改革我国目前金融监管体制的建议.docx

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改革我国目前金融监管体制的建议

改革我国目前金融监管体制的建议

　　随着加人WTO的日益临近，我国将在更大范围内、更大程度上参与经济全球化进程，我国金融业将进一步融入国际金融体系中，这对我国的金融监管也提出了前所未有的挑战。

如何正视我国金融监管的国际差距和存在问题，从金融业长期稳定出发，深入研究建立既符合我国国情，又适应现代化要求的金融监管体系，是目前我国迫切需要解决的现实金融问题。

　　朱镕基总理在2001年初的全国银行证券保险工作座谈会上强调：

“当前金融领域存在的问题不可低估，潜伏的金融风险不可忽视，在即将加入世贸组织又要加快经济结构调整的新形势下，金融系统面临新的挑战，金融系统的同志要加强责任感和紧迫感”。

“切实加强和改进金融监管，是金融工作的重点，也是解决我国金融领域存在问题、保证金融平稳运行的关键”。

“今年银行、证券、保险系统的工作要把主要精力放到加强和改进金融监管上，金融改革也要围绕加强监管的制度建设和创新上来”。

如何按此要求，对我国现行监管体制、制度进行跨越式改革，促进我国金融业安全、高效、稳健运行，我们认为应从以下几方面着手。

　　一、应对世贸改革监管体制

（一）改革金融监管框架。

　　1999年11月，随着处于世界金融垄断地位的美国《金融服务现代化法案》的正式签署生效，标志着美国放弃维持近七十年的“分业”经营模式，进入混业经营新纪元。

与此相适应，目前西方国家普遍实行了混业经营和混业监管，而我国尚处在分业监管落实阶段。

虽然我国目前的金融运行还存在着未与国际接轨、市场化程度不高、法人治理结构不完善和内控机制不健全等问题，实行分业经营暂时有利于我国金融市场的稳定，但随着我国加入WTO和经济金融全球化的日趋逼近，客观上必然要求我国金融业必须遵循国际规则，我国金融的监管体制也必须打破“渐进式改革”的常规，实行跨越式改革，目标要定位在世界金融业发展和监管的最新走势上。

　　目前，我国光大、中信集团综合经营的成功运作和中国银行行长刘明康一身几任，已经表明我国银行、证券和保险三业之间的融合在不断加强。

而且我国已有多家银行成为上市公司，金融企业上市步伐正在加快。

目前我国金融监管的“三驾马车”也已建立了联席会议制度，但随着形势的发展，客观上要求在加入WTO的五年过渡期内，对我国监管体制进行彻底改革。

建议有三种方案可供选择

　　第一种方案是由中央银行统一监管。

将三个监管机构统一在人民银行的领导下，将证监会和保监会隶属于人民银行，在人民银行内部设立银行监管局、保险监管局和证券监管局，统一监管货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场和黄金市场。

这种体制的好处是更有利于人民银行掌握全面情况，制定并实施合理的货币政策。

　　第二种方案是成立金融监管局。

将人民银行的金融监管职能分离出来，与证监会、保监会合并成立中国金融监管局，独立于政府和人民银行，按监管的对象设立内部机构。

好处是将三个监管部门合并，可以制定出统一的监管和保护公众利益的标准，改革后的人民银行专司货币政策业务，强化监管部门的独立性。

　　第三种方案是成立金融监管委员会。

保留现有三大监管主体，适应混业经营要求，成立独立于中国金融工委的中国金融监管委员会，专门负责管理、协调三大监督管理体制主体的监管工作，建立“有分有合，目标一致，运行高效的金融行政监管体系”。

三个部门相对独立，在交叉业务上协同监管、信息共享，对从事混业经营的内外资金融机构实行联合监管。

（二）进一步改革央行管理体制。

　　1．撤销人民银行县级支行。

结合农村信用社体制改革，对市县两级支行进行改革，撤销县一级支行，将其监管职能和业务骨干合并到市（地）中心文行。

理由是：

（1）被监管机构的内控和行业自律在不断加强；

（2）国有商业银行的县级机构逐步撤出，人民银行县级支行的监管范围越来越小；（3）总行将县级支行的职能定位在主要对农村信用社的监管上，随着信用社行业组织的成立，县级文行监管范围已相当狭窄；（4）县级支行撤销后，部分人员可以充实到农村信用社；（5）监管成本太大，每年数百万元的费用，与发挥的效用相比得不偿失；（6）地方化倾向明显，在上级行指令和地方之间经常徘徊不定；（7）充实后的中心支行完全有能力承担起对全辖区的监管责任。

　　2．市中心支行实行跨区域设置。

撤销现有的中心支行，仿设立大区行的模式，重新按区域设置中心支行，数量在现有基础上削减l／3。

为解决县级支行撤销后的监管问题，按区域设置的市中心支行要成立金融监管110服务中心，一旦发现违规违法行为迅速出击，从快、从严、从重处理。

　　3．撤销大区行派驻各省监管办。

将监管办与大区行合并，原监管办所承担的现场检查职能，由大区行统一组织，这样不仅可以充实大区行的人员，也可理顺大区行与省会城市中心支行的关系，提高监管效率。

　　4．重新定位省会城市中心支行职能。

剥离省会城市中心支行对所在省中心支行部分业务的管理职能，明确其只负责对省会城市金融业务的监督和管理。

　　通过改革，使央行形成总行、分行、中心支行三级体制，可以大大减少人员数量，杜绝人浮于事现象，提高监管效率，节约监管成本，形成科学、高效、稳定的央行监管组织框架。

　　二、妥善处理各种监管关系

　　1．处理好监管与地方经济发展的关系。

要处理好央行与地方政府间的关系，在确保监管职能独立性、权威性的同时，积极为地方经济发展出谋划策，争取地方党政领导对监管工作的配合与支持。

　　2．要处理好监管与被监管机构的关系。

既要对金融机构的违规违法行为严惩不贷，又要运用金融监管的灵活性，具体问题具体分析，确保金融业稳健、持续发展。

处理好监管与服务的关系，寓监管于服务之中，通过服务来体现监管，在监管中加强服务。

达到既要管住金融机构，又不损害其正当经营的监管目的。

　　3．处理好监管与业务品种创新的关系。

创新与监管是一对矛盾统一体，是一个问题的两个方面，是一把“双刃剑”，处理不好就会制约业务的发展，付出监管的负面代价。

在现实条件下，对我国金融机构来说，创新显得特别重要，作为监管部门应鼓励机构中间业务创新，支持机构发展网络银行等新业务，同时，又要防止发生新的金融风险。

　　4．协调好各有关监管部门之间的关系。

（1）处理好与地税、国税、审计、财政、司法和国务院派驻的监事会等其他非专业监管机构的关系。

作为专职监管部门要加强与他们的协作和联系。

（2）树立人民银行监管的核心地位，要以法律形式保证其独立实施货币政策和监管职能，使其不受来自各方面行政干预的影响。

（3）处理好三个监管部门间的关系。

在强化中央银行监管中心作用的同时，对证券业、保险业的监管给予同等的重视，并与银行业的监管结合起来，防止“监管漏洞”产生。

（4）处理好与中资金融机构东道国、外资金融机构母国监管机构的关系，加强和国际金融监管机构的交流与合作，强化对海外机构和外资金融机构的监管。

　　5．处理好监管与金融稳定发展的关系。

在防范和化解金融风险的同时，促进金融机构在发展中保平安、化风险。

　　6．处理好放松管制与强化监管的关系。

强化监管和放松管制是加人WTO后我国金融监管面临的两大课题，一方面《服务贸易总协定》、《金融服务贸易协议》要求我国在利率、汇率和现金等方面放松管制，另一方面我国金融业风险较大、问题颇多，为缩小与国外金融监管水平的差距，必须强化金融监管。

强化监管是以放松管制为基础的，强化监管并不是把放松的管制又管起来或管得更严，而是强化那些不应放松和本应管好而尚未管好的内

　　容。

三、构建独立金融司法体系

　　1．抓紧修改、整理和完善《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《担保法》和《证券法》等金融法规，并制定具体的实施细则，重新修订“金融保险企业财务制度”，取消分业经营的限制，允许各金融机构扩大业务范围，建立统一的会计准则，统一会计科目、报表格式和信息披露制度。

　　2．出台银行、证券和保险三大监管法规和金融机构市场准入退出（破产）法规。

　　3．制定《信贷资产保全法》和《外资金融机构法》，按国际资本充足率框架，制定资本充足率的监管框架。

　　4.借鉴国外经验和国际通行的监管规则，根据金融电子化和信息化业务迅捷发展的要求，及时制定和调整金融法律法规，事先进行规范性监管程序设计。

　　5．建立独立的金融司法体系，重塑信用秩序。

信用观念的弱化是改革以来一系列经济问题的主要根源，信用风险是我国金融业最大的风险。

一个重要原因是，地方政府支持下的司法部门片面考虑地方利益实行地方保护，暗中支持企业以改制为名逃避银行债务，致使金融部门巨额债权被悬空，同时也掩盖了大量的金融违法违规行为。

由于无独立于地方政府的金融司法体系，银行对这种逃避行为只能愤而视之，如果依法收贷只能是“赢了官司赔了钱”；对于银行起诉，许多地方是“起诉不受理、受理不开庭、开庭不裁决、裁决不执行”，这种现象的普遍存在，不仅人为加大了金融风险，而且助长了企业、个人不守信用，直接恶化了社会信用环境。

为此，有必要尽快组建中国金融法院，专门授理银行、证券、保险、信托业及其他金融机构的诉讼案件，受中国金融工委、最高人民法院双管，中央设最高院，大区设中院，省一级设初院，并分别按专业设立不同的部门。

组建后的金融法院主要工作是对原地方司法部门审理、裁决不公的金融案件进行重审纠正，并在此基础上重塑我国公正、公开、公平的金融司法秩序。

　　通过立法使监管有法可依，树立监管部门的权威性。

　　四、切实加强监管队伍建设

　　朱镕基总理说：

“我国金融的开放力度，取决于监管者素质的提高”。

目前，我国迫切需要采取多种措施，提高监管者的政治和业务素质。

　　1．加强对现有监管人员的培训。

采取到国外监管机构进修或到被监管机构跟班操作等形式对现有监管人员进行现代国际金融知识和技能培训。

通过新知识、新思维、新能力的培育，造就一批适应21世纪经济金融发展需要的高素质复合型和创新型人才。

　　2．完善监管干部人事管理制度。

（1）坚持凭监管实绩看干部、用干部。

真正按朱镕基总理所说的“要把做好工作的责任心、发现问题的能力、查处问题的力度，作为考核监管部门和监管人员的重要依据。

对责任心不强、监管不力、严重失职的人员要调离监管岗位”，使干部在良好的任用机制下得到激励和约束。

（2）对道德败坏、滥用职权以及造成不良后果的监管人员进行严厉处罚。

（3）公开选拔监管干部。

从系统内选拔一批政治和综合业务素质强、能公正执法、廉洁敢管、责任心强的智慧型、管理型、实干型干部充实监管部门，集中全系统的精英人才到监管一线。

从系统外选拔一批熟悉业务和法律，掌握国际金融、外语、外汇、会计知识并有一定工作经验的硕士、博士人才充实到人民银行、保监会和证监会。

　　3．加强岗位交流和实际锻炼。

选派监管人员与各被监管金融机构进行交流，到上级和下级行挂职锻炼，三个监管机构的监管人员也要相互交流，以拓宽监管人员的知识面，培养复合型监管人才。

　　五、完善金融监管约束机制

　　为确保监管工作的公正、有效和权威，要参照发达市场经济国家经验，制定《金融监管工作条例》，量化监管内容，细化指标，规范操作规程，对监管者实行再监管。

　　1．建立监管人员资格规定。

包括：

学历、职称、所从事的专业、工作年限，具备条件的要通过人民银行总行监管人员资格考试，确定任期。

　　2．明确各级监管机构职责。

明确总行与大区行、上级行与下级行、各级行内部职能部门之间、行领导与部门负责人、部门负责人与监管人员的不同职责、权力、义务及监管标准，并制定监管工作量化考核办法。

　　3．建立监管者再监管体系。

由上一级监管机构的内审和监察部门对下级监管部门履行职责的情况进行定期检查监督；本行人事部门和内审部门建立监管责任人的业绩档案，每年进行评定，作为对监管人员考核考察的主要依据，并将其与工资和职务晋升联系起来；分管行长和主管负责人对监管工作不定期进行检查；监管人员定期向行长办公会汇报监管情况。

　　4．实行监管责任追究制度。

对监管人员的违规和失职行为实行终身责任追究，各级行领导和监管人员调离工作岗位时，必须进行离任审计。

追究内容可包括：

监管人员的监管责任感是否强烈；监管程序是否依法合规；处罚是否坚持原则，依法办事；监管纪律是否廉洁等。

　　六、变被动监管为主动监管

　　1．分行业实施不同监管政策。

对银行、证券和保险实行不同的监管政策，对证券业、保险业的监管，正如证监会主席周小川所说的“市场的事情由市场自己来解决”，通过监管促进金融机构按市场自身的规律运行和发展，不能进行人为的调控。

对银行业既要监管，又要调控。

　　2．建立非现场实时监控系统。

利用计算机网络技术，将被监管机构的主要业务系统全部与人民银行、证监会和保监会的监管监测系统联网，实时监测被监管机构的业务发展状况、风险状况及管理水平，实行监管部位“关口”前移，发挥非现场监管早期风险监测、识别和预警功能，及时防范和化解金融风险。

　　3．对金融机构实行并表监管。

适应国有商业银行改革后加强内控和强化行业自律的新形势，参照我国对外资金融机构的监管办法，对国有商业银行分支机构以省为单位实行并表监管，人民银行市、县级支行不再单独撰写监管报告。

　　4．重点督促机构内控和自律。

从我国已经发生的一些金融风险来说，行业自律显得尤其重要，西方发达国家金融企业有很大的自由度，金融市场相当活跃，而同时又较有秩序，显得很规范，一个主要的原因就是机构的自律工作较好。

为此，监管的重点要向督促金融机构内部控制和行业自律形成方向转移，要通过发挥银行、保险和证券同业公会的自我管理、自我服务和自我监督功能，促进机构自律和行业自治。

　　5．建立监管指标的考评机制。

根据各金融机构的不同特点，制定银行、保险、证券业量化指标，从风险监控、效益性管理、经营业绩等多方面形成一套完善的量化指标与考评机制，对各金融机构和其各级负责人评出不同的信誉等级，并向社会公布，提高金融业的信息披露透明度。