新中国建立初期的失业救济.docx

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新中国建立初期的失业救济

新中国建立初期的失业救济

刘奎

2013-3-2115:

50:

30　　来源：

《北京工业大学学报：

社会科学版》2010年1期

　　【英文标题】UnemploymentReliefduringtheEarlyYearsofNewChina

　　【作者简介】刘奎，苏州科技学院天平学院，江苏苏州215009

　　刘奎（1978－），男，江苏徐州人，苏州科技学院天平学院讲师，法学硕士。

　　【内容提要】新中国建立初期，如何解决大量失业人员的就业和生活出路问题，是中国共产党面临的一个十分艰巨又亟待解决的难题。

为解决失业人员的就业和生活出路问题，巩固新生的人民政权，中国共产党和中央政府采取多种措施积极对失业人员进行救济，最终获得了巨大成效，为新中国各项工作的开展奠定了坚实的基础。

　　IntheearlyyearsofthePeople'sRepublicofChina,therewerealotofunemployedworkersincities.Howtosettletheemploymentandlifeoftheunemployedworkerswasadifficultproblem.TheCommunistPartyofChinaandthecentralgovernmentdevelopedaffirmativelytheunemploymentbenefitinordertosolvetheproblemsofthebasicexistenceofreliefobjectsandsolidifythenewregime.Finallythedifficultywasdefeated,whichlaidthefoundationfordevelopingtheotherworkoftheearlyyearsofthePeople'sRepublicofChina.

　　【关键词】新中国/失业/救济theearlyyearsofthePeople'sRepublicofChina/unemployment/benefit

　　一、建国初期失业状况概述

　　资本帝国主义的长期侵略和国内反动势力的长期统治，使中国经济受到重大破坏，农民日益贫困破产，民族工业不仅不能发展，而且日益衰落，因而造成了城市中的大量失业现象。

新中国成立后，经过半年多的努力，国家财政经济状况虽开始好转，却没有根本好转，由于物价稳定后，市场上虚假购买力的消失，1950年4月开始，货币流速大为降低，商品销售量大为减少，银行存款增加，再加上私营工商业的盲目发展，过去为三大压迫阶级服务的行业失去了市场，国营商业迅速发展，国家对私营工商业的税收、公债摊派过重等原因，使私营的资本主义工商业不能适应新的经济形势，大批工厂、商店倒闭歇业，致使原已存在的失业情况更加严峻。

　　据统计，1949年城市失业人数达400万人，相当于1949年底全国在职职工人数的一半[1]1136。

1950年1—4月，全国14个较大城市倒闭歇业的工厂总计2945家，16个较大城市半停业的商店合计9347家。

进入第二季度形势更为严重，以上海、北京、天津、武汉、广州、重庆、西安、济南、无锡、张家口等10个大中城市为例，私营工商业在此期间开业5903家，而歇业12750家，后者多于前者6847家，其中以上海最为严重。

由于私营工商业的大量歇业、倒闭，社会失业人数迅速增加。

上海当时的失业人数超过20万，全国的失业工人，到1950年7月，已达166.4万，占当时城市职工总数的21％，此外还有不少失业知识分子[2]158。

截至同年9月底，根据各地不完全统计，全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人，此外尚有半失业者255769人，将失业者120472人[3]18，1950年底有61万人，1951年7月底，有45万人[4]406。

“三反”“五反”运动时，失业半失业的人数又大有增加。

到1952年6月，全国有失业人员150万左右[5]158。

　　由于城市失业人数太多，政府不可能像对公职人员那样都“包下来”，但对于刚获得解放尚处于贫困线的广大城市居民来说，失业即意味着饿肚子。

1950年春，在一些大城市里，因就业无望生活无着而自杀的事时有所闻。

失业者的基本生活没有保障，成为解放初期社会不稳定的重要因素，对争取国家财政经济状况的根本好转十分不利。

　　二、失业救济的具体措施

　　如何解决大量失业人员的就业和生活出路问题，对于刚刚夺取政权，刚从农村转移到城市的共产党来说，面临着一个十分艰巨又亟待解决的难题。

　　面对困难和挑战，党和政府有着清醒的认识，迅速采取了一系列积极果断的措施，展开对失业人员的安置救济。

　　1950年4月14日，中共中央发出《关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》，提出在“五一”前后开展一场全社会捐助救济失业工人运动，筹措一笔救济失业工人基金。

4月19日，中共中央分别致电上海市委和华东局，4月20日又致电中南局并各中央局，说明中央正在制定救济失业工人的统一办法，要求在中央的统一办法颁布实施前，各地可先行采取临时救济办法。

6月6日，毛泽东在中共七届三中全会上指出：

“我们要合理地调整工商业，使工厂开工，解决失业问题，并且拿出10亿公斤粮食解决失业工人的吃饭问题”，而且将“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业”列为当前八项任务之一[6]259。

经过广泛征求意见，政务院于6月17日颁布《关于救济失业工人的指示》和《救济失业工人暂行办法》，规定了解决失业问题的六条方针及救济的具体办法和范围，同日，中共中央发出《关于救济失业工人的指示》，要求各地党委切实落实政务院的指示。

7月25日，政务院发出《关于救济失业教师和处理学生失学问题的指示》，要求按照救济失业工人暂行办法进行救济。

1950年11月，中共中央根据5个月工作中存在的问题和经验，发出《关于救济失业工人问题的总结及指示》，政务院发出《关于处理失业知识分子的补充指示》，进一步完善了安置救济失业人员的办法。

　　各地城市根据中央的指示纷纷成立失业工人救济委员会，计划指导一切救济工作，并下设救济工作的执行机构——失业工人救济处，依靠工会组织，采取政府拨款与社会捐助相结合以解决燃眉之急与帮助提高就业能力相结合的办法，从1950年4月起，利用多种方式，在全国范围内展开对城镇失业人员的救济，帮助失业者渡过难关。

　　为准确掌握全国失业人员的数量和状况，各地失业工人救济委员会委托市总工会所属各产业工会的基层组织对失业人员进行普遍的登记。

仅到1950年7月，全国登记的失业工人已达166.4万；到1952年底，全国已登记的失业人员162.2万[5]212。

　　在登记的同时，各地根据不同失业人员的特点，采取措施进行救济：

　　1.以工代赈

　　根据国家和地方建设的需要，选择一些能容纳较多失业人员的工程进行以工代赈。

参加工赈者，必须是生活确实困难、具有劳动能力的失业人员，其费用从失业工人救济金中开支，原则上，工赈工资部分不得少于全部工程费用的80％，采取计件工资制，平均以不超过每月75公斤当地主要食粮为原则，每天工作8小时；材料工具费用不得多于20％，多出部分由市政建设费内开支。

　　1950年工商业困难时期，失业救济主要采取了“以工代赈”的方针，结合市政建设，进行工赈工程，主要是修筑堤坝，疏浚河渠，翻修马路，整理阴沟，修筑桥梁、涵洞、房屋，整修广场、园圃，清除垃圾，制沟管，采石，荒山播种，修公路、铁路等工程建设。

如上海、天津、南京、武汉、北京等地翻修本市马路工程950078米，合824.5千米，整修下水道280209米，合243千米；武汉用了7万个工作日修筑了长达1.9万米南北垸大堤等[5]203，保障了在汛期中全市人民生命财产的安全；上海的苏州河自满清以来，河床淤塞，腐臭不堪，经工赈疏浚后，不仅增进了城市卫生，而且便利了城乡物资交流。

在进行工赈工程时，一般采取计件工资、多劳多得的原则，发挥了失业人员劳动的积极性和创造性，并使失业人员在工作中学会了各种不同的技术，便于以后找到职业。

　　各地积极组织失业人员参加工赈工程。

长沙市1950—1952年共组织4.4万失业人员参加建设工程，共发放工资100余万元，解决了20万人的生活问题[8]51。

沈阳市在1952年4月末组织2000人修建市郊公路，5月开展防疫时组织1000人清扫垃圾，6月初又组织1099人挖水道、修水库，每人每日由社会事业费中开支补助3分[5]231。

1950年7月至1952年9月，全国计有268611人参加工赈工程，支付以工代赈费用，1950年和1951年合计是287891933299元（1950是74220547公斤，1951年为139450839299元，每斤1千元折合算）[5]216。

　　通过以工代赈，既保障了救济对象的生活，减轻了国家负担，又使许多市政建设得到整修。

　　2.转业训练

　　失业人员中有一部分年纪不大的失业人员，因缺乏技术难于就业，采取了转业训练的办法予以救济。

根据国家当时经济建设的需要，举办了一些技术、业务训练班，以用人单位自训为主，辅之以劳动部门代训、与用人单位合办、委托工厂代训艺徒等方式，训练确有培养前途的失业人员。

　　1951年工商业好转以后，主要采取这种方式进行救济。

在举办转业训练的方法方面分为劳动行政部门自办、与企业部门合办、委托工厂学校代办及请技工带徒弟等4种。

各地曾举办了机器、化工、会计、汽车驾驶、测量、电机、建筑、翻砂、俄文、印刷、邮电、银行、税务、缝纫、土木工程、拖拉机、保育、看护等训练班。

训练时间一般为3个月至1年。

据1951年10月底统计，各地劳动局自办的训练班有82个，人数17553人；与企业部门合办的训练班有26个，人数7920人；委托工厂、学校代办的训练班有44个，人数9971人；请技工带徒弟（事先订立合同）的工厂57个，人数1956人。

以上总共209个单位，计37400人[5]204。

　　经过训练的失业人员，不仅学习或提高了技能，创造了就业条件，而且政治觉悟也大大提高，就业后一般能胜任工作。

同时对于解决公私企业缺乏技术人员的困难，也有一定的帮助。

上海举办的第一期机械训练班经过6个月的学习，华东重工业部考工时，一般都评为四级工人。

中央铁道部考用时也评为三级技工，因此，铁道部就把第二、三两期学习的人员包下来，全部接收。

武汉失业教师讲习会的750名毕业学员中，有7人当选为业余教员模范[5]204。

　　3.生产自救

　　各地失业工人救济处协同当地工会，根据工商业情况与人民生活的需要，以举办农场及手工业工厂、作坊为主的方式，组织失业人员生产自救。

生产自救组织的资金，由救济机构按其生产计划给以无利息的贷款，并从失业救济基金中酌量拨给一定数量的补助资金。

　　据统计，截至1951年10月底，全国各地以加工厂、合作社、生产小组、作坊、农场、采矿、运输等方式，共组织428个生产自救单位，参加的工人有118806人[5]205，到1952年9月，全国共组织工厂、合作社等生产自救单位504个，参加的失业人员有141920人。

　　4.还乡生产

　　1950年6月，中共中央和政务院在制定救济失业工人办法时，将还乡生产作为一项重要措施。

政务院指出：

对离乡不久或有条件返回农村从事生产的失业人员，提供旅费和一些安家费，帮助其还乡从事生产。

还乡生产一般是结合土地改革运动进行的，在与农村关系密切的中小城市中，以此作为失业救济工作的重点。

动员城市失业无业人员还乡，大都是本着自愿的原则，并事先与其家乡的县区政府取得联系，做好接待工作，在其还乡以后，能确实获得从事农业生产的基本条件。

如包头市失业工人有72人被动员到绥西种地，不只分到了土地、房屋、耕牛、种子，还按人数预借5个月的粮食，为此，还乡失业工人全体写信对包头市政府表示感谢。

重庆失业工人还乡生产，途中自动节省伙食22万余元，捐作救济基金，保证还乡后好好生产，报答政府。

据统计，1950年7月至1951年10月底共有118699人返回农村[5]205，至1952年9月，计有138304人还乡生产。

　　回乡人员中也有因安置不善而重回城市的现象。

针对这种情况，政务院于1951年1月17日发出通知，要求各地今后遣送失业工人还乡生产，务必先与当地政府取得联系，并且对无生产条件的失业人员，应在当地解决，以免去而复返，虚耗救济基金。

　　1952年以后，随着农村土地改革的完成，农村已没有耕地可分，动员城市失业人员还乡生产的办法不再采用。

　　5.发放救济金

　　对于不能参加以工代赈、转业训练及还乡生产的失业人员，采取发放救济金的办法进行救济，保证不饿死人。

在发放救济金时，均进行严格审查，只对老弱病残等丧失劳动力的失业人员及生活确实困难者，才予以救济。

一般是失业工人每月发给当地主要粮食22.5～45公斤，失业学徒每月发给15公斤，半失业的工人，所得工资低于失业工人所领的救济金额而无法维持生活者，按实际情况酌量予以临时救济[5]172。

对失业人员的家属也酌量进行救济。

如中南区规定，有家属1人者，每月发给救济粮30公斤，2人者，每月给37.5公斤，3人以上者发给45公斤，最多不得超过60公斤[5]248。

据统计，1950年7月至1952年9月领救济金人数合计达239985人[5]218，1950年发放救济粮19424374公斤，1951年为34242121464元[5]216。

　　对于一部分老弱孤病残的失业人员，则逐渐移交当地民政部门所属的社会救济机构进行长期救济。

一开始是与游民乞丐混在一起，因此，很多失业人员不愿意接受这种救济，后除建立工人养老院予以收容外，还选择适当地点成立生产教养机构，让他们从事种蔬菜、喂鸡鸭等生产活动。

　　此外，对于有技术的失业工人和部分失业知识分子，经过短期的教育培训后，与工业、贸易、教育等部门联系，帮助安置就业。

1950年7月至1952年9月共介绍就业903922人。

　　据统计，全国各城市根据以上方法对失业人员进行救济，截至1950年9月底，以工代赈78955人，生产自救74798人，还乡生产者62922人，发放救济金405775人，转业训练23157人，介绍就业81458人，共计726635人[3]19；到1953年底，全国以工代赈达280余万人次，生产自救者达15万余人，参加转业训练的15万人，还乡生产者14万余人，领取失业救济金者460余万人次[2]201。

　　为此，中央和地方各级政府支付了大量的物力和财力。

据统计，1950年4月至9月，中央共给各地拨救济粮11850多万公斤[5]199，1950年6月至1951年6月，中央拨出失业救济粮107612116公斤，地方政府拨78696224.5公斤，共支出救济粮171229397公斤[5]208。

同时，为保证失业救济工作的顺利开展，中央还指示各开展失业救济的城市筹备失业救济基金，作为失业人员救济费。

1950、1951年分别筹集救济基金2.5亿4343.5万5326.5公斤和5978亿9069万3334元[5]216。

失业救济基金来源主要有3个方面：

（1）中央和地方政府的财政拨款。

（2）由政府向社会征收的救济金。

政务院规定：

凡是举办失业救济的城市，其所有国营和私营的工厂、作坊、商店的行政方面或资方，均须按月缴纳所付实际工资总数的1％，上述各种企业及码头运输等事业在业工人和职员，亦应按月缴纳所得实际工资总数的1％作为失业救济基金。

（3）社会各界的自愿捐助。

1950年“五一”前后，全国总工会号召每个在业工人捐献1天工资；人民解放军号召每个指战员捐献0.5公斤大米；国家机关号召每个工作人员捐献6公斤大米。

　　失业救济金主要用于各项救济办法的支出。

1950、1951年分别支出救济粮和救济费138428559公斤和372882544163元[5]216。

　　b.其他支出包括：

折损、粮食变价支出、工人福利费、粮种交换损失、医药补助费、丧葬费、粮食搬运费等。

　　三、失业救济的成效

　　新中国建立初期，为解决大量失业人员的就业和生活出路问题而开展的失业救济，取得了巨大成效。

　　第一，解决了失业人员生活上的暂时困难，有助于他们渡过难关，从而逐渐消除了他们的不满，使他们认识到“今天人民政府真正爱护工人”，“只有人民政府才能办这样的好事，过去反动派只顾自己贪污、享受，哪里会管工人死活”，相信党和政府，化解了社会不稳定因素，有利于新生政权的巩固。

　　第二，救济过程中进行了普遍的政治教育工作，提高了失业人员的政治觉悟。

失业救济工作开展以后，工人普遍反映以前失业挨饿没人管，现在能做工的有工做，不能做工的有救济粮，只有工人自己的政府，才会照顾得这么周到。

参加以工代赈和转业训练的，每天都有1～2小时的政治学习，领取失业救济金的，也有一定的学习时间。

通过教育，失业人员了解到现在的救济与过去的慈善事业不同，是工人阶级自己的团结互助，是人民政府保护劳动者的政策，政治觉悟有了普遍的提高。

如抗美援朝时，上海一次就有失业工人300多名到朝鲜参战，1800余名参加了军事干校和人民警察；镇江有35名失业工人走上前线，汕头的失业工人97％都参加了和平签名运动[5]206。

　　第三，加强了工人阶级的友爱团结，消除了失业工人与在业工人的对立现象。

1950年3～4月间，上海失业情况非常严重，全国广大在业职工积极展开捐助运动，仅中华全国总工会收到的各地工人捐款即达3128500余万元，全国各地给上海失业工人的慰问信就有2万多封，担负国防任务的人民解放军，节省伙食和军属救济粮救济失业工人，仅上海一地即收到此项捐助57000余万元[5]207。

这种同情和支援都给失业人员以很大的鼓舞和慰藉，不只减轻了他们的生活困难，而且发挥了工人阶级的友爱团结。

　　第四，提高了工会的威信。

失业救济工作主要依靠工会组织进行。

各级地方工会与产业工会都充分发挥了组织力量，进行登记与救济工作，并用政治课、讲演会及报纸、广播等办法广泛地对失业人员展开宣传教育。

将已登记的失业工人按业别、地区、“以工代赈”、“生产自救”等把失业工人分别组织起来，不少地区召开了失业工人代表大会，通过已登记的失业工人向未登记的失业工人进行宣传登记，从而将失业人员团结在工会周围，使每个人都亲切感到工会是自己的依靠。

　　第五，促进了国家各项建设事业的发展，对争取国家财政经济状况的好转起到了重要作用。

　　此后，随着国民经济的恢复和发展，职工劳动保险制度的逐步确立，救济失业工人委员会改为劳动力调配委员会，失业工人救济工作即由劳动介绍所负责兼办，救济的名称亦改为失业补助或津贴，失业人员救济逐渐被纳入劳动保险的范围，成为企业保障的一个重要组成部分，国家不再单独对失业人员进行救济。

　　【参考文献】

　　[1]《中共党史导读》编写组．中共党史导读（下册）[M].北京：

中国广播电视出版社，1991.

　　[2]董志凯．1949—1952年中国经济分析[M].北京：

中国社会科学出版社，1996.

　　[3]中共中央关于救济问题的总结及指示[J].党的文献，2000（4）:

18.

　　[4]赵德馨．中华人民共和国经济专题大事记（1949—1966）[M].郑州：

河南人民出版社，1989.

　　[5]中国社会科学院，中央档案馆．中华人民共和国经济档案资料选编（1949—1952）·劳动工资和职工福利卷[M].北京：

中国社会科学出版社，1994.

　　[6]中共中央文献研究室．建国以来重要文献选编（第1册）[M].北京：

中央文献出版社，1992.

　　[7]邵雷，陈向东．中国社会保障制度改革[M].北京：

经济管理出版社，1991.