度国有建设用地供应计划.docx
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度国有建设用地供应计划
森工总局直属实验林场
2011年度国有建设用地供应计划
第一部分森工总局直属实验林场2011年度国有建设用地供应计划
土地是人类赖以生存和发展的基础，它既是一种十分有限的自然资源，又是一项重要的资产。
随着社会经济发展和人口的不断增加，人地矛盾将会日益突出，加强土地资源供需平衡研究是为了保障土地资源可持续利用，保障经济社会发展的前提和基础，编制国有建设用地供应计划将更好的落实土地节约集约利用，为构建资源节约型、环境友好型社会贡献力量。
一、计划的目的意义和编制依据
编制国有建设用地供应计划对于客观、准确地了解实际用地需求，科学安排国有建设用地供应，提高供地的科学性、针对性和合理性，保证土地利用总体规划和年度计划的有效实施，促进土地供应的规范化、制度化、科学化，提高土地参与国家宏观调控的能力等方面具有重大的意义。
（一）计划编制的目的
为有效实施土地利用总体规划和土地利用年度计划，科学安排国有建设用地供应，根据中华人民共和国国土资源部《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》和《土地利用年度计划管理办法》规定，制定本年度国有建设用地供应计划。
（二）计划编制的意义
无论是现代经济理论还是国家的经济运行实践都表明，有了科学合理的计划，市场运行才能减少盲目性，才能有序运行。
建设用地供应计划是在充分研究土地市场规律、把握土地市场发展趋势的基础上，依据有关法律法规和土地现实供需要求编制的，体现了对未来国有建设用地供应规模、时序、结构等方面的设计和谋划。
有了这个计划，才能对供多少地，何时供，以什么方式供，供应结构、方向如何等做到心中有数，才能进一步提高政府供地的前瞻性、科学性、针对性和合理性。
2004年以来，中央要求利用土地政策参与国民经济运行的宏观调控。
而编制土地供应计划，对落实一个地区的国民经济和社会发展规划、土地利用年度计划以及城市的功能分区与布局有直接影响。
特别是09年以来，国土资源部多次强调土地供应计划管理在宏观调控中的重要性，指出土地计划的职能已从单一服务于土地资源管理，逐步转向管理与宏观调控并重。
今年国家的房价调控，在运用金融、税收手段的同时，更加强调土地供应计划的控制作用。
编制科学合理的住房供地计划，可以控制住房供地结构和时序，保证保障性住房建设用地需求，保障中低收入阶层的住房供应，有利于房地产市场回归理性。
（三）计划编制的依据
（1）《中华人民共和国土地管理法》
（2）《中华人民共和国城市房地产管理法》
（3）《中华人民共和国城乡规划法》
（4）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）
（5）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）
（6）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）
（7）《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发[2009]38号）
（8）《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）
（9）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）
（10）《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）
（11）《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）
（12）《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》（国土资发[2006]296号）
（13）《限制用地项目目录（2006年增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年增补本）》（国土资发[2009]154号）
（14）《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）
（15）《国土资源部关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发[2007]236号）
（16）《国土资源部关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》（国土资发[2008]24号）
（17）《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发[2009]101号）
（18）《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34号）
（19）《国土资源部关于关于引发<国有建设用地供应计划编制规范>（试行）的通知》（国土资发[2010]117号）
（20）《关于认真贯彻执行<国有建设用地供应计划编制规范（试行）>的通知》（湘国土资办发[2010]180号）
二、指导思想、基本原则和适用范围
（一）计划编制的指导思想
依据国土资源部《国有建设用地供应计划编制规范（试行）》（国土资发[2010]117号），编制2010年度国有建设用地供应计划。
年度土地供应计划是指市（县）人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。
2011年度土地供应计划的指导思想是：
以科学发展观为统领，以促进社会和谐发展为目标，以节约集约高效利用土地为主线，立足保护资、保持发展、保障民生的基本要求，按照产业布局、结构和时序，落实差别化土地供应政策，推动产业结构调整和转型升级，加快经济发展方式转变；严格控制增量，积极盘活存量，进一步促进我县经济社会长期平稳较快发展。
（二）计划编制的基本原则
进一步深入贯彻落实党中央、国务院关于加强土地调控的方针政策，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，严格控制供应总量，不断优化供应结构，有保有压，促进产业结构调整和经济增长方式转变。
1、坚持土地节约集约利用原则
节约集约用地：
主要包括了三层含义，一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
充分认识到我国人多地少的基本国情，特别是森工总局直属实验林场面临的人口资源环境压力，严格控制增量用地供应，进一步推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，为构建资源节约型、环境友好型社会贡献力量。
2、统筹城乡和区域协调发展原则
正确处理和合理把握中心城镇、小城镇和中心村建设之间的关系，积极推动城镇空间结构调整，落实城镇功能定位，优化土地供应空间布局，扎实推进重点城镇建设和新农村建设工作。
3、有保有压原则。
优先保障国家重点建设项目和各地基础设施建设项目用地需要，合理确定城镇村建设新增用地。
落实国家产业政策，优先保障国家重点建设项目用地需求，支持有利于结构调整的项目建设用地。
对不符合国家产业政策、发展规划和市场准入标准的项目，不予供地。
继续加大对中小户型、中低价商品房、经济适用房和廉租房的土地供应，严格控制大户型、低密度高档住宅土地供应，停止别墅类用地土地供应。
4、供需平衡原则；
5、持续利用原则。
土地利用不能只顾眼前而不顾长远，不能只顾经济和社会效益而不顾生态效益。
同时，对土地利用结构调整更应在可持续理论的指导下遵循客观规律，实现土地类型的合理转换，做到保护与利用并重，利用服从保护，最终实现土地的可持续利用。
（三）计划编制的适用范围
森工总局直属实验林场2011年度国有建设用地供应计划编制适用范围，森工总局直属实验林场行政辖区范围内计划期供应的全部国有建设用地。
国有建设用地供应计划的计划期为一年。
本计划年度为2011年1月1日至12月31日。
三、计划指标
（一）国有建设用地供应总量
2011年度本县国有建设用地供应总量控制在25.88公顷以内。
（二）国有建设用地供应结构
2011年度国有建设用地供应总量中，住宅用地20.47公顷，其中商品房1.3公顷，棚户改造19.17公顷；公共管理与公共服务用地5.41公顷。
（三）国有建设用地供应布局
2011年度，国有建设用地供应主要以棚户区改造为主，其中以丽林林场为最多，公共管理与公共服务用地为辅，以长岗林场和丰林林场居多，分别为2.4公顷和2.25公顷。
四、政策导向
（一）优化空间布局
1、按照统筹城乡和区域协调发展原则，加强土地供应区域分类指导。
严格控制中心城土地供应规模，促进中心城人口和功能的有机疏解和调整。
重点保障基础设施和公用设施的土地供应，适度供应符合中心城功能定位的产业发展用地，严格限制与中心城整体发展不协调的土地供应。
中心城土地供应重点放在边缘集团和重点功能区；除必要的公用设施配套项目、必需的城市改造整治项目和国家需要的建设项目用地以外，中心城的中心地区不再新增供应土地。
2、强化公共交通引导住宅用地供应，实现城市的空间均衡发展。
加强交通基础设施在土地供应和城市发展过程中的引导作用。
在轨道交通、大容量公共交通、主要公共交通走廊站点附近集中安排经济适用住房和普通商品房用地的供应；合理控制和把握轨道交通站点一定范围内住宅用地的供应时序；将居住、商业、产业、教育、卫生、文化用地等进行一定程度上的混合安排，提高土地利用效率。
（二）优化土地供应结构
1、优先和适度超前安排基础设施用地，引导、保障和支撑城市健康有序发展。
2、大力支持符合城市功能定位的产业用地供应，构建合理、具有比较优势的产业结构。
优先确保高新技术产业和高端、高效、高辐射力的现代制造业土地供应；优先支持金融服务、信息服务、物流服务、商务服务及教育培训等生产性服务业土地供应，支持基础服务业用地供应；保障文化创意产业土地供应。
3、适度加大各类公共服务设施用地的供应，提升公共服务的水平。
（三）促进土地集约节约利用，发挥市场配置资源基础性作用
1、严格保护耕地，从严控制增量用地供应。
严格按照国务院下达的土地利用年度计划确定的建设用地规模、农用地转用规模、耕地保有量和耕地指标，从严控制农用地转为建设用地；严格保护基本农田，除国务院批准的国家重点建设工程项目，以及本市的重点建设工程项目外，严禁其它项目建设占用基本农田。
2、制订和完善用地标准，提高土地利用效益。
完善并严格执行建设项目的用地标准和相关控制性指标，建立土地供应用地标准管理机制，促进基础设施、公共服务设施等项目用地的集约利用；产业用地供应与土地利用指标、投资强度、产出效益等指标挂钩，提高开发区（园区）建设项目的准入门槛；适度提高轨道交通站点周边政策性住房建筑密度、容积率，提高土地利用效益。
3、继续推进土地市场建设，发挥市场配置资源的基础性作用。
继续完善商业、旅游、娱乐、商品住宅项目用地招标、拍卖、挂牌方式出让的供应机制；积极实施工业用地招标、拍卖、挂牌方式出让制度；开展竞争性的基础设施和公共服务设施用地招标、拍卖、挂牌方式出让试点工作。
五、国有建设用地供应计划实施的保障措施
1、加大政府在土地储备开发和土地供应中的主导性作用，逐步健全市、区县共同实施土地供应计划的工作机制。
一是加强基础工作。
市发展改革、规划和国土资源等部门要会同区县政府，尽快做好实施土地供应中期计划涉及的产业政策、空间区域、实施时序和规划条件等基础工作，加强协同配合，简化审批程序，提高服务效率。
二是完善土地储备开发运作模式，加强政府储备力度，提高对房地产市场调控能力。
2、逐步将年度土地供应计划落实到具体地块，并向社会公布。
区县政府和市有关行业主管部门要按照职责分工，积极主动做好土地供应中期计划实施工作，分阶段定期确定本行政区域和本行业拟安排的土地供应地块，由市国土局和市发展改革委汇总，并会同相关部门审查通过后，定期向社会公布。
3、加强年度计划执行过程中的沟通、协调和监督。
市国土局和市发展改革委等部门要切实加大中期计划执行过程中的协调力度，及时总结计划执行情况，定期向市政府报告并适时向区县政府通报，支持、指导区县政府做好年度计划安排和实施工作；区县政府和市有关行业主管部门要及时主动地与市国土局、市发展改革委等部门沟通，共同研究解决计划执行过程中遇到的困难和问题。
对因特殊原因影响供应计划执行的，市国土局和市发展改革委要会同相关部门和区县政府做好计划调整工作。
市国土局和市发展改革委对区县政府年度土地供应计划的组织、工作绩效和计划实施效果进行综合评价，结合年度内违法违规用地查处情况，形成综合意见报市政府，纳入市政府对区县政府工作的考核。
附件：
森工总局直属实验林场2011年度国有建设用地供应计划表
附表1：
森工总局直属实验林场2011年度国有建设用地供应宗地表
单位：
公顷
序号
宗地编号
宗地位置
土地用途
面积
拟供应时间
供地方式
备注
1
新201101
平山林场
住宅用地
13000
2011.4
有偿使用
商品房
2
新201102
平山林场
住宅用地
8100
2011.4
划拨
棚改
3
新201103
平山林场
公共
1200
2011.4
划拨
锅炉房
4
201101
丰林林场
公共
1500
2011.4
划拨
国家项目
5
201102
丰林林场
住宅
2180
2011.4
划拨
棚户改造
6
201103
丰林林场
特殊
16000
2011.4
有偿使用
重点项目
7
201104
丰林林场
特殊
5000
2011.4
有偿使用
重点项目
8
201101
长岗林场
公共
24000
2011.4
划拨
公园
9
（丽）2011001
丽林林场
住宅
33200
2011.5
划拨
棚改
10
（丽）2011002
丽林林场
住宅
21200
2011.5
划拨
棚改
11
（丽）2011003
丽林林场
住宅
22400
2011.5
划拨
棚改
12
（丽）2011004
丽林林场
住宅
15200
2011.5
划拨
棚改
13
（丽）2011005
丽林林场
住宅
17600
2011.5
划拨
棚改
14
（丽）2011006
丽林林场
住宅
48000
2011.5
划拨
棚改
15
（丽）2011007
丽林林场
住宅
18800
2011.5
划拨
棚改
16
（江）201101
江山娇林场
住宅
5000
2011.4
划拨
棚改
17
（江）201102
江山娇林场
公共
3600
2011.4
划拨
公园
18
（江）201103
江山娇林场
公共
2800
2011.4
划拨
公园
注：
1.宗地是指土地权属界址线所封闭的地块；
2.宗地用途按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）二级类统计。
第二部森工总局直属实验林场2011年度国有建设用地供应计划编制说明
一、编制计划的背景
（一）编制国有建设用地供应计划的现实意义
首先，无论是现代经济理论还是国家的经济运行实践都表明，有了科学合理的计划，市场运行才能减少盲目性，才能有序运行。
建设用地供应计划是在充分研究土地市场规律、把握土地市场发展趋势的基础上，依据有关法律法规和土地现实供需要求编制的，体现了对未来国有建设用地供应规模、时序、结构等方面的设计和谋划。
有了这个计划，才能对供多少地，何时供，以什么方式供，供应结构、方向如何等做到心中有数，才能进一步提高城市政府供地的、前瞻性、科学性、针对性和合理性。
其次，编制土地供应计划有利于更好地发挥土地的调控作用。
2004年以来，中央要求利用土地闸门参与国民经济运行的宏观调控。
而编制土地供应计划，对落实一个地区的国民经济和社会发展规划、土地利用年度计划以及城市的功能分区与布局有直接影响。
特别是去年以来，徐绍史部长多次强调土地供应计划管理在宏观调控中的重要性，指出土地计划的职能已从单一服务于土地资源管理，逐步转向管理与宏观调控并重。
今年国家的房价调控，在运用金融、税收手段的同时，更加强调土地供应计划的控制作用。
编制科学合理的住房供地计划，可以控制住房供地结构和时序，保证保障性住房建设用地需求，中低收入阶层住房有保障，有利于房地产市场回归理性。
（二）编制计划的宏观条件
首先，从《城市房地产管理法》、国务院、国务院办公厅发布的关于稳定房价的有关文件，到国土资源部发布的一系列规范、制度中，对有计划供地已有明确要求。
如《关于认真贯彻（国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见＞进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发[2007]236号），要求各地编制土地供应计划，优先安排用于解决城市低收入家庭住房困难的住房用地。
其次，2009年，在应对金融危机、调整经济结构的大格局下，为稳定房价，国家提出加大保障性住房建设力度，要求住房建设用地中保障性住房用地不得低于70%。
有了具体要求，就要有具体的供地计划去落实，所以，当年国土资源部要求各地必须编制保障性住房供地计划。
再者，20l0年，国务院（10号文）、国务院办公厅（4号文）连续发文，要求坚决遏制房价过快上涨现象，促进房地产市场平稳健康发展。
同时要求国土资源部要指导督促各地及时制定并公布住房为主的房地产供地计划，把握好土地供应的总量、结构和时序。
显然，要求全面编制建设用地供应计划的宏观条件已经成熟。
（三）编制计划的实践基础
北京市从2005年就开始编制并向社会发布年度土地供应计划。
深圳市、重庆市、杭州、苏州、南京、日照等地相继实行，但各地的计划编制情况差异很大。
2009年8月4日，徐部长主持专题会议研究地产市场问题，要求加快研究制定城市国有建设用地供应计划编制办法。
制定供地计划编制规范纳入国土资源部2010年重点工作任务。
二、编制计划的过程
（一）确定资料收集对象
森工总局直属实验林场国土资源行政主管部门会同相关部门根据编制国有建设用地供应计划通知所列资料清单，客观，真实，完整的提交。
（二）地产市场状况调查及资料整理
森工总局直属实验林场国土资源行政主管部门对近年来已供应国有建设用地的总量、用途、方式、分布、时序、价格及开发利用情况等进行调查，掌握地产市场发展状况和运行规律。
根据所收集资料，整理、详细分析，对本地区人口状况、城市化水平、经济发展水平、人均住房面积、房地产市场走势、产业结构、主导产业和优势产业、经济社会发展战略等进行调查。
（三）确定预测指标及方法的选用
根据市场状况及资料分析，确定国有建设用地供应计划预测指标，本次国有建设用地计划的编制采用：
线性回归法方法、灰色模型法及定性确定指标法，建立预测模型，对计划期内宏观经济走势和政策取向进行分析，初步确定国有建设用地供应潜力，。
（四）预测结果
预测确定国有建设用地需求总量和商服用地、工矿仓储用地、住宅用地（含廉租房用地、经济适用房用地、商品房用地等）、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、特殊用地等各类国有建设用地需求量。
三、编制计划的技术路线
国有建设用地供应计划编制技术路线如图2。
图2：
国有建设用地供应计划编制技术路线
图
四、确定计划指标的过程和依据
（一）国有建设用地供应计划内涵
本次编制国有建设用地供应计划，是指森工总局直属实验林场人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。
1、国有建设用地供应总量是指计划期内各类国有建设用地供应的总规模。
2、国有建设用地供应结构是指计划期内商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、水域及水利设施用地、交通运输用地等各类国有建设用地的供应规模和比例关系。
3、国有建设用地供应布局是指计划期内国有建设用地供应在空间上的分布。
4、国有建设用地供应时序是指计划期内国有建设用地供应在不同时段的安排。
5、国有建设用地供应方式包括划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式。
（二）计划指标影响因子的确定
进行建设用地变化的社会经济驱动因子分析，应根据研究区的实际情况，结合资料收集程度，归纳总结并建立一套体现地域特色的、合理的社会经济指标体系。
基于前文对驱动力定性分析的结果，本文选取经济、社会方面的冈素，组建影响冈子指标体系，作为科学、客观预测建设用地需求量的前提。
1、经济因素：
土地从经济学角度来说，它是一种重要的和必不可少的生产要素。
所以，经济的发展必然要求以一定的土地利用为基础，经济的发展直接影响着建设用地的需求量，是建设用地变化的重要影响因素。
经济方面的影响因素主要可用（x1）国内生产总值（GDP）、（x2）工业总产值、（x3）第二二产业比重、（x4）固定资产投资等4个因子来进行分析说明。
①国内生产总值的提高，反映了农业、工业、建筑业、运输业、商业等产业的发展：
产业的发展，不可避免地增加对非农业建设用地的需求。
②工业总产值在很大程度上反映了地区的工业化水平；工业化水平的提高，在一定程度上需要增加对建设用地的需求。
⑨经济的发展引起产业结构的变化，促进第二三产业比重的提高；第二三产业比重的提高，反映了非农业经济的发展，从而对建设用地的需求产生一定影响。
④周定资产投资包括农业和非农业的全民、集体和个人的固定资产投资；固定资产投资的增加，会使土地利用方向和土地利用结构产生极大的变化，从而对建设用地的需求产生很大影响。
2、社会因素指标：
随着社会的发展，人口不断增跃、城镇化水平不断提高、人们的行为方式和思想观念不断在改变、耕地资源则越来越少等，这些方面都在很大程度上影响着建设用地的需求和发展。
因此，社会的发展同样是建设用地变化的重要因素。
社会方面的影响因素主要从（x5）总人口、（x6）城市化率（城镇化率）2个因子来进行分析说明。
①人口总数的增加，各种非农业建设用地如居住用地、交通用地、生产用地等必然相应扩大，总人口规模直接影响着建设用地的增长。
④城市化率水平，城市化水平的提高，不可避免地增加对建设用地的需求。
综合以上分析，本文选取出经济、社会两方面影响因素中的6个影响因子。
初步组建成建设用地需求变化的影响因子指标体系，为进一步筛选因子、构建预测模型提供基础。
表1：
2007-2010年森工总局直属实验林场国有建设用地经济、社会驱动因子统计表
年份
x1（亿）
x2（亿）
x3（%）
x4（亿）
x5（万）
x6（%）
2007
13.36
9.73
69.85
3.89
6.93
31.3
2008
16.87
12.8
74.23
5.22
6.99
35.7
2009
18.1
16.2
78.81
7.48
7.68
36.1
2010
17.42
12.75
79.96
10.35
8.42
38.1
（三）确定计划指标的过程
1、国有建设用地供应总量的确定
国有建设用地供应总量的确定通过化线性回归分析法与灰色模型预测法两种方法进行预测。
a、线性回归分析预测法
下表是森工总局直属实验林场国有建设用地2007-2010年历年供应总量与经济、社会驱动因子统计表。
表2：
2007-2010年森工总局直属实验林场国有建设用地历年供应总量与经济、社会驱动因子统计表
年份
Y（公顷）
x1（亿）
x2（亿）
x3（%）
x4（亿）
x5（万）
x6（%）
2007
47.20
13.36
5.73
69.85
3.89
76.93
31.3
2008
53.47
12.87
12.8
74.23
5.22
76.99
35.7
2009
47.43
13.1
16.2
78.81
7.48
77.68
36.1
2010
31.49
15.42
19.75
79.96
10.35
78.42
38.1
图3：
2007-2010年森工总局直属实验林场国有建设用地
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