指标的情况，各级干部为逐政绩，在考核中争佳绩，对农民半哄半逼要求其参保。

4.7.一县一策，不利整合

新农保中央发布了指导意见，但由县级政府制定本地区的具体政策，组织实施。

虽实现了因地制宜，对当地农民有一定利处。

但导致新农保在各地政策不尽相同，存在一些差异，这就为以后制度的衔接和统筹层次的调高赠加了难度。

例如鹿泉和枣强地区，新农保的补缴情况相差很大。

鹿泉有80%的进行了补缴，枣强地区仅2000余人选择补缴。

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团队成员：

张毅郭宇涵刘晓溪杜杰李晓光严振勇张翠翠赵海英马文斌王泽予

指导教师：

侯召欣