江苏省溧阳市土地利用总体规划1.docx
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江苏省溧阳市土地利用总体规划1
用地缺少规划，建设分散，布局零乱；4、在调整农业结构中，大量占用耕地和粮田挖鱼塘及拓桑栽果树。
这些问题，加剧了溧阳市的人地矛盾，1985年至于1996年，年均减少耕地391.16公顷，耕地的年递减率为5.4‰，同期人均耕地由1.4亩/人下降为1.34亩/人，农产品的增长受到限制。
有鉴于土地利用中产生的种种问题，1997年中央颁发11号文件把加强土地宏观管理放到治本之策的首要位置。
这是因为土地利用总体规划在新的历史时期，有着特殊的地位和作用：
1、加强土地利用总体规划工作，是实现国民经济和社会可持续发展的重要保障；2、加强土地利用总体规划工作，是实现两个根本转变的重要前提；3、加强土地利用总体规划工作，是实现耕地总量动态平衡的必然要求；4、土地利用总体规划和管理是深化土地使用制度改革的前提；5、加强土地利用规划是适应乡镇行政区划调整的需求。
此外，随着扬溧高速公路、宁杭高速公路、宁宜铁路、溧阳南北河整治、省级经济技术开发区等一批国家、省、市重点项目的施工建设，溧阳市城镇经济的迅猛发展，原有的建设用地指标已远远不能满足现阶段发展的需要，规划的调整完善刻不容缓。
鉴于以上情况，结合我市经济发展的需要，以及规划期间补充耕地的能力，常州市下达我市调整规划建设用地指标是2853.33公顷，其中新增建设占用耕地指标1520.00公顷，规划建设用地置换指标822.03公顷，规划农用地整理折抵指标511.30公顷。
其中规划建设用地置换指标822.03公顷是结合规划期间我镇建设用地复垦耕地面积899.48公顷按照1：
1的比例转化而来；规划农用地整理折抵指标511.30公顷由我镇农用地整理新增耕地面积1458.71公顷按照60％的比例测算而来。
三、调整的指导思想、原则、任务
规划的编制和修订以国家和江苏省、常州市的有关法律、法规为依据：
以《溧阳市国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》为指导，在对国民经济和社会发展用地需求作出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向、结构和布局，按照对农用地和非农用地实行严格的用途管制要求，以保护耕地、严格控制非农建设用地为重点，科学合理地配置各项用地，为本市的国民经济持续、快速、协调发展提供土地保障。
本次规划调整的指导方针有：
1、确立供给决定和制约需求的观念。
严格控制建设用地总规模，坚持“控制总量、盘活存量、集约利用”的方针；
2、确立耕地总量动态平衡的战略目标。
到2010年，现有的耕地只能增加，对建设占用耕地以及自然灾害、环境治理等减少的耕地必须实行“占一补一”的政策。
3、确立占用耕地与开发复垦、土地整理补充耕地挂钩的规划思路。
规划的调整工作要遵循以下原则：
1、连续性原则。
上一轮的规划，原则上要保持稳定、连续，不作大的调整；对已划定的基本农田保护区，不得随意作指标调整和区位调整，确因特殊原因需作调整的，必须按照《省政府关于“两区”实施管理的意见》进行，并履行相应有关法律手续。
2、衔接原则。
充分重视目前已有的城镇、交通、水利等用地规划成果的重要作用，与土地利用总体规划相衔接、协调。
3、土地供给决定和引导需求原则。
供给量必须按国家、省、常州市三级指标控制，同时要坚持“基本农田保护面积不能少，人均建设用地不能超”的原则。
4、对农地和非农用地实行严格的用途管制。
5、土地利用社会效益、经济效益和生态效益相结合的原则。
6、因地制宜，发挥优势。
7、政府决策与公众参与相结合。
根据上级对本轮规划的要求和国民经济与社会发展目标，结合溧阳市土地资源特点，本市土地利用总体规划的任务主要有以下几点：
1、优先安排农业用地。
在确保种植业用地的前提下，因地制宜发展多种经营。
2、严格控制各类建设用地。
在对指标分解时，要重点保障国家及省、常州市批准的重点建设项目用地，同时从严安排其他各类非农建设用地，特别是对耕地的占用；加强城镇建设总体规划与土地利用总体规划的衔接，用地规模不突破土地利用总体规划，逐步做到自然村落缩并，退建还耕与城镇发展占用耕地平衡有余。
3、加强土地整理、复垦和开发。
对于各类非农建设占用耕地的，必须先行落实整理、复垦和开发措施，确保增加的耕地不少于所占面积且符合质量标准，以保证耕地占补平衡有余。
4、根据上级规划的要求和本市土地资源的特点，落实土地利用各项指标，会同有关部门划分土地用途区，重点划定城镇、村镇建设用地区、农田保护区等，协调跨镇域的土地整理区，确定各区用地规则，为农地和非农地实行转用许可提供依据。
四、调整的简要过程
为了认真贯彻落实中央11号文件和苏政办发（1998）28号文件精神，搞好溧阳市的土地利用总体规划调整工作，市政府成立了以分管土管工作的副市长为组长，国土局、建委、计委、水利局、交通局、多管局、农业局、区划办、计生委等单位领导为成员的“溧阳市调整土地利用总体规划领导小组”，下设土地利用总体规划办公室，负责市、镇土地利用总体规划的日常工作。
市级总体规划是从1997年11月进行统一部署的，整个工作可分为以下几个步骤：
第一步，以市国土管理局为主成立工作班子，制定工作计划。
第二步，广泛调查、搜集规划所需的各项基础资料，包括溧阳市《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远期目标纲要》、上一轮土地利用总体规划成果、基本农田规划成果、城镇规划成果、土地资源详查资料、后备资源调查等，进行初步的分析和整理。
第三步，组织各有关部门对本部门的用地需求进行预测，并制定本部门用地的专项规划；平衡各部门的用地需求，制定土地复垦、整理、开发计划，达到耕地总量动态平衡。
第四步，分析土地利用现状，进行人口及各类土地需求量预测，开发规划专题研究。
第五步，在专项及专题研究的基础上综合平衡，确定总体规划方案并广泛征求各部门意见，进行论证、修改完善后，形成送审稿。
五、有关若干问题的说明
㈠关于土地利用现状基础数据
根据编制土地利用总体规划的有关规定，规划所使用的土地利用现状基础数据应具有准确性和现实性，故本次规划的现状资料均采用1996年10月31日时点的更新调查数据。
㈡关于土地利用潜力
土地利用总体规划的主要任务是协调好土地的供需关系。
充分发挥土地利用的潜力，有助于科学、合理地调整土地利用结构。
1、农地增产的潜力
主要参考农业部门、区划部门等的分析和测算结果，分析现有农地在目前生产力水平条件下的开发深度潜能及发挥潜力的可行性。
2、后备资源开发的潜力
主要参考市农工部、区划办对全市后备资源所做的调查资料，结合全市土地利用现状基础数据，通过比较后确定后备资源的数量、分布、开发利用方向和效益。
3、土地整理的潜力
依据农业、城建、区划等部门的调查、预测、分析成果，通过对农田、村庄进行地块整理后的典型案例，结合常州市下达的土地整理指标，确定土地整理增加耕地的潜力。
㈢关于经济、社会发展目标
根据《溧阳市经济社会发展“九五”计划和2010年远景发展纲要》，确定近、远期溧阳市的经济规模、人口规模、产业结构发展水平、城镇建设发展水平等。
人口规模和地域构成是影响城乡用地规模、结构的重要因素，依据本市的人口现状、历年人口自然及机构增长状况、社会经济发展趋势，采用最小二乘曲线拟合模型，对人口作如下预测：
项目
规划基期
人口
规划期间人口自然增长
规划期间人口机械增长数
规划目标年
人口
增长率
增长数
正常机械增长
外来常住人口
总人口
77.64
4.55‰
5.08
2.28
85.00
城镇人口
19.12
4.55‰
1.25
35.60
55.97
乡村人口
58.52
5.55‰
4.71
-34.20
29.03
㈣关于耕地总量动态平衡的目标
要求耕地总量动态平衡是本次规划调整的一个重要内容。
根据上级一达的指标及本市的土地利用特点，分析近、远期耕地的减少和补充的数量、分布，经综合平衡后，确定净增耕地的数量、布局，最终达到耕地总量的动态平衡，规划期末耕地总面积为73237.77公顷（109.86万亩）。
㈤关于基本农田需求量预测
基本农田需求量的确定是进行土地利用结构调整，设计总体规划方案的前提工作。
根据人口预测数据，采用营养水平推算法进行预测。
首先，参考江苏省和全国近几年的食物消费结构类型，综合考虑国家定购粮、饲料粮种子粮需求情况，得出近、远期及人口高峰年本市对粮食的总需求量，考虑提高粮食单产的潜力，计算出粮食作物的播种面积。
然后，结合农业部门对农产品生产的预测，加上棉花、油料、蔬菜等其他农作物生产用地，最后得出总的播种面积，求得本市基本农田保护区的面积须为62886.68公顷（94.33万亩），其中耕地5.79万公顷（86.85万亩）。
㈥关于土地利用分区
土地利用分区是土地审批的重要依据，对于搞好土地利用的宏观调控具有重要的作用。
为了便于管理、指标分解和用地审批，综合考虑自然、经济、土地利用结构等因素，以用途分区为主、地域分区为辅，不打破镇级行政界线，确定各分区的范围、土地利用方向、管制要求等。
㈦关于建设用地规模与布局
关于建设用地主要包括居民点及工矿用地、交通用地、水利工程用地三大块。
建设用地规划必须在国家和省市土地管理部门总目标的框架内进行，预计至2010年，建设用地结构作如下调整（见表）。
建设用地结构调整表
单位：
公顷
地类
期限
建设用地
总量
城镇村
居民点
独立工矿
特殊用地
风景旅游
设施用地
交通用地
水利设施用地
现状
19631.31
11374.85
1310.39
432.75
0.00
872.56
5640.76
规划
19318.48
8246.51
3162.71
432.75
0.00
1778.62
5697.88
在建设用地规划中，采取部门土地需求量预测和土地部门预测相结合的方法，优先考虑国家和省市的交通、水利重点项目，对于其他建设用地的数量，则需实施总量控制，积极挖潜存量建设用地。
城镇建设规划用地的安排要在政府统一协议下进行，根据本地城镇体系规划的要求和建设用地总规模不突破的原则，以及城市化进程中城乡土地消长情况，进行统筹安排。
总计，至2010年建设用地占用耕地总量控制在2853.33公顷。
㈧、关于规划方案的选择与可行性评价
在编制过程中，按照不同的土地利用目标，设计了三个供选方案：
方案一：
根据全市各项建设事业对用地量的需求预测，全面满足各项社会经济建设事业的需求。
这个方案将大量占用耕地，其结果必然消弱本市农业的基础地位，人地关系将日趋紧张，不利于国民经济和社会和可持续发展。
方案二；保持人均耕地平衡，满足部分建设用地需求，约束其他农用地占用耕地。
本市虽有一定的土地后备资源，但可利用面积不大，不能满足各项建设用地的需要，与经济建设之间难以协调，实施难度较大：
另外，由于限制了林、牧、渔业用地的发展，农业用地的经济效益难以提高，农业用地结构不能得以优化。
方案三：
基本满足建设用地需求，在保证耕地总量动态平衡的基础上，妥善安排协调农业用地与非农用地、非农用地内部、农业用地内部间的关系。
通过走内涵式发展道路，既有效地保护了耕地，又兼顾各项建设对土地的需求。
并且调整、优化土地利用的结构，较好地发挥不同属性土地的经济、社会、生态效益，保障了全市社会经济的可持续发展，是本次规划采用的方案。
㈨、关于上级指标的分解和落实
以有关部门协调，将常州市下达本市的三项控制指标分解至各镇。
1、建设占用耕地指标的分解，依据各镇经济发展水平（周期GDP和全社会固定资产投资占全市的比重）、人口状况（1996年末人口占全市比重）和历年建设占用耕地情况。
2、补充耕地指标的分解，依据各镇土地后备资源所占比重、历年开发复垦情况、村庄整理潜力及耕地占补平衡情况，将各参数确定后，计算权重，将补充耕地指标在各个镇中分配。
3、净增耕地指标的分解，依据各镇的建设占用耕地指标和补充耕地指标，以及各镇可能出现的灾毁退耕情况，重点分解到土地后备资源丰富、补充耕地数与建设占用耕地数之差较大的镇。
㈩、规划实施的条件
本次规划一经批准，即具有法定效力，必须严格执行。
在规划实施过程中，可通过提高全民节约土地的意识、加强法制建设、强化土地执法队伍、实施土地使用监督制度等，保障规划的落实。
专题一溧阳市非农业建设用地需求预测
一、现状分析
非农业建设用地主要包括交通建设用地、水利建设用地、城镇居民点建设用地、独立工矿用地、特殊用地等。
1996年溧阳市非农业建设用地总量为19631.31公顷（294469.65亩），占全市土地总面积的12.78%，其中，城镇村居民点用地11374.85公顷（170622.75亩），占全市土地总面积的7.41%，独立工矿用地1310.39公顷（19655.85亩），占全市土地总面积的0.85%；交通用地872.56公顷（13088.40亩），占全市土地总面积的0.57%；水利设施用地5640.76（84611.40亩），占全市土地总面积的3.67%，特殊用地432.75公顷（6491.25亩），占全市土地总面积的0.28%。
非农业建设用地的增长动力根本上源于人口与经济两大机制。
这两个因素的变动深刻地影响着本市各项建设用地的增长。
1、人口机制
人口是土地资源的开发者和利用者。
人口因素的变动必定导致土地利用的变化。
建国以来，溧阳市的总人口不断增加。
由1949年的36.3万人增长到1996年的77.64万人，翻了一番多。
市域的人口增长是渐进增长的过程，控制人口总量的决定性因素一直是人口自然增长，长期以来，人口的流出大于人口的迁入，机械增长为负增长。
在经济发展水平和国家政策的影响下，总人口的增长出现了三个高峰期和两个低谷期，其中三个高峰期分别为1949－1955年、1962－1971年、1987年－1989年，自然增长的峰值则趋于下降，从35‰左右降至10‰，人口的增长不断变缓。
人口的自然增长具有周期长、惯性大的特点。
规划期的人口出生在国家生育政策基本不变的情况下，将受到第二次人口出生低谷期的影响，自然增长率下降到5—7‰之间，人口的年龄结构已由增加型向稳定型过渡，人口的总量变化呈现出平缓、稳定的特点，因此预测的自然增长率按5‰考虑。
另外，随着改革开放的深入，经济规模的扩大，城市的吸引力增强，人口的机械增长也就有可能由负增长发展到零增长，或者正增长。
但这个变化过程也是有一定幅度的，近期采用2‰，远期采用6‰，运用人口平均增长预测公式：
Yn=Y0（1+r）n，预测近期（1997－2000年）溧阳市市域的总人口为80万人，远期（2001－2010年）为85万人。
各项建设用地因人口的增长而同时增加。
首先是居住用地，包括城镇和农村居民点。
居住是生存的基本要求之一，新增加的人口必须有一定数量的土地供其居住；其次是非农业生产用地，由于农村过剩人口越来越多，大量劳动力转向非农业生产部门，特别是工业部门，非农业生产用地规模不断扩大；第三，交通、水利等建设用地在人口压力下，用地规模不断扩大。
另外，人们生活所需的娱乐、休憩、体育等公共用地也不断增加。
2、经济机制
土地利用实质上是一种社会经济现象，随经济的发展土地利用也处于不断的变化之中，最明显的就是各类非农业建设用地增多而农业用地减少。
规划期内溧阳市经济将有大发展，交通是发展的前提和保证，城镇化是经济发展的必然结果，水利建设是稳定农业的基础，各项建设用地因此而增加。
⑴交通用地
交通是地区间经济联系的桥梁，是发达地区向欠发达地区经济辐射的通道，是经济发展的重要支撑体，经济的腾飞离不开现代交通的大发展。
修建高等级公路、营建铁路、建设港口航道是根本完善本市交通现状的必要工程，必定要占用大量的土地，交通用地比重将不断增加。
⑵城镇建设用地
城镇化是社会经济发展的必然结果，经济是推动城镇化进程的主动力。
溧阳市正处在工业化的中期阶段，工矿企业大量向城镇集聚，使城镇建设不断加快，大量过剩人口涌向城镇，寻找非农就业的机会，追求城市生活方式，人而引起城镇人口规模的扩大，城镇建设发展势头强劲。
经济发展与城镇建设是相互联系的，城镇建设又为经济的进一步发展创造条件，城镇用地必须得到保证。
⑶农村居民点用地
农村经济增长，农民收增多，建房的投资也相应增加，住宅质量也在不断提高。
溧阳市农村居民点用地总量不断增加，同时，居民点的用地结构有所改变，宅基地比重下降，工业用地、公共设施用地、绿地、文化娱乐用地等比重上升。
⑷水利建设用地
水利对于农业生产至关重要，规划期内必须加强水利建设以稳定农业。
水利建设具有连续性、长期性的特点，每年均需要占用部分土地，大型水利工程更是要一次性占用大量土地，水利用地随经济的发展而不断增加。
建设用地规划必须在国家和省、市土地管理总目标的框架内执行，但在此基础上又如何反映出我市的特点，是建设用地规划中的又一难点。
参照我市城镇规划和各部门提供的规划和用地设想，根据我市的土地资源状况，本着“一要吃饭，二要建设”的精神，对1997年至2010年各项非农业建设用地进行了结合规划。
二、城镇居民点及工矿用地需求量预测
溧阳市现有18个镇，一个经济技术开发区和一个旅游度假区，568个村民委员会，5267个村民小组。
全市以溧城镇为核心，以其它镇为纽带，以广大农村居民点为基础，形成了一个相互联系、彼此制约的城乡结合体。
1996年全市总人口为77.64万人，其中非农业人口19.12万人，占全市总人口的24.62%。
㈠城镇建设用地预测
城镇是一定地域的经济文化中心，这通过经济流、人口流等方式而周围广大镇村连为一体；城镇化水平是一个地区经济发展水平的综合测度指标。
对城镇用地进行科学预测，是土地利用规划中的重要内容。
城镇用地结构在长期的历史发展过程中，随着经济的发展和生产规模的变化而变化。
在城镇化进程加快发展的情况下，城镇用地扩张成为非农业建设用地增长的重要组成部分，也是当前占用耕地的大头，因此，有必要明确城镇土地利用的标准及有机职能，促使城乡建设走内涵式集约发展的道路，阻止城镇不合理的、无限制扩展、占用耕地的势头，建立良好的用地结构，提高土地利用率。
⑴城镇建设现状
1、数量较多，城镇化水平较高
溧阳市境内共有18镇，一个经济技术开发区和一个旅游度假区，城市化总体水平较高。
具体表现在以下四个方面：
第一，城镇密度大，达0.02个/KM2；第二，非农业人口比重较高，全市非农业人口19.12万人，占全市人口的24.62%；第三，城镇常住人口比重较大，全市城镇常住人口19万人，占全市人口的24.47%。
2、城镇历史悠久，职能向综合型方向转化
溧阳具有悠久的历史，早在5000年前，就有先民在此繁衍生息。
公元前221年，溧阳始建县制，区域包括今高淳县、溧水县的范围。
自唐朝至今延称溧阳。
明清时期是溧阳城镇体系形成的重要阶段，城镇的发展由平原向山区扩展，集镇的规模普遍扩大，作为农业经济的地域中心而存在，出现了戴埠、竹箦等几个较大的农副产口集散地，形成了以县城为中心的县域城镇体系的等级结构。
建国以来，溧阳城镇的增长机制正处于由农业经济主导向工业经济主导转移，城市面貌由农村集镇型向城市型演化，其发展过程大致可以分成以下三个阶段：
第一阶段（1949－1957），农村经济占主导地位，城镇体系没有实质性的改变，各城镇的职能依然为农村的农副产品和手工业品的集散地，承袭以前的商贸性。
镇区的内部格局和面貌依然保持了原有的风格；第二阶段（1958－1977年），一些公共设施，如邮电所、卫生院、银行、供销社、信用社、粮站、小学甚至中学纷纷出现，综合性、服务性功能明显加强。
但与上一阶段比较，城镇职能没有大的差别。
溧城镇和戴埠、竹箦等中心城镇主要是通过行政手段发挥其地域中心作用，全县的经济重心仍在广大的农村，城镇建设没有受到应有的重视，也缺乏必要的资金，城镇面貌也未有太大改观；第三阶段（1978－），乡镇企业蓬勃发展，不仅彻底改变了农村千年不变的旧格局，还一跃成为城镇发展的主动力，工业用地和商业用地大幅度增加，城镇职能由以农商为主转化为以工业为主，农工商相结合。
城镇面貌相应地发生了质的改变，城镇的发展打破了过去的封闭状态，联系的范围远远超出了市域和省域的界线，城镇群体向着高一层次的序列演化。
市区作为全市的首位城镇，发展迅速，实现了由县城向城市的跨越，第二产业，蓬勃发展，第三产业方兴末艾，中心作用不断加强。
总之，从市域城镇体系发展的历史进程来看，经济发展是所有城镇发展的根本原因，从农业经济到工业经济的过渡使用城镇的内涵发生了质的飞跃。
政治、政策因素也是城镇兴衰的重要影响因素，它对城镇的发展尤其对中心城镇的发展具有明显的激励作用，但如果使用不当，容易造成城镇发展的波动。
因此，在城镇发展的调控机制中，应主要采用经济的手段，辅以行政手段，加上健全的法制体系，才能促进城镇发展的良性循环。
另外，交通、供电、电信等基础设施对城镇的支撑作用越来越明显，重视基础设施的建设已成为人们的共识。
3、城镇体系较为完善
全市以市区溧城镇为中心，以戴埠、南渡、别桥、社渚、上沛、竹箦六个片区中心镇为生长点，以广大农村居民点为基础，形成了一个相互联系、彼此制约的城镇体系。
城镇间虽然职能类型基本相同，但又同中有异，各具特点。
总的来说，市域城镇处于单极核集中发展阶段，市区的经济地位日渐突出。
同时，一般城镇的发展缺乏强有力的政策和经济支持，处于自身积累发展阶段，片区中心镇的地位不突出。
4、城镇用地存在的主要问题
①市区溧城镇建筑密度高、环境差，农民建房需占用耕地；
②一些城镇生产和生活区混杂，使居民生活受到了噪声和烟尘的危害；
③一些城镇盲目使用土地，造成土地浪费，并且由于选址不合理，基础设施建设跟不上，造成雨天积水多、晴天臭气多，以及河流污染、原材料紧缺等现象；
④由于镇企业一般起点较低，对企业内部不能全面规划、综合安排，土地利用率低。
少数单位多征少用，或征而不用，造成土地浪费；
⑤一些城镇用地功能分区不合理，公共绿地少，道路密度低，镇办企业用地紧张；
⑥不少城镇道路功能不清，过境公路贯穿镇区，人流高峰时不能畅通，影响交通安全。
⑵城镇建设用地需求预测
1、预测思路与依据
城镇用地需求，主要依赖城镇人口、人均用地变化以及城镇发展目标、城镇职能等因素加以确定：
①根据《溧阳市城镇总体规划》，溧阳市的发展主要目标是要把溧阳建成苏浙皖边界地区具有山水特色的现代化工贸、旅游城市，到2010年，达到现代化的中等城市水平；
②根据现阶段我国城镇发展政策，在城镇用地上既反对随意扩大用地规模，又反对片面“见缝插针”、缺少规划。
当前不少集镇存在土地利用率不高，浪费土地的现象。
今后要严格控制用地，提倡以内涵增长为主，人均用地大体保持现有水平。
2、预测结果
①市区建设用地
市区常住人口15万人。
宁杭公路（104国道）与镇（江）广（德）公路在此交汇，芜申运河、丹金溧漕河穿城而过。
市域内公路、航道纵横交错，四通八达，溧阳成为苏、浙、皖三省邻近地区重要的交通节点。
根据城市人口规模和城市化发展趋势分析，全市总人口1996年为77.64万人，预测2005年为82.3万人，2010年为85万人；其中市区人口1996年为10万人，预计到2005年为13.37万人，到2010年为16万人。
目前市区现状建设用地为5.95KM2，人均用地为60.57平方米/人；规划近期（1997－2005年）建设用地为12.70KM2，人均用地为95平方米/人；规划远期（2006－2010年）建设用地为16.22KM2，人均用地为100平方米/人。
②集镇用地预测
1996年，各建制镇总人口为38.75万人，镇区常住住人口为9.96万人，用地面积1098.77公顷（16481.55亩），人均用地114.2平方米/人（两区划定成果表数据）。
全市现有集镇人
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