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政策分析的步骤与方法
第十章政策分析的步骤与方法
从理论上说，一个完整的政策分析过程包括六个步骤：
首先，通过对问题情境的分析，初步界定政策问题；其次，明晰政策问题，确立政策目标；再次，针对政策目标，搜寻备选方案，并对其进行设计和筛选；第四，对各备选方案的前景和后果进行预测；第五，根据预测结果，评估各备选方案的优劣；最后，对政策实施后所产生的效果进行评估。
政策分析是一个运用各种科学技术分析问题情境，解决政策问题的过程。
因此，政策分析方法的适用与否对能否有效解决政策问题举足轻重，方法论的研究有助于科学决策的推行，避免重大失误。
第一节政策分析的过程框架及步骤
一、政策分析的基本因素
一般而言，政策分析的基本任务及程序是：
（1）帮助决策者确定政策目标；
（2）找出达成目标的各种可能的办法；（3）分析每个备选方案的各种可能结果；（4）依一定的标准排列各种备选方案的顺序。
这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。
根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：
问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。
1．问题（issuesorproblems）
问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。
政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。
政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。
关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。
问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的一半。
2．目标（goalsorobjectives）
目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。
分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。
因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。
如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。
3．备选方案（alternatives）
备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。
在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。
备选方案之间不必是明显地相互排斥（相互取代）或起着相同作用的。
备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。
4．效果（impacts）
指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。
有些效果是对实现目标的积极的贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。
与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应（Externalities）。
5．标准（criteria）
选择标准又称决策标准或决策规则，根据这些标准，我们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度”。
一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。
在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本——利益分析（损益分析）或成本——效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。
针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不只一个。
6．模式（models）
模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。
模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。
模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。
7．政治可行性（politicalfeasibility）
政治可行性是指符合在解决问题的限度内。
限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。
有学者将政治可行性分为三个方面：
政治资源限制——包括政治支持度，政治和行政技术；分配限制——政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定限度；制度的限制——政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。
二、政策分析的过程框架
政策分析是如何进行的？
迄今为止，并没有单一的、普遍同意的程序、框架或格式。
许多研究者和实践者提出了各种分析过程框架，其中的大部分属于政策分析的理性主义模式。
我们先来看看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。
1．几种有代表性的框架或模式
（1）奎德的模型。
奎德在《公共决策分析》一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。
分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：
规划（Formulation）；搜索（Search）；预测（Forecasting）；模拟（Modeling）；综合（Synthesis）。
（2）琼斯的模型。
琼斯在《公共政策研究导论》一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：
感知/定义（Perception/Definition）；集合或累加（Aggregation）；组织（Organization）；代议（Representation）；确定议程（Agendasetting）；规划（Formulation）；合法化（Legitimation）；预算（Budgeting）；执行（Implementation）；评估（Evaluating）；调整/终结（Adjustment/Termination）。
（3）巴顿和沙维奇的模型。
巴顿和沙维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提出了一个包括六步的过程。
这六个步骤分别是：
问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。
（4）斯托基和扎克豪斯模型。
斯托基和扎克豪斯（StokeyandRichardZeckhauser）在《政策分析入门》一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准，表明偏好的行动选择。
他们认为政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。
（5）西蒙的模型。
西蒙（HerbertA.Simon）《管理决策新科学》一书中对决策分析活动过程进行了分析，认为任何问题的解决，都可以分成如下三个阶段：
情报活动（intelligenceactivity）——寻找需要做出决策的环境因素；设计活动（designactivity）——探索、发展和分析可能的行动方案；抉择活动（Choiceactivity）——从可行的行动方案中选择较佳的一个。
（6）索伦森的模型。
索伦森（T.C.Sorensen）对美国白宫的决策实际进行了分析研究，发现了如下一套分析步骤：
查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决办法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。
（7）城市研究所的模型。
美国著名思想库之一的城市研究所提出了一种分析进程模型，它包括如下各步：
界定问题，确认相关目的，选择评估标准，说明当事人群体，确认备选方案，估计每个备选方案的成本，决定每个备选方案的效果和提出有关的发现。
综合政策分析家们的观点，我们提出一个包括如下六步的政策分析过程模型：
即问题界定、目标（标准）设定、备选方案搜寻、未来预测、方案比较、结果评估。
这一模型如下图所示：
（政策分析过程的基本步骤）
三、理性过程模型的基础及其局限性
1．理性过程模型的基础
上述种种的分析过程模型基本上属于理性分析模型，它们都以“理性”或“合理性”概念为基础。
政策分析过程中的理性，是指政策分析中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标，并使政策目标的整合价值最大化。
政策分析的理性模型是指决策者和政策分析人员在分析过程或决策过程中可以使分析或决策符合逻辑且客观；他们有清晰的目标，而且在决策过程中所有行为都能导致选择那种最能实现目标的备选方案。
理性的政策分析包含了如下的几个基本假定：
（1）目标取向；
（2）知道所有可能的选择方案；（3）偏好明确；（4）偏好持续不变；（5）没有时间或成本的限制；（6）最后的抉择将使结果最大化。
2．理性模型的主要缺陷
（1）社会上没有一致公认的价值存在，只有特殊群体与个人的价值，而且许多价值是彼此相互冲突的，这些冲突着的价值难以比较和衡量；
（2）决策者的环境尤其是权力与影响系统使决策者无法观察到或正确衡量各种社会价值，决策者本身的动机和目标往往是难以捉摸的；
（3）决策者有时并不扩大目标成就，只期待满足进步的要求，他们一旦找到一个可行的方案，就不想继续寻找最佳的途径了；
（4）决策者受个人能力、需要和资料的限制，这妨碍他们进行理性决策；
（5）现行政策的沉积成本（投资）大大减少了决策者考虑其他政策方案的机会；
（6）现有的科学技术尤其是社会科学的预测能力，不足以帮助决策者了解每一政策方案所产生的后果。
所以，若要遵守政策分析的理性模式的话，理性模式与大致正确的决策之间必须妥协。
3．理性模式的重要性
该模式提出理性的障碍之所在以及何以决策不能更理性的问题；它是一种理想，即使现实不可能完全依此行事，也提出了进行分析的基本框架。
当我们解释如何进行分析时，目的是指出它所包含的一些基本步骤，而不是说，分析的每一步都要按照这些模型或框架所说的去做。
通过一个过程模型，政策分析的入门者或学生有一个关于如何进行分析的框架或指导。
当我们讲分析过程时，既要重视理性因素，也要重视半理性或非理性的因素。
当我们采用理性分析的基本框架时，也要吸取半理性或非理性如渐进模型、综合模型的因素，来补充理性的框架。
第二节问题界定的方法
一、什么是政策问题界定
所谓政策问题界定或政策问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。
政策问题界定及架构是政策分析过程中的第一要义，可以说如果政策分析伊始没有正确地构建政策问题，随后的为问题寻求正确的解决方法根本无从谈起。
但在现实生活中，我们常常是解决了错误的问题，而不是为正确的问题找到了错误的办法。
例如，2003年春运期间，某铁路局对民工团体一律发售“大票”，严禁各客运站发售零票。
所谓“大票”，就是铁路客运代用票，民工团体统一在一张票面上填写上车人数和所到车站。
铁路局的初衷是通过“大票”来打击票贩子，然而成效未见显著，反而省去了票贩子以往雇人排队抢票的麻烦。
年年春运，岁岁治理，但“黄牛”依旧笑春风，这其中怎一句“打击不力”可了？
从政策背景剖析，非法贩票活动猖獗只是一个表象，因此打击票贩子充其量也只触及了浅层次的政策问题，所谓“治标不治本”。
车票后的既定利益格局及铁路一行独大的体制才是春运倒票屡禁不止的深层次原因。
政策问题构建的舍本逐末使得铁路系统每年耗费大量的人力、物力、财力却收效甚微。
二、政策问题的性质
1．政策问题的动态性
政策问题界定虽然是政策分析过程的起始步骤，却并非一蹴而就的，随着问题情境的“时过境迁”，问题界定不断出现于政策分析各个阶段，协调各阶段的关系，力求圆满实现目标。
因此，诚如威廉•邓恩所言，解决问题的方案可能会过时，但方案要解决的问题却不会过时。
2．政策问题的关联性
按照系统论的观点，世界上的一切事物都处于相互联系的系统之中。
政策问题也不例外，某一领域的问题总是与其它领域的问题交错影响，不存在完全孤立的政策问题。
美国前能源部长曾有一句名言说,美国外交政策总是追随油管的走向。
3．政策问题的主观性
政策问题客观存在于社会环境之中，它需要人们凭借经验，依靠相关的政策分析手段和技术从问题情境中抽象概括出来。
由此可见，政策问题是客观环境和人们主观意识相结合的产物，带有鲜明的主观色彩
三、政策问题界定的过程
因为政策问题具有动态性、关联性、主观性等特征，所以政策问题的界定是一个复杂的过程。
美国学者帕顿和沙维奇概括出政策问题界定过程的七个基本步骤，下面以“广州的士假降价”这一事件为例，来界定其潜在的政策问题。
1．思考问题
认真考察事件，在头脑中建构问题的框架，并据此收集材料，分门别类地整理数据，最终尽可能对事件形成准确和完整的描述。
因为问题的出现本身就意味着有悖常理，所以必须明确作为问题界定基础的价值观，弄清当事人、政策分析者和被影响的受众的价值观是如何影响问题的表述。
在“广州的士假降价”的例子中（案例详见附录），当事人的价值观直接明了，广州的士应该降价。
这就要求迅速收集有关广州的士的里程费用的数据，了解广州的士的计价方式以及全国其它各城市的的士计价方式。
通过对比，我们可以知道广州的士的收费与其它城市有何不同。
2．勾勒问题的边界
详尽说明问题产生的地点，存在了多长时间，以及对该问题形成产生影响的历史性事件。
我们要考虑到政策问题的关联性，不论与政策问题相关的问题是被妥善解决了或是恶化，都可能影响我们的政策分析。
在上述案例中，这一现象只发生在广州市还是在全国各城市普遍存在？
是刚刚出现还是由来已久？
长期以来，广州市的出租车价格普遍高于其它城市。
据2000年9月26日国务院整顿城市公共交通检查组通报的相关数据显示，出租车的税费负担广州是2055元／辆，北京是1300元／辆，天津是1000元／辆，深圳的也比广州要低。
广州市民对此颇有怨言。
2002年国家财政部颁布规定从当年6月1日起取消200多项政策性基金项目，广州市的“出租车交通建设附加费”就在被取消之列。
据此契机，媒介展开讨论出租车降价问题。
迫于舆论压力，广州市决定从2002年12月1日起取消该项收费。
该市某媒介于2002年12月5日提出“假降价”的观点。
3．寻求事实依据
界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信息。
通过多种途径查询数据并使用不同的评估技术对其进行核实，然后比较数据与原始事实有无出入。
问题的表述将对事实的收集产生直接影响。
在“广州市的士假降价”的事例中，我们需要获悉有关广州市出租车的起步价、里程计费方式、其它城市出租车的收费方式的数据，知晓起步价中两公里基本租价（含公用事业附加费）、交通建设附加费、旅客附加费（公路基金）、市内过桥费的构成情况，了解中央政府和地方政府关于出租车缴费的相关规定。
可能我们得到的数据有如洪水猛兽，让我们喘不过气来，但后面介绍的方法能迅速救你于水火之中。
4．列举目的和目标
行动者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行试探性的表述，并随着分析的进程加以修改；而另一些目标和目的则
必须加以推测。
不过，我们必须准备一般性的目标陈述和目的陈述，以防错误界定问题。
在上述例子中，维护乘客的权益可能是它的目的，目标可能是提高享用的机会（使更多
的人能够乘坐出租车），提高出租车行业服务的质量，降低交通成本，或是减轻“打的”支出给低收入群体所带来的经济上的影响。
实现这些目的和目标的措施可能包括取消起步价中的不合理费用，延长起步价的里程等。
5．明确政策范围
政策范围是指一个问题中所要考虑的变量的范围，它将影响那些最终受到检查的备选方案。
有时它由当事人规定，有时它取决于分析者的工作背景，有时它又受到时间和可利用资源的制约。
分析者可以从社区、关注这一问题的团体和其它参与者那里获取有关政策范围大小的重要线索。
在广州出租车降价这个案例中，需要考虑的变量是汽车成品油价的变化。
此外还有因各项政策导致的出租车营运费用的增减、交通管理效率的提高带来的成本下降等。
作为参与者，保险公司、出租车行业协会、传播媒介也可能包括在政策范围之内。
6．显示潜在的损益
利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某政策问题上潜在的损益情况。
如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。
在上述事例中，乘客将因更低廉的“打的”费用而受益，出租车营运者也将因低费用而吸引更多的人来乘车而获利，不过他们也要同时承受因乘客增加而加速汽车损耗所产生的费用。
政府有关部门一方面取消某些税费给出租车留下降价空间，从而减少了部分收入，另一方面又因降价带来的客源增加而受益，即由于出租车营业额的增加而导致的税收增长。
7．重新审视问题的表述
问题的表述是否符合行动的需要？
对问题的分析是否具有足够的洞察力？
有无提出可供选择的备选方案的线索？
此外，要对已有的假设提出挑战。
我们在假设广州出租车费用偏高的基础上，对其进行一系列的分析，认为价格过高影响人们对出租车的需求，因此我们致力于出租车降价。
但这一问题可能还牵涉到服务质量、交通管理、政府政策等方面的因素。
四、政策问题界定的方法
美国学者威廉·邓恩归纳出政策问题界定的八大方法：
1．边界分析
一系列问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加以估计：
（1）
饱和抽样。
我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）；
（2）问题陈述的启发。
具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的相关者那获得所需的文件；（3）边界估计。
这一步是要估计元问题的边界。
巴顿和沙维奇在《公共政策分析和规划的初步方法》一书中提出了确定问题边界的所谓便捷计算方法。
便捷计算方法的基本步骤是：
（1）使用参考来源。
检查数据推导的细节，使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。
（2）运用相关调查数据。
分析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国性的或地方的调查材料可以提供有关数据。
（3）猜测。
有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数；可以应用某些学科已建立起来的拇指规则；一个已知的变项可以用来猜测另一个变项（假如两者的关系为已知的话）；从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估
计总数等。
（4）使用专家。
向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。
有各种由专家使用的估计方法可以用来减少估计所产生的可能错误。
2．分类分析
分类分析是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定问题情境，并对其进行分类。
在感知问题情境的过程中，分析者必须对他们的经验进行分类。
即使是对问题情势最简单的叙述，也必须以经过归纳整理后形成的经验分类为基础。
分类分析有两种基本程序：
逻辑划分和逻辑归类。
前者是人们选取某个类别，并将它分解成各个部分；而后者恰恰相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。
任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的又取决于对问题情境的充分了解。
如下几条规则有助于保证分类系统既与问题情境相关，又能保持逻辑一致性：
（1）实质相关性。
应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础；
（2）穷尽性。
分类系统中的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖；（3）排他性。
子项必须互相排斥；（4）一致性。
每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项交叉，出现谬误；（5）层次区别性。
分类系统中的层次（子项、次子项和次次子项）的意义必须认真加以区别。
分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。
集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。
集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助凡恩图来直观地加以表示。
2．层次分析
层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。
层次分析帮助分析者分清三种原因：
可能的原因、合理的原因和受控的原因。
可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种特定的问题情境出现的事件或行动。
与此相对照，合理的原因是依据科学研究或直接的经验对一种问题情境的出现产生重要影响的那些原因。
受控的原因指的是受政策制定者控制和操纵的原因。
进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的，即实质相关性、穷尽性、排他性、一致性和层次区别性。
类似地，逻辑划分和归类的程序也适用于这种分析。
分类分析和层次分析的主要区别在于：
分类分析包含了对一般概念的划分和归类，而层次分析建立的是关于可能的、合理的和受控的原因的特殊概念。
然而，这两种分析都为个别的分析者所运用，并以逻辑一致性作为主要的评估问题被概念化的好坏程度的绩效标准，但是它们都不能保证发现概念正确的实质基础。
因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从而预先排除其它可替代的因果解释。
4．综摄法
类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。
综摄法指对类似性的广泛研究，它有助于分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。
综摄法基于这样的假定，即对于问题之间相同或相似关系的认识将极大地增进分析者解决问题的技艺。
在构造问题的过程中，分析者可进行以下四种的类比：
（1）个人类比。
在构造这种类比时，分析者将自己设想为如政策参与者（如政策制定者或利益团体）一样经历同样的问题情境。
个人类比在揭示同一个问题情境的政治含义方面是非常重要的。
（2）直接类比。
在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。
例如在构造装修质量检测问题时，分析者可能从建筑工程质量检测的经验中构造直接的类比。
（3）符号类比。
在构造这种类比时，分析者试图发现一个既定的问题情境与某些符号过程的类似关系。
例如，符号类比经常取之于各种伺服机制（如恒温器和自动化驾驶）和政策过程之间。
在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。
（4）幻想类比。
在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情境与某些想像的状况之间的相似性。
例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。
综摄法取决于个别分析者或群体能否构造适当的类比。
评估问题概念化好坏的主要标准是比较的合理性，即特定问题情境与另一个被用来类比的情境的相似程度。
5．头脑风暴法
头脑风暴法是一种产生思想、目标和战略的方法，这些思想等有助于明确和概念化问题情境。
它最初是由奥斯本设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的潜在解决办法的建议。
头脑风暴法有如下几个简单的程序及要求：
（1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。
换言之，所选的成员必须是对特定问题有专门知识的人，即专家。
（2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的讨论可能会被不成熟的批评和争议所阻挠。
（3）在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能保持开放和宽松。
（4）仅当第一阶段（思想产生的阶段）所产生的思想已经穷尽时，才进入第二阶段，即思想评估阶段。
（5）在思想评估阶段结束时，小组应对各种意见进行整理，分清主次，形成一个包含问题的概念化及其潜在解决办法的建议。
6．多面透视分析
多面透视是一种系统运用个人透视、组织透视和技术透视来获得关于问题及其解决办法的方法。
它与在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及其他领域中被绝对强调的所谓理性技术途径相反，是被明确地设计来处理结构不良的问题。
尽管每种透视都有许多特点，但它们的主要特点如下所述。
（1）技术透视。
技术透视根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的种种技术。
（2）组织透视。
组织透视将问题视为从一种组织状态到另一种组织状态有序渐进（带有小的但暂时的危机）的一部分。
标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组织透视常常与技术透视相抵触，而且与实现目标、提高业绩关联不大。
（3）个人透视。
个人透视从个人的理解、需要和价值来看待问题及其解决方法。
它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素。
多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展及其它领域发现的社会技术问题都是相关的。
为了使用好多面透视方法，林思顿等人提出了如下指导规则：
（1）跨范式的混合；
（2）各种透视之间的平衡；（3）不平衡的可重复性；（4）适当的交流；（5）合并的推迟。
多面透视分析已被人们广泛地运用于技术评估领域和政策分析领域。
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