第二章公共政策系统.docx

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第二章公共政策系统

第二章公共政策系统

主要内容：

公共政策主体

公共政策客体

公共政策环境

公共政策系统运行

现代公共政策研究组织

学习目的和要求

公共政策是由一个系统构成的，主要包括公共政策主体、公共政策客体、公共政策环境、公共政策系统运行、现代公共政策研究组织等组成。

通过学习本章，能使我们掌握公共政策的各个组成部分，了解其内涵、特征和功能，以便通过优化各要素提高公共政策的科学性、合理性和合法性。

一、公共政策系统的一般概述

（一）公共政策系统的概念

公共政策系统是政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。

公共政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。

（二）公共政策系统的构成

由政策主体、政策客体以及与政策环境相互作用而构成的公共政策系统。

政策系统是研究政策过程的前提和出发点，各因素能否协调运行，直接影响到政策运行是否通畅，并决定政策效果的好坏。

二、公共政策主体

（一）公共政策主体的概念

一般而言，公共政策主体可以被简单地界定为直接或间接地参与政策过程的人、团体或组织。

（二）公共政策主体的构成

主要是按照是否拥有合法的政治权威来划分：

官方决策者/非官方参与者；

体制内/体制外；

国家权威/社会权威；

直接参与/间接参与

官方决策者（西方）

立法机关：

最重要的要素之一，主要职责就是立法，制定法律和政策，政治任务。

行政决策机关：

“行政国”，行政准立法权、行政准司法权，发展中国家更强大。

行政执行机关：

行政活动的专业性，部门行政，政策受行政人员支配。

司法机关：

司法审查权、法令解释权，宪政国家。

非官方参与者（西方）

利益集团（压力集团、第三部门、非营利组织）：

活动方式：

院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等形式；社会多元化，影响更大，集团利益；团体理论认为政策是团体冲突的平衡产物。

政党：

特殊利益团体，超官方决策者，政党政治，利益聚合，选举实现。

大众传媒：

第四种权力，信息时代，传播政府政策意图的工具、社会舆论的风向标、导向舵，社会信息分配的中枢。

公民个人：

现代民主政治：

代议制民主、远程民主、协商民主；其它手段有：

使用威胁手段（上访请愿等）、参与利益集团、个人的知识活动。

思想库：

现代政策研究组织（后）

中国官方决策者

中国共产党：

领导核心，执政党，公共权威作用集中体现在公共政策过程中；直接形式和间接形式。

人大：

最高国家权力机关，立法权。

行政机构：

行使国家行政权，表现为行政法规、行政措施决定命令、部门规章、地方性规章、地方性行政措施决议命令。

——规制泛滥

司法机关：

法院、检察院，独立性差。

三、公共政策客体

（一）公共政策客体的界定

公共政策客体是指政策所作用的对象及其影响的范围，即要处理的社会问题及其公共政策的目标群体。

（二）社会问题与政策问题

1、问题就是现实与期望之间的差距

2、政府及公共政策的主要功能就是解决社会问题，政策过程的起点。

不是所有社会问题都上升为政策问题。

3、社会问题的理解

客观性：

社会问题是一种客观条件（可以通过实证加以认识的情况）；

主观性：

社会问题是一种主观定义，对客观情况的主观察觉和认识，

价值相关性：

主观价值判断起重要作用；

社会性：

社会问题是关系到大多数人的问题；

过程性：

形成往往具有一个时间发展过程；

系统相关性：

具有系统相关性，不是孤立存在的

（三）目标群体与公共政策

1、目标群体的概念

目标群体就是指那些受到政策影响和制约的社会成员。

2、目标群体的功能

目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策合法、有效性的关键性因素。

3、目标群体接受、服从政策的缘由：

1）政治社会化的影响；

2）传统思想观念和行为习惯的制约；

3）对政策形式合理与实质合理的看法；

4）对成本收益的权衡，利益均衡；

5）对大局或整体的考虑，经济人与社会人；

6）避免受到惩罚，公共政策的权威性作用；

7）环境条件的变化，公共政策产生的“振动效应”。

四、公共政策环境

（一）政策环境概述

所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。

公共政策与政策环境的辨证统一的关系。

生态环境是公共政策运行的外部条件，不仅决定政策问题的性质，也决定政策的生命周期，更决定政府创新公共政策的取向和行为：

P=（E,G）

公共政策环境的分类

公共政策的外部环境因素可以分为宏观生态因素和微观生态因素：

宏观生态因素主要包括经济-资源因素、政治-法律因素、社会-文化因素和国际因素；微观生态因素是指每项具体政策的公共政策环境所处的具体的、特定的背景，具有多样性、变动性甚至突发性特征。

根据从政策生态系统本身是否均衡的角度，政策生态系统可以分为常规型政策生态、转型期政策生态、非常规型政策生态。

转型期政策生态特征主要表现为：

政治秩序稳定但政治系统不均衡；经济体系正在逐步完善但是还不健全；文化价值观存在但缺乏支柱；社会在进步但问题在丛生。

“维护型”特征——“维护-回应”双重特征——“回应型”特征

（二）政策环境的构成

1、地理环境的影响；

2、社会经济状况（生产力与生产关系；出发点、物质条件、主要依据）；

3、制度和体制条件（政治、法律、行政等）；

4、政治传统与政治文化（政治意识、政治价值观、政治理想）；

5、社会变迁的影响；

6、国际环境（全球化、信息化、市场化）；

五、公共政策系统运行

（一）政策系统运行的内涵

政策系统运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程。

它是由信息、咨询、判断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。

实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。

（二）政策主体、客体与环境的相互关系

1、政策主体与客体的关系（相互依存、不可分离）；

2、政策主体与政策环境的关系（政策主体在认识和把握政策环境的情况下，适应和尊重政策环境的状况）；

3、政策客体与政策环境的关系（高度融合在一起并相互转化）。

（三）政策子系统的划分

1、信息子系统（信息收集、加工处理、传递、运用）

2、咨询子系统（政策问题分析、政策未来预测、方案设计论证、相关问题咨询、评估与反馈信息）

3、决断子系统（中枢子系统、核心地位，具有权威性和主导性；提出课题、目标确立、组织设计、最终决定）

4、执行子系统（准备、指挥沟通交流、分析和总结）

5、监控子系统

六、现代公共政策研究组织

（一）现代政策研究组织

现代政策研究组织又叫“思想库”（thinktank）、“脑库”（braintank），一般看作是由各种专家、学者和有丰富的政策制定实践经验的前政治家、行政人员组成的跨学科的综合性政策研究和政策咨询组织。

现代政策研究组织是政策科学的摇篮和进一步发展的园地，它又是政策科学的组织特征；没有现代化的政策研究组织就没有现代化的政策科学。

（二）现代政策研究组织的形成与发展

现代政策研究组织是现代社会的产物。

1、创始期：

一战后——二战；

美国：

1919胡佛战争、革命和和平研究所（影子政府）；1920全国经济研究局；1934全国计划协会；1921“帝国智囊团”对外关系委员会。

背景：

一战后，世界格局发生变化，第一个社会主义国家的产生；同时，资本主义内部的经济危机。

2、发展时期：

二战——六、七十年代

美国：

1948兰德公司——世界思想库的开创者、1955冷战思想库的外交政策研究所、1946斯坦福国际咨询研究所。

背景：

进入冷战时期，美国一方面要遏制社会主义国家，同时要扶植战败国；还要加强自身军事等防御能力；国内的政治、经济问题也非常突出；二战中，参加军事工作的科学家和技术专家运用运筹学等自然科学取得了成功和实惠；英、德、法等国家的政策研究组织的兴起。

3、繁荣时期：

六、七十年代后到现在

美国：

1961年的赫德森政策研究所；1962年的乔治城大学战略和国际问题研究中心；1963年的政策研究所，1974年的哥伦比亚大学国际动态研究所。

日本：

野村综合研究所；和平安全保障研究所

国际：

1973年由北美、西欧和日本三个地区14个国家建立的民间组织——三边委员会。

背景：

冷战思维继续，在军备竞赛中;西欧、日本等国的迅速发展;美国国内问题很突出。

（三）现代政策研究组织的特征

1、以改进政策制定为目标；

2、构成合理的研究队伍，研究人员的多学科性；

3、学科知识与研究课题相结合的矩阵研究体制；

4、优质的配套服务；

5、实事求是的组织气氛；

6、研究、教学、咨询三位一体；

7、得到政策制定者的信任；

8、发挥作用的方式是咨询而不是制定。

（四）现代政策研究组织的类型

1、官方思想库

最高行政长官的研究咨询机构、相对独立的研究咨询机构、部门的咨询机构

2、半官方思想库

政府投资、合同关系、对口管理

3、民间思想库

4、跨国思想库

（五）现代政策研究组织的功能

1、提供政策建议，充当咨询参政机构；

2、提供学术思想，充当认识机构；

3、提供政策结果信息，充当评估机构；

4、向政府输送官员和专家，充当人才的交流、储备机构（安排到重要岗位、直接参与政策制定、参与竞选影响公共政策制定）；

5、制造舆论，传播观点，充当宣传机构。

（六）中国政策研究组织的现状与改革

1、我国政策研究组织的类型

纯行政性政策研究组织、

行政性和学术性相结合的政策研究组织、

学院体制下的学术性政策研究组织、

社会公司性政策研究组织、

前政府官员组成的咨询小组、委员会

2、发展的现状

规模小；

水平不高；

独立性差；

应用性差；

政府利用水平不高。

3、中国政策研究组织改革与发展思考

1）大力发展民间政策研究组织充分发挥参谋咨询作用；

2）创造条件提高独立性；

3）加强组织自身设计和协调，处理好决策者与组织的关系；

4）引进国外先进的技术、手段和方法、加强培训，提高人员和组织的整体水平和组织。

思考题

1、公共政策系统及其构成？

2、社会问题的基本特征是什么？

3、政策目标群体的含义是什么？

其接受和服从某项政策受到哪些因素的制约？

4、哪些环境因素对公共政策构成显著影响？

5、现代政策研究组织的特征和功能是什么？