国务院43号文解读.docx
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国务院43号文解读
国务院43号文解读
目前我国国务院43号文出台也有一段时间了，就目前已知消息分析，不单单是地方债务得到了进一步的规范，很多的地方融资平台也在积极改进，那么国务院43号文出台后，以政信合作类信托为代表的金融项目该何去何从呢？
∙一、探讨国务院43号文的背景及主要内容
（一）国务院43号文制定背景
政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。
长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。
一、国务院43号文制定背景
政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。
长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。
同时，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险不容忽视，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。
主要表现在：
地方政府举债缺乏明渠，一些地方违法违规融资较为普遍;债务管理“借、用、还”脱节，一些地方多头举债问题突出，债务资金大多没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借不重还;一些地方政府主要通过企业举债，在政府信用之外支付不必要的成本，融资成本高企;一些地区债务增长过快，风险不容忽视等。
这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。
地方政府性债务问题事关全局，党中央、国务院高度重视，全国人大给予了大力指导及支持。
近年来，国务院有关部门和地方政府认真按照中央部署，积极采取有效措施完善相关制度，加强债务审计，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得了积极成效。
党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，今年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。
6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。
8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。
9月23日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。
二、国务院43号文的指导思想
《意见》的指导思想是：
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
《意见》明确，加强地方政府性债务管理主要遵循以下原则：
一是疏堵结合。
修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。
同时，坚决制止地方政府违法违规举债。
二是分清责任。
明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。
政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
三是规范管理。
对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
四是防范风险。
牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
五是稳步推进。
加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。
在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。
三、国务院43号文的主要内容
围绕建立规范的地方政府举债融资机制，《意见》主要内容包括：
一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。
二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。
三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。
此外，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。
制定国务院43号文对于我国社会发展意义重大，一方面可以管理地方债务，促使地方政府能更好更快的建设廉洁政府，另一方面，国家也可以通过国务院43号文进一步规范我国金融机构的发展，促进我国市场经济的稳健运行。
∙ 二、国务院43号文指导地方债事的措施详解
（一）根据国务院43号文地方政府债务怎么借
一是明确举债主体。
经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。
一、根据国务院43号文地方政府债务怎么借
依据新修改的预算法，《意见》明确，允许地方依法适度举债。
为切实规范地方政府举债行为，《意见》就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求：
一是明确举债主体。
经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。
政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
剥离融资平台公司政府融资职能。
二是规范举债方式。
地方政府举债采取政府债券方式。
对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还;对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资渠道，也减轻政府举债压力。
三是严格举债程序。
地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。
《意见》同时明确，剥离融资平台公司政府融资职能。
对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：
一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。
二、国务院43号文指出的管理具体措施
为进一步规范政府债务管理，提高资金效益，《意见》明确：
一是控制举债规模。
地方政府债务实行限额管理。
一般债务和专项债务规模都要纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。
需要说明的是，中央对地方的规模控制，只是设定地方举债的上限。
在不突破上限的前提下，地方举债的实际规模由本级人大或其常委会决定。
二是限定债务用途。
地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
《意见》同时强调建立对违规使用债务资金的惩罚机制，要求地方政府不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。
三是纳入预算管理。
政府债务资金是政府公共资源的重要组成部分，需要未来的财政收入偿还，按照政府预算统一性与完整性的原则，应当纳入政府预算统一管理。
《意见》明确，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。
此外，为全面加强财政风险管理，《意见》强调，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理。
从文章中不难看出，国务院43号文对于如何管理地方债务提出了三大具体措施。
因此，我国的地方政府和金融机构要认真学习其中的精神，以便在将来的工作中，更好的落实到实践中，真正促进我国国家经济的稳定和发展。
∙三、最详细的国务院43号文全文剖析
疏堵结合。
修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。
同时，坚决制止地方政府违法违规举债。
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分清责任。
明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。
政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
∙ 四、专家6方面评析国务院43号文详情
首先，地方政府债务融资需求仍将扩大。
其次，包括地方政府债在内的新型融资工具短期内难以对平台债券起到充分的替代作用。
第三，政策抑制将首先作用于信托等影子银行融资工具，债券市场仍将得到支持。
第四，从政策自然延续和存量债务安全的角度来看，短期内不具备抑制平台发债的成熟条件。
第五，从平台运作的实际情况看，未来在债券融资领域仍能发挥作用。
最后，平台继续发债也不会与既有政策发生明显冲突。
10月2日国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国务院43号文），《意见》中关于地方政府债务和融资平台的表述方式较以往更加明确和细化，势必将对今后投融资平台的运作和平台债券的发行产生影响。
根据对近期政策和地方政府融资趋势的跟踪关注，笔者认为平台债券发行量短期（1～2年）内大幅减少的可能性很小，当前的投融资平台模式仍将继续存在一定时期，长期来看则不可避免地面临转型和分化，上述判断主要基于以下几方面分析：
首先，地方政府债务融资需求仍将扩大。
2010年后虽然政策层面对地方政府债务和平台融资的监管限制渐趋严格，但平台融资年同比净增加额仍由2011年的0.4万亿增长至2013年的1.7万亿（估算数据），显示出增量不断扩大的趋势。
同时，经济下行周期内公共债务加快扩张也是普遍规律，结合城镇化等各方面政策走向，可以预期今后几年地方政府潜在投资规模及相应的融资需求仍将继续扩大。
其次，包括地方政府债在内的新型融资工具短期内难以对平台债券起到充分的替代作用。
地方政府现有的主要融资方式包括银行贷款、债券、信托贷款等，各类品种在增量上存在明显的相互替代效应。
近几年银行对平台类信贷持续严控，增量非常有限，按照银监会对银行的监管思路未来几年也不可能出现大的反向调整;信托贷款在2013年年初达到顶峰，但其后由于监管调整而大幅下降，至2014年二季度降幅超过80%。
由此在未来投资继续扩大的背景下，地方政府债务融资来源将出现较大的缺口，虽然地方政府自行发债将对这一缺口形成部分的填充，但鉴于前述几种工具的年融资规模至少也在万亿左右，地方债的规模很难在短期内达到这一水平，替代作用较为有限。
从以往的经验看，财政部代发及地方试点自发的地方债合计在2013、2014两年分别达到3,500亿、4,000亿的规模，但并未能对同期平台债券增长起到很强的替代和抑制作用。
即使2015年地方债在此基础上大幅增长，仍仅能填充一部分的融资净增空间。
第三，政策抑制将首先作用于信托等影子银行融资工具，债券市场仍将得到支持。
平台债券虽有多种问题，但本身相对于信托等影子银行工具仍更为安全和规范。
就2013年以来的政策走向来看，信托、券商资管等各类影子银行工具由于监管不规范、信息透明度低、融资成本高等因素，存在相对较高的风险，更易成为监管重点关注对象，根据人民银行的统计，2013年一季度至2014年二季度全社会信托贷款下降了80%，委托贷款也从2014年开始出现下降。
相对于上述融资工具，债券市场运作成熟，透明度高，风险相对偏低，当前债市规模仍有较大成长空间，因此如果在多类品种中选择，平台债券应该不会成为政策抑制的优先对象。
第四，从政策自然延续和存量债务安全的角度来看，短期内不具备抑制平台发债的成熟条件。
2014年地方政府债自发自还试点已基本结束，2015、2016年仍处于过渡期，可以明确的是不会很快推广到市、县级，而这两个层级是目前城建资金需求量最大、债券发行最多的，估算约占平台企业发债额的70%以上。
城镇化建设的大背景下市、县级政府仍存在庞大的资金需求，虽然政策上提出了市、县级可由省级政府代为举债，但正如以往财政部代发解决不了省级资金需求一样，这种计划经济式的资金供给无论在规模上还是在适用性上都满足不了市、县级政府的真实需求，抑制平台发债融资的政策条件仍不成熟。
同时平台存量债务的后续管理仍是严峻课题，虽然大的方向是甄别和分类，但重中之重仍是首先保证存量债务的安全，无论是地方政府发债还是平台债务清理都不可能出现影响存量安全的剧烈扰动，国家发改委9月份文件的重点也仍然落在规范城投债券发行和监管的提法上。
第五，从平台运作的实际情况看，未来在债券融资领域仍能发挥作用。
融资平台经过将近20年的运作，虽然出现各种问题，但不可否认长期以来对政府建设资金的筹集起到关键作用，同时其长期运作积累的资源使其仍然具备继续存在下去的强大惯性，当然，逐步转型恐怕无法避免。
近期出现的项目收益债、小微企业增信集合债等新兴品种，仍然需要政府平台类载体。
尽管平台的资金运作模式需要变革，债务偿还责任需要明确，但作为政府与市场中间人的这一角色仍然有其存在的意义。
最后，平台继续发债也不会与既有政策发生明显冲突。
国务院43号文强调“融资平台公司不得新增政府债务”，目前尚不清楚文中提及的“融资平台公司”采用何种鉴别标准，但若沿用既有的银监会平台名单，则导致的平台融资障碍也将是有限的，因为在近年来的运作过程中，融资较为活跃的平台公司很多早已满足要求而退出名单。
至于“政府债务”的判定，也存在相当的模糊空间。
总之，笔者预计地方政府债务融资需求未来几年仍将持续增长，这一增长空间不会被地方政府债等新工具在短期内完全填充，同时，平台债券相对于信托等影子银行工具来说更为规范和安全，政策抑制和债务清理将首先集中于风险较高和监管较差的工具，债券市场仍将得到扶持发展，从政策延续和存量债务安全的角度平台债券也不具备立即减少发行的成熟条件。
因此笔者相信未来1～2年内，平台债券发行量大幅下降的可能性极低。
然而更长远地看，近期政策趋势与新预算法的修订相契合，未来地方政府债务管理的改革方向很明确，就是逐步形成类似美国“一般责任债+项目收益债”的二元化市政债结构,未来地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两个较为清晰的层次：
即纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府直接债务融资;公益性和盈利能力兼备的项目主要依靠投融资平台或各类专门成立的项目机构;而纯盈利性质的项目则应逐步退出地方政府及投融资平台的债务融资范畴。
上述国务院43号文政策方向的主要内涵是明确债务责任和偿债来源，就地方政府债务问题将起到两方面推动作用，一方面是控制平台公司业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由下而上的风险传导;另一方面是规范债券等投资品种，提高投资的透明度，促进市场的健康发展。
冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年，平台公司必须适应这一趋势，未来传统融资平台的生存模式必然发生改变，在这一进程中如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是平台公司及相关从业者下一阶段的重要课题。
根据专家的观点可知，此次国务院43号文的出台对于我国来说，意义十分重大，一来可以帮助地方债务的进一步规范，促进廉洁政府的建立。
再来，国务43号文也促进了我国相关金融机构的变革，促进了国家经济的发展。
国务院43号文的具体作用
∙一、国务院43号文出台，政信合作类信托有何影响
业内人士认为，随着43号文的出台，此前部分政信合作类的信托、资管项目的开展难度将进一步提高;而业务操作中较常出现的关联财政应收款投资、纳入预算还款等方法也可能受到限制。
10月2日，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称43号文），对地方政府债务融资机制进行结构性重塑。
根据43号文内容，监管层将一方面赋予地方政府适度举债的权限，但同时也将对城投公司等“平台式”融资模式实施进一步约束，已让部分地方融资平台及开展相关业务的资管机构略感寒意。
其中，明确界定政府与企业举债的主体债务责任、剥离原有融资平台的政府融资职能亦成为此次43号文的重点规范内容，而这或将对当下的地方平台类融资业务造成影响。
“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。
”43号文指出，“加强政府或有债务监管。
剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
”
业内人士认为，随着43号文的出台，此前部分政信合作类的信托、资管项目的开展难度将进一步提高;而业务操作中较常出现的关联财政应收款投资、纳入预算还款等方法也可能受到限制。
而43号文对地方债务融资体系的重构也意味着，曾一度持续多年的地方政府“平台式”融资模式或将走向终结。
43号文或将导致平台类融资模式遇阻
43号文的下发，已让部分地方融资平台及开展相关业务的资管机构略感寒意。
“这次约束的影响很大，主要是说城投公司作为地方财政融资主体的模式将无法维持了。
”西南一家城投公司负责人认为，与43号文相伴随的是，此前诸多平台类项目的操作方法行将终结。
事实上，43号文并非是监管层约束地方平台融资活动的起点。
早在2012年底，有关地方财政为融资平台实施担保的兜底操作就已被叫停。
彼时财政部、发改委等四部门曾联合下发463号文（《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》），对地方平台的融资进行规范。
“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议。
”463号文曾规定，“不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任。
”
而在地方政府担保模式被463号文叫停后，“关联地方财政的应收账款投资”以及“还款纳入当地财政预算”等模式则成为后463号文时代信托、资管业务平台类项目的主要操作方式。
例如在部分政信合作类信托项目中，融资机构将原有的“项目投资”、“补充流动资金”用途更换为“对城投公司与地方财政间应收账款的投资”;另一方面，再将资管计划所投资的应收账款资金列入相应年度的财政预算，以此实现地方财政对城投公司债务的“曲线”兜底。
而据21世纪经济报道记者调查了解，此前中江、新华、中原等多家信托公司就曾以该模式开展业务。
“这种模式下，所投资的标的是城投对政府的应收账款，本来这笔债就应该由财政还。
”北京一位信托经理张峰（化名）表示，“而且财政是对这笔应收账款出的承诺，并不是对信托回款，这就绕开了463号文的限制。
但在业内人士看来，43号文出台后，前述模式亦可能面临终结。
“比较大的影响是‘融资平台公司不得新增政府债务’。
”一位中铁信托人士坦言，“以往信托做的应收账款转让，财政纳入预算的方法估计都要受到影响。
”
“我们和一些信托公司沟通认为，（43号文的）方向是要隔离政府与平台间的关系，逐渐剥离平台的融资功能，这种监管导向会导致之前的模式可能被叫停。
”前述城投公司负责人坦言。
平台类融资业务不确定性的加剧，或将对部分重点布局地方平台融资业务的资管机构带来较大冲击。
以中江信托为例，据统计，截至今年10月8日，中江信托基础设施类项目只数占比达47.28%，接近总量一半;而若将中江信托部分被标记为工商企业、其他类领域，但实际还款来源仍然包含地方财政的项目合并计算，其平台类业务规模或将占全部集合类业信托增量的八成以上。
事实上，在463号文下发后，国家发改委今年5月份又下发《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”后，已有部分机构已事先对政信类项目实施主动“刹车”。
例如自今年5月起，中融信托就已暂停了政信合作类信托项目的增量审批。
“为防止政府债务风险向公司传导，公司主动暂停了集合类政信项目。
”中融信托表示，“2014年度，在政信业务领域，公司将主要精力放在项目的兑付工作上，确保相关信托项目到期顺利、安全兑付。
”
此外，部分信托公司对政信合作类信托业务实施了“逐步放弃”的策略后;一些平台类项目又被新闯入的部分券商资管和基金子公司所“接棒”，其原因在于该类机构的融资类业务刚刚开闸，需要尝试新领域;与此同时还可规避463号文针对地方平台举债的部分限制。
“当时下发463文的四部委中并不包括证监条线，因此一些财政出函、兜底的项目在基金子公司层面仍然存在。
”上海一家基金子公司负责人指出，“另外基金子公司和券商一对多的融资类项目规模较银行、信托而言并不大，也容易被监管忽视。
”
由于此次43号文的发文机构为国务院办公厅，因此也被部分业内人士视为继463号文后针对平台类融资业务监管范围的“再升级”，此后券商资管、基金子公司的平台类业务或也将受到限制。
“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
”43号文指出，“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。
”
“43号文是国务院层面的通知，影响范围也比较大。
”一位接近监管层人士分析表示，“之前的463号文更多针对银行和信托公司，这次券商和基金子公司的平台类融资项目可能也将成为被约束的范围。
”
43号文主要是对地方政府的债务进行管理和规范，以便更好的打造廉洁政府形象，因此不少信托公司担忧政信合作类信托其实是不必要的，虽然可能会造成一定影响，但是从另一方面来说也会增强现已经存活的政信合作类信托的安全性，无须过分紧张。
∙二、国务院43号文给面子工程带来沉重一击
前不久,国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（即国务院43号文）,这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理,明确提出要“坚决制止地方政府违法违规举债”,这是中央勒紧地方政府性债务管理的鲜明信号。
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导语：
尽管现在国家已经严厉监管，但是仍有少数官员依然积极实施面子工程，对此，国务院43号文应运而生，通过监管地方债务，国务院43号文将进一步减少面子工程的出现，可以毫不夸张的说，国务院43号文给面子工程带来沉重一击!
在举债上形象工程之攀比风的熏陶下,形象工程、政绩工程更是屡禁不止,势必使当地经济发展陷入恶性循环,等任期满后,领导一换人,损失就无法追回,吃苦的唯有当地百姓
据10月12日《新京报》报道,继今年首轮中央巡视10个巡视点“晒”出整改报告后,11日,辽宁、新疆也“晒”出整改报告。
报告显示,辽宁部分县市举债搞形象工程问题。
此前各轮巡视,中央巡视组反馈发现的问题时,也曾提到政绩工程、形象工程。
但随后“晒”出的整改报告中,并没有具体详细的巡视整改措施。
不同以往,本轮巡视整改报告,辽宁、福建都将政绩工程、形象工程列为重点整改内容。
举债搞形象工程,恐怕已经不是部分县市的专利了。
现在不少地方,虽然财力捉襟见肘,但一些地方领导却魄力极大,还雄心勃勃地屡屡盲目拍脑袋高额负债上马工程项目,甚至借着民生工程的名义建设一些形象工程、奢华工程,导致不少地方政府的负债率相当严重。
最新审计报告显示,截至去年6月底,地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。
财政部测算,如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算,地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元,其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。
对此,财政部部长楼继伟明确表示,这些债务多数未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。
在大力破除GDP崇拜的时下,一些地方官员热衷于举债上马形象工程、奢华工程,其危害是不言而喻的——不仅会使地方财力更加孱弱,进一步加剧地方的债务负担,而且使得亟须上马的真正的民生事业缺乏资金而停滞;而在举债上形象工程之攀比风的熏陶下,形象工程、政绩工程更是屡禁不止,势必使当地经济发展陷入恶性循环,等任期满后,领导一换人,损失就无法追回,吃苦的唯有当地百姓。
更值得警惕的是,
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