以制度变革破解吏治困局.docx

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以制度变革破解吏治困局

以制度变革破解吏治困局

以制度变革破解吏治困局2015-11-09

来源:

《探索与争鸣》2015年第10期作者:

桑玉成

惟有用“以民选官”来取代“以官选官”，才能符合科学执政对干部制度提出的要求。

　　桑玉成|复旦大学特聘教授，中国政治学会副会长，上海市政治学会会长

　　选自《探索与争鸣》2015年第10期“圆桌会议：

破解社会转型背景下的精英流动困局”

　　一系列的情势表明，我们正面临一场前所未有之吏治困局的考验。

如何走出这一次吏治困局的迷阵，是我们这个百年老党所经受的最大考验，更是我们党筑牢执政合法性基础、带领人民实现十八大所确立的“双百愿景”的关键性前提。

　　近期舆论关注的部分官员“弃官从商（或工、或学等，以下略）”之现象，其实仅仅是这种吏治困局的一个表象。

按理说，在任何时代、任何社会，官员队伍中部分成员的外流，也纯属正常。

尤其是在现代社会，官员的主动和被动外流，一方面都有制度规范，另一方面也是从业人员选择职业的正当权利和自由。

从这个角度来看，一个官员如果选择弃官从商，甚至不需要说明其动机和理由。

问题在于，今天部分官员的弃官从商，是在一个特定背景下的选择，因而也构成了吏治困局的一个组成部分。

　　之所以提出吏治困局的问题，主要是基于这样一些客观现实：

　　一是，我们一如既往并不断得到发展完善的官员制度体系，尚不能起到有效抑制官员腐败的作用。

当然，官员腐败是几乎所有政治体系都难以避免的问题，但是像近年来我们查处的官员腐败其发生率及严重性之程度，也实属中外政治史所罕见。

正如我们党这几年所揭示的，一些地方出现的“塌方性腐败”“领域性腐败”“集团性腐败”等，固然不能简单地归因于官员制度体系，但是作为“入口关”，我们的选官任官制度未能守住不能不是一个非常重要的原因。

　　二是，既有的官员制度尤其是选官任官制度在某种程度上还存在着诱导官员腐败的因素，使得我们的吏治不仅不能发挥有效治吏的作用，而且还往往成为腐败之所以发生的一大“源头”。

从大量的腐败案件来看，除了各式各类的物质资源成为腐败行为之交易物之外，另一种资源就是官职资源。

而且，为了获得更多的物质资源，人们往往首先去争夺官职资源。

我们注意到，有相当一部分官员之所以落马的主要原因，正是因为他们滥用了选官任官之权或者是为了其谋求官职的不当行为。

从这个角度看，近些年来我们通常所指的腐败“高发区”或者“重灾区”，吏治领域当属最为重要的领域之一。

　　三是，多年来干部管理部门也千方百计、想方设法，积极探索选官任官制度的改革与创新，以努力建构一套民主、科学的选官任官制度，并致力于提升选官任官制度的公信力和认同度，文件一个又一个，规定一条又一条，但是实践表明，几乎所有的努力都未能取得应有的成效。

我们曾努力尝试过规范化和程序化，对于提任一个干部，什么样的资历，什么样的业绩，什么样的程序……在经过好几个月的过程之后，居然未能解决一个“带病提拔”的问题。

我们也曾经强调过公开性开放性，以期把视野打开，吸引更多的能人贤人进入干部队伍，所以各地都探索施行了公开选拔公开竞岗的制度，然而也未收到良好的效果，于是又被一种关于“不以分数取人”“不以票数取人”的理念所否定。

　　四是，官职的吸引力日益下降，有可能使得社会精英的分布格局发生直接间接的影响。

在中国传统文化里，之所以“万般皆下品惟有读书高”，是因为“学而优则仕”，出仕入官几乎成了社会精英不断上升的唯一选择。

乃至于在当代中国，也已经形成了“社会精英主要集中在党内特别是党的领导层内”的格局。

在当代社会，一个人特别的优秀，但他还不是共产党员，或者还没有弄到个什么一官半职，人们都可能会给他打抱不平，认为社会对他不公。

但是，人们注意到的是，近些年来，这些情况正恰恰地发生变化，不仅已为官员的开始弃官从商，而且一些未能涉官的人也多有表示出不愿被提拔的取向。

这在那些发生了所谓“塌方性腐败”和“领域性腐败”的地方尤为明显。

　　凡此种种，我们说正面临到一个“吏治困局”应该不为夸大之词。

也正是由于面临这样的困局，使我们的干部工作出现了很多以前所没有发生的情况。

比如说，一个地方或一个单位，存在领导岗位较长时间空缺的情况，有的单位正常换届不能如期进行，如期进行换届的也出现那种“只下不上”的情况。

选人难，选对人难，选好人难，已经成为我们选官任官制度难以破解的重大问题。

　　上述吏治困局之所以产生，有其外部内部的原因。

市场经济体制以及与此相关的人力资本市场的形成，在很大程度上影响到干部体系以及这个社会精英分布的结构。

另一方面，长期以来一如既往的干部制度，未能随着外部环境的变化而做出调整和变革，使得已有的制度体系越来越不能适应现代社会及其人民对于干部管理的要求。

　　进一步分析，这种吏治困局之所以产生的思想性和观念性根源在于如下几个方面：

　　首先，长期以来，我们视“官”为地位及待遇甚于岗位和责任。

按理说，根据社会分工原则，官职也为一种职业、一种岗位。

当然，这种职业和岗位承担着管理性甚至统领性的工作，因而有其一定的特殊性，或者说有其特定性的责任担当，因而也需要那些具有特定知识和才能的人才能胜任。

但是，与其他所有的岗位和职业一样，如果说有其特殊性的话，那仅仅是说起责任和担当不一样。

但是在实践中，我们往往更看重官职的地位和待遇，从任官之条件和资格的严格规定本身来看，也体现出这样的意味。

在实际的操作层面，一些主要官员及其干部管理部门往往也总是从这样的角度来做选官任官的工作。

某人年限到了，某人年龄到了，某人劳苦功高了，总得考虑一下，如此等等。

而且，我们还通过制度规范强化了这种意识，如规定不同级别的官职所享有的工作、生活之条件等。

　　其次，与上述相关，我们也有意无意地将官职资源视为最为重要的社会资源而加以严密控制，地方化、部门化倾向也渗透到干部制度之中。

一些地方或者部门的领导往往将手中可以掌控的官职之多少视为最为重要的组织资源，“肥水不流外人田”也成为官职资源配置的非常重要的原则。

一个地方可以与有关部门讨价还价，尽量不接受外派官员;一些系统善于用其所属单位的官职作为激励其中层领导的重要手段，在不得已需要系统间交流任职的情况下，往往也遵循一定的对等交换原则，诸如此类。

　　再次，我们始终存在着一个认识上的误区，即认为秉承公平公正及公心，就能够选拔到优秀的社会精英充实到各级各类的干部队伍，所谓“伯乐相马”，一向被传为美德。

但是，历史的经验告诉我们，相比于其他任何事务的管理，对于人的管理的“求解”难度往往更大，过程也更为复杂。

譬如说，在任何时代任何社会，几乎都希望能够录用德才兼备的精英人士担任社会的领导职务，但是，现实又往往与愿望相距甚远。

迄今为止，现代科学技术领域任何精湛的发展都无法对人的品德、素养等要素作出精准的描述和评价，科学领域任何证实与证伪的方法通常很难确切地应用于对人的素质的衡量。

除非，用来作比较的个体之间存在明显的量的差别，如年龄、学历等。

进一步说，我们更无法对不同干部岗位易位的假设进行科学的证实或证伪。

更何况，在人的动机与行为之间永远存在某种无法测量的易变关系。

　　正如上文所说，多少年来，我们的干部管理部门也确实做了不少的努力，来应对改革开放以及市场经济对于各级各类干部的要求，毫无疑问也取得了不少的成绩，选拔出许许多多优秀的领导干部，担当了领导人民推动社会发展的重任。

30多年来，我国改革开放事业所取得的伟大成就，当然包含着各级各类领导干部以及把他们推到领导干部岗位的干部管理制度所作出的贡献。

但是也必须指出，当下又进入了一个新的时期，所出现的吏治困局是无法超越的坎沟。

要将我们的事业推向前进，积极推进“四个全面”战略，实现“双百愿景”这样的宏大理想，唯有勇敢地跨越这个坎沟，积极通过制度变革，来破解日益困扰我们的吏治困局。

　　推进新一轮的干部制度变革，有必要着手如下一些方面的工作：

　　第一，迫切需要加强对干部制度改革的系统思考和顶层设计。

在上世纪80年代中期，随着我国改革开放进程的不断深入，干部队伍以及干部制度中表现出的一些问题成为了当时政治体制改革中的一个突出问题。

那个时候，有关干部制度的研究成为学界的一个热点，并产生了很多理论的和实践的成果，这对于推进当时的干部制度改革起到了积极的作用。

近年来，干部制度的改革一直在积极探索和推进之中。

但是总的说来，我们对干部制度的系统研究和顶层设计尚没有引起高度的重视。

干部制度研究是一个多学科、多领域的问题。

从政治学的角度来看，它涉及到如何通过政治录用以及政治资源和权力的有效配置来实现政治治理的民主化和科学化问题;从社会学的角度来看，它涉及到社会角色的分化以及良好社会结构的建构问题;从伦理学的角度来看，它涉及到对道德及社会风尚的评价和引领问题，就是说，无论是选官任官的标准还是程序，都能够直接或间接地对良好社会风尚和道德秩序起到维系和引领的作用;从组织行为学的角度来看，它涉及到领导成员之间、领导者与被领导者之间的人际关系，以及良好组织氛围、组织文化的形成和维系问题;从人力资源管理的角度来看，它还涉及到人力资源的开发、配置和利用的问题，科学合理地开发、配置和利用好社会的各种人力资源，是社会发展、进步和文明的重要前提。

因此，在多年干部制度改革和探索的基础上，超越零散的、不系统的成功经验，以多学科的视角对干部制度进行系统研究和顶层设计，为新形势下推进干部制度改革提供知识基础和理论支持，是干部制度改革的基础性工程。

　　第二，在关于干部制度改革的价值取向方面，必须理清一些基本关系。

　　一是关于择优与公平的关系。

干部岗位是一种管理岗位，管理岗位意味着一种功能和一种责任，因而其理所当然地需要选择最适合于一定岗位的人员来担任，这是我们选官任官制度的一个基本出发点。

但是同时，干部岗位又是一种政治资源，这种政治资源也可以转换为物质资源。

而资源分配的公平性又是任何社会必须遵循的首要原理。

正因为如此，在实际的选官任官制度中，就存在着择优与公平何者优先的问题。

当然在实践中，择优与公平之间也存在着某种正相关的关系，但是从操作和社会认同层面来看，这两者之间的矛盾和冲突也是不可避免的。

从政治学的基本原理和人类的基本政治经验来看，在选官任官制度的择优与公平问题上，应该始终掌握公平先于择优的次序偏好。

　　二是关于“品位主义”与“职位主义”的关系。

中国具有品位主义的文化基础和传统，乃至于在上世纪80年代中期以前，我国的干部管理一直沿袭着这样的传统。

在此之后，建立在借鉴他国经验的基础上，开始逐步强调职务主义的理念和做法，并由此走向对干部管理制度的新模式的探索。

但是，值得关注的是：

如何挖掘和弘扬品位主义的积极因素以及如何摈弃职位主义的消极因素，应该是我们所面临的一个重大问题。

在实践中，过分地强调职位主义已经给我们的干部人事制度和组织管理带来了一些消极影响，如职务正常晋升的通道不畅，以及竞争程度加剧导致组织人际关系紧张等。

从政治生态的角度来看，一定的制度设计必须符合其一定的文化和传统等生态条件。

长期以来所奉行的品位主义，应该有它的基础与合理性。

尤其是，这种理念和做法在维系良好的组织人际关系、在提高干部对于自身发展的预期等方面，存在直接的联系。

　　三是“以人选人”与“以制度选人”的关系。

根据各国政治的广泛实践，一个普遍的共识是：

录用人固然是一个根本的目的，但是录用人不能通过“以人选人”的办法来解决，而必须通过创设科学合理的制度，并通过这种制度来选拔出合格的人员。

在某种意义上，制度的首要特征在于其公正合理，在于其广泛的认同基础。

尽管制度也可能具有它自身的缺陷，但是相比之下，只要制度本身具有其合法性的基础，人们认同制度的公正合理，必然强于认同人的公正合理。

而这种认同正是实现社会和谐与进步的基本条件，很显然，制度在转移或者平抑社会的冲突和矛盾等方面具有其独特的效用。

干部的选拔和任用是社会公共资源分配中最为敏感的部分，努力按照科学执政的要求，实现干部选拔录用的公正合理，是我们的当务之急。

　　四是“以官选官”与“以民选官”的关系。

从古至今的吏治变革，始终没有超越“以官选官”的基本模式，这种模式既缺乏良好的制度构建，甚至还存在演变成少数人甚至一个人选官的倾向。

这种情况的存在，一定意义上也是买官卖官现象屡禁不止的制度性根源。

可以说，惟有用“以民选官”来取代“以官选官”，才能符合科学执政对干部制度提出的要求。