《甘肃社会科学》政府绩效评价模式与评价结果相关性研究精.docx

《甘肃社会科学》政府绩效评价模式与评价结果相关性研究精.docx

《《甘肃社会科学》政府绩效评价模式与评价结果相关性研究精.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《《甘肃社会科学》政府绩效评价模式与评价结果相关性研究精.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

《甘肃社会科学》政府绩效评价模式与评价结果相关性研究精

政府绩效评价模式与评价结果相关性研究

———以就业支出绩效评价为例

保海旭付维宁李美鑫

（兰州大学管理学院,兰州730000

提要:

政府绩效评价近年来在我国各地火热开展,根据组织权归属的不同可以将政府绩效评价模式分为三类。

通过逻辑与实证完成对于评价模式与评价结果相关性的论证。

实证分析模型构建以一种已经发生的绩效评价模式为侧重,通过推演选取了另外两种评价模式下评价结果构成的替代指标,形成了对同一部门三种评价模式的同时评价,再通过评价结果与评价模式相关性“零假设”的证伪,完成研究模型的构建。

将甘肃省就业支出绩效评价嵌套该模型进行实证分析,用以比较三种模式评价结果的差异,在该模型的假设条件下,得出评价模式对于评价结果的确有相关性,为理论界进一步研究评价模式对于评价结果的影响提供参考。

关键词:

政府绩效评价;模式;结果;零假设

中图分类号:

C93－0文献标识码:

A文章编号:

1003－3637（201201－0249－04

从2004年国务院把“建立健全公共产品和服务的监督和绩效评估制度”写进了《国务院工作规则》[1]以来,政府绩效管理逐渐成为学界与实践界共同追捧的热点话题,目光的焦点往往紧跟媒体的关注,较少落在政府绩效管理研究本身。

往往一些基础性的问题研究却没有引起足够的重视,政府绩效评价是绩效管理的基础工程。

[2]政府绩效评价组织模式与评价结果的相关性研究,又是政府绩效评价的基础性问题,通过何种方式来证明两者相关,同时又能分析各种模式的优劣,如何比对,是本文力求探索的问题。

一、政府绩效评价模式划分与评价结果

进入20世纪90年代以后,公共部门绩效评价与绩效管理在发达国家得到了广泛的应用[3]。

从欧盟的绩效评价与自我评估,荷兰的绩效预算,英国的绩效报告与绩效问责,瑞士的绩效合同,到美国的绩效改良与公民参与。

各国实践体现出各自特色,通过在追求目标、实施途径、组织安排和绩效信息四个方面体现出的不同侧重和特点,形成了政府绩效管理和评价的多元实践模式。

[4]在我国,1994年“新效率工作法”在山西运城地区行署办公室诞生,标志着现代意义上的政府绩效评价的真正开始,同年6月,“社会服务承诺制”在山东烟台建委试水。

随后的十余年里,福建漳州、辽宁沈阳、广东珠海、江苏南京等地,纷纷出现了各有侧重、各具特色的政府绩效评价。

直至2004年12月18日,由兰州大学与中国行政管理学会共建的我国首家高校政府绩效评价专业学术机构———兰州大学中国地方政府绩效评价中心成立。

随后其向社会发布的《甘肃省非公有制企业评价政府绩效结果报告》,将我国政府绩效评价推向了新的高度,其极具优势的第三方评价方式,形成了独具特色的“甘肃模式”,成为中国地方政府绩效评价的四大模式之一,受到学术界和社会的认可。

另外三大评价模式分别是青岛模式、思明模式和珠海模式。

本文关于中国政府绩效评价的模式划分是基于政府绩效评价组织权归属的不同而进行的。

[5]组织权是政府绩效评价“三权”之一,“三权”是包国宪教授（2006提出的概念,所谓“三权”是指政府绩效评价管理权、组织权和具体评价权。

它来源于人民主权,评价管理权归属于政府绩效评价的监督管理者,评价组织权归属于政府绩效评价组织结构,具体评价权归属于政府绩效评价主体。

[6]在理解政府绩效评价组织过程有着奠基石的作用。

政府绩效评价结果是对评价对象绩效状况的描述,根据评价对象的不同而各有侧重。

通常以评估报告为表现载体,以评价指标体系、专家评价意见与服务对象满意度为具体表现形式,对于某一具体评价模式可以三种表现形式同时出现,或只出现部分

。

图1政府绩效评价模式分类

注:

该图引自包国宪,周云飞．中国政府绩效评价:

回顾与展望[J]．科学学与科学技术管理,2010（7．本文作者对其进行了些许改动,用以明晰划分原则。

二、相关性分析逻辑基础与实证分析模型

一个论点必须有逻辑和实证两个方面的支持:

必须言之成理,必须符合人们对世界的观察。

[7]本文的研究也是基于这样的方法论逻辑。

文章的研究模型设计按照“概念化—操作化—可测量”的结构进行,概念化过程力求周延[8],操作化力求便捷,可测量要求可及性。

当然这一切都需要在严整的逻辑基础之上进行。

（一相关性分析的理论逻辑辨析

在政府绩效评价中,无论是什么样的评价结果都有其特有的评价模式作为前提。

而任何评价模式的出现都是为了完成对特有问题的绩效进行测量评价,而这样的测量评价往往通过评价结果的形式表现出来,由此可知作为工具的评价模式选

942

管理

择,是服务于评价结果的得出,二者具有辩证的相关性。

（二实证分析模型（结构,指标

根据上文的讨论,除了在逻辑上评价模式与评价结果有必然的联系。

在实证分析模型的构建方面,我们将相关性分析的着力点放在了不同评价模式评价结果的比对上。

在“零假设”的基础上根据一些具体的数据以及定性的分析,来解构相关性。

[7][8]所谓“零假设”,是与假设检验和统计显著度检验相关的假设,该假设认为需要被研究的两个或者几个变量之间不存在相关关系。

通过定性或定量的分析,完成对于该假设的否定,就可以得到所研究的两个或者几个变量之间是相关的,若不能完成对于该假设的否定,就难于得到相关的结论。

也就是说,在实证分析模型框架方面,我们对于评价模式与评价结果的相关性分析是在“建构———证伪”的思路上进行的,构建出便于进行横向评价结果比较的分析模型主体,通过对于评价模式与评价结果没有相关性的假设进行证伪,来得到二者之间存在相关性的结论。

1.模型主体

模型的主体由评价对象与各模式下反应对象绩效评价结果的指标选取构成。

（1评价对象

我们研究的分析结构基于上文对于政府绩效评价模式的划分进行,无论是哪一方组织的绩效评价,对于评价本身而言,评价结果表现在对于该项工作结果描述的各个方面。

通过比对三种评价模式下得出的评价结果,来分析几种评价模式。

关于对象的选取。

考虑到可比性与科学性的需要,我们需要选取同一对象进行分析,也就是说需要对同一个单位或者同一个政府活动的三种不同模式下的绩效评价结果进行分析。

关于对象评价结果的对比。

理想的实验状况应该是这样的,对同一部门进行三次绩效评价,分别是以自身为组织权归属方的第一方绩效评价,以上级部门为组织权归属方的第二方绩效评价,和以独立第三方或委托第三方为组织权归属方的第三方绩效评价,同时,还要设置一定的限制条件,避免由于先后顺序的不同,造成不同模式评价结果间的相互影响。

从而比对三种模式下评价结果的变化,如表1所示。

表1理想状态下同一评价对象三种模式评价结果构成获取比较

组织权归属模式划分业绩绩效指标专家意见服务对象满意度

部门自身第一方评价客观指标体系部门人员或专家

德尔菲法

满意度量表

上级部门第二方评价客观指标体系上级部门或专家

德尔菲法

满意度量表

第三方第三方评价客观指标体系专家德尔菲法满意度量表

但是,在实践中某一部门或者某一政府活动往往很难同时具备三种模式组织下的系统绩效评价,或者即便根据研究的需要进行实验性的三次评价,也很难保证三次实验之间相互没有影响。

因此,在分析的过程中我们往往需要根据实际的情况,对同一部门或同一政府活动业已选择的绩效评价模式评价结果进行侧重,通过对于另外两种或一种绩效评价模式结果进行推演分析,从而得到能够反应评价结果构成的分析指标的替代指标。

（2各模式下的反应评价结果的类指标选取以及推演模式下评价结果类替代指标选取

根据分析框架的需要,我们分别对三种模式下能够反映评

价结果的指标进行选择。

在这里我们假设某部门或某政府活动已经完成了第三方评价,而由上级部门组织的或自身组织的第二方评价和第一方评价都没有进行。

因此,在指标的选取过程中我们需要根据第三方绩效评价的结果构成进行推演,同时结合实践中其他第一方评价和第二方评价中评价结果的构成,来选取第一方评价模式和第二方评价模式结果构成的替代指标。

第三方评价模式下,政府绩效评价的结果构成往往表现为,业绩指标体系,专家意见,服务对象满意度三类。

业绩指标体系往往是由政府（部门活动的客观数据通过指标体系的测算来完成,对于政府（部门从事的工作进行客观数据的评价,集中在对经济、效率的考量之上;专家意见往往表现为专家团通过德尔菲法完成对于评价对象的绩效考量,可以理解为对于业绩指标体系评价的补充,这里需要注意的是专家的构成需要根据实际的案例进行选取;服务对象满意度测量,是基于服务型政府的理念下产生的,对于政府绩效的考量,不仅集中在政府常规工作完成的情况,同时需要更加注重对其所服务的对象满意度情况的考量。

这三类指标在第三方政府绩效评价中,往往都有清晰的结论表现。

第一方组织模式下对于评价结果观测指标的推演选取。

第一方政府绩效评价模式在实践界案例较少,最具代表性的当属运城地区行署“新效率工作法”。

它是由运城地区行署办公室组织管理,由办公室人员进行自我评价的一种模式。

为了能够与第三方绩效评价进行比对,在这个模型里,我们突破运城评价模式中评价结果的构成,假设第一方组织模式评价结果构成也有第三方绩效评价结果通常具备的三个部分:

业绩指标体系易于理解,在这里指部门自身对于自身工作的考评,它具有客观性的特点,反应部门工作的经济性与效率性,考量内容往往涉及对于部门人员工作效率、部门计划完成情况、部门预算执行情况以及对于部门年终总结等客观现状的考量,再由组织部门自身通过系统的指标体系进行测算从而得出;在专家意见方面,我们假设,其由两个可能人群构成,即部门自身的成员,以及由该部门组织的相关专家团。

专家意见的形成也是通过由这两个可能人群进行系统或非系统的德尔菲法产生的,这里需要注意的是两个人群的关系是“或”,即并非需要同时存在,对于部门自身的成员关于部门的主观评价意见,可以通过对该部门领导层与干事结构化抽样,并进行深度访谈来获知对该部分的替代指标;在服务对象满意度方面,我们仍然突破运城模式的限制,假设由部门自己组织的对于自身的评价仍然考虑到了服务对象满意度的方面,他们自己组织自己的服务对象对自身的工作进行“客户端”感知的测量,由于是第一方评价模式,因此对于服务对象满意度测量的组织也是评价方自身,也就是说他们将进行的是组织在自身业务管辖范围内的人员对自身进行评价,这样的评价往往是通过满意度量表的发放与统计来完成。

第二方评价模式下对于评价结果观测指标的推演选取。

第二方政府绩效评价模式在实践中有较多的案例,它的组织方是待评价部门的上级部门,或能够代表上级部门的评价领导小组办公室或考核委员会。

评价主体与第三方评价类似具有多元化的特征,服务对象,专家都在其中,但是不能忽略的是,由于是第二方政府绩效评价,往往评价的主体中较为重要的是“上级部门”。

与第三方政府绩效评价类似,其评价结果的构成也有三个方面的内容。

但是在这个模型中,指标的反应却与第

052甘肃社会科学2012年第1期

三方评价模式有所不同:

业绩指标体系与其他两个模式的差别在于,虽然仍然是对于待考量部门工作经济性、效率性的测评,同样需要对部门工作效率、部门工作成本、部门工作愿景目标的完成情况等一系列客观指标进行考量,但是需要注意的是,这里的评价主体已经上移为待评价部门的上级部门,这个时候关于评价指标的获取往往较为简单,压力式的信息抽取过程快捷方便;在专家意见方面,我们同样假设,其由两个可能的人群构成,即上级部门的领导,以及由上级部门组织的相关专家团。

专家意见的形成同样是通过德尔菲法获得,但是这里特别需要注意与第一方评价模式的区别,即这里评价的主体已经没有待评价部门内部的人员,专家评价的主体都来自部门外部,可通过对上级部门或专家的深度访谈来对专家评价的结果进行替代获知;在服务对象满意度方面,第二方评价模式的实践多有涉及,但是不能忽视的是该过程的测量仍然是有政府或政府的代表机构来完成的,不同的是变成了更高级别的政府部门,该部分通过满意度量表的发放与统计来获知。

这里需要补充的是,关于第二方政府绩效评价在没有进行的前提下,我们可以通过上级部门对下级部门的表彰或奖励进行总体评价结果测量指标替代。

表2同一评价对象由第三方绩效评价推演而来

的评价结果构成比较

组织权归属模式划分业绩绩效指标专家意见服务对象满意度

部门自身第一方

评价

客观指标体系

访谈部门人员

或专家

满意度量表

上级部门第二方

评价

客观指标体系

访谈上级部门

人员或专家

满意度量表

第三方第三方评价客观指标体系专家德尔菲法满意度量表

2.模型分析

这里的模型分析,建立在“零假设”的思想基础之上。

由于第一方评价与第二方评价都是根据第三方评价模式的结果的构成进行推演而来,指标的选取也在类别上保持一致,因此,我们通过第一方评价模式、第二方评价模式,分别与第三方评价模式进行评价结果比较,该比较通过对评价结果的各个构成内部的对比进行。

为了能够将模型更加简化,我们对政府以及政府人员进行理想化假设,假设他们都是绝对客观的、标准化的;同时假设理想结果构成与推演结果构成中部分的替代是无误差的

。

图2模型分析逻辑图

对于同一评价对象的评价,如果是准确的,那么无论是用何种模式,其结论必定是相同的,也就是说,评价模式的变更,并不会带来评价结果的变化（零假设。

但是现实的情况往往是表2所展示的那样,只有一种模式的评价过程经过实践,而另外两种模式都是根据理想的假设推演而来,由于评价未曾进行,只能根据实际情况对所需指标进行理想化替代。

经过了理想化的假设与替代,如果推演的评价模式得出的结论与原评价

模式的结论不相同,那么就说明“零假设”被拒绝了,评价模式与评价结果之间存在因变关系,影响因子并非经过理想假设的“客观政府”与“评价结果构成的无误差替代”,而是另有原因。

如果推演的评价模式得出的结论与原评价模式的结论相同,那么,我们将得到“零假设”被证实的结果,即我们的研究问题没有达到预期的结果,但也是有结果的,那就是两个概念不相关。

或者需要反思“理想假设”过程中是否将影响因子的因子载荷强行归零了,如果的确是这样,这将说明,我们的研究设计失败了。

三、甘肃省就业支出绩效评价的实证分析

（一项目背景与相关数据来源介绍

甘肃省就业支出绩效评价是由甘肃省财政厅与甘肃省人力资源和社会保障厅委托给兰州大学地方政府绩效评价中心（以下简称评价中心的横向课题项目。

研究设计为委托第三方绩效评价模式,即评价的组织权归评价中心。

研究通过对2009年甘肃省各市州就业支出使用的经济性、效率性和效益性进行评价,来反映就业资金在各市州的使用状况。

评价中心根据就业支出的实际支出项目,通过研究将其划分为三类,即创业型就业支出、培训型就业支出与补助型就业支出。

研究采用分类评价与总体评价相结合的方式进行,即对每一类就业支出都有相应业绩指标体系测量,满意度测量与专家评价测量三个方面构成。

总体评价结果为各类评价综合结果的三方面加权和。

根据研究的需要,评价中心进行了两次调研（数据获取过程,第一次调研的目的是根据实际情况调整评价指标,共选取了三个城市（L市、B市、D市进行;第二次调研即为对全省14个市州的正式评价。

对于本文研究非常巧合的是,评价中心的两次调研过程,分别体现了不同的组织权归属过程。

（以下将两次数据获取分别称为A次和B次A次是,评价中心成员进入社区,自行对于评价所需数据（主要是满意度,同时能够得到专家评价的感官依据进行获取,即第三方评价模式;B次是,由当地政府人员组织所需数据（同A次获取,根据组织权的划分分类,实际已经转变为第一方评价模式。

由此我们将A次获取的数据用于下文第三方评价模式,将B次获取数据用于下文第一方评价模式。

（二基于推演分析模型的研究

由于本实证研究是建立在对甘肃省各市州就业支出绩效评价这一单一主体之上的,因此下文主要介绍评价结果组成类指标选取以及推演模式下评价结果组成类替代指标选取,与模式分析。

1.指标选取

甘肃省就业支出绩效评价研究设计属第三方评价模式,但是评价过程中却同时出现对同一主体问题的第一方评价模式。

根据上文推演模型的思想,我们在指标选取过程中又将推演分析模型进行了演进,见表3。

此处需要说明的是,（1省就业部门为组织权归属方的第二方评价中,服务对象满意度替代指标的选取,是基于角色期待[9]的逻辑,即对于服务对象来说,组织者如果是对于自己某种公共服务需求的直接提供者（换句话说,在某个方面直接管理着自己,会促使其产生附和组织者期待结果的行为,这样的“附和”程度根据组织者与其相关度的大小来决定,各市就业部门最大,省就业部门次之,评价中心最低。

因此,B次满意度测量在角色期待的作用下高于省就业部门组织的满意度测量,省就业部门组织的满意度测量又高于A次满意度测量,趋近于

152

管理

各市就业部门组织的评价。

（2同样的道理,由省就业部门组织的专家意见评价高于第三方组织的评价,但由于是上级对下级的评价,往往尺度比下级自身评价要紧一些,因此省就业部门人员评价低于模式1（即第一方评价。

表3甘肃省就业支出绩效评价由第三方绩效评价

推演而来的评价结果构成比较

组织权归属模式划分业绩绩效指标专家意见服务对象满意度

各市就业部门第一方评价客观指标体系

B次专家德尔菲

法或B次访谈

部门人员

B次满意度测量

省就业部门第二方评价客观指标体系省就业部门人员

评价低于模式1

或专家评价高

于模式3

介于两次满意度

测量之间

评价中心第三方评价客观指标体系A次专家德尔

菲法

A次满意度测量

2.模式分析与结论

由于各市就业部门组织的第一方评价与省就业部门第二方评价都是根据评价中心组织的第三方评价模式的结果的构成进行推演而来,指标的选取在类别上分为业绩绩效指标,专家意见与服务对象满意度。

由于假设了政府以及政府人员是绝对客观的、标准化的,理想结果构成与推演结果构成中部分的替代是无误差的,因此我们可以认为业绩绩效指标三种模式无差别。

A、B两次调研的实际情况如表4:

表4A、B两次调研专家评价与服务对象满意度比对

专家评价服务对象满意度

L市B市D市L市B市D市

A次调研9．39．18．03．613．733．76

B次调研9．69．08．33．913．924．13注:

专家评价满分为10分;服务对象满意度满分为5分,最低为1分。

根据上文对于专家意见与服务对象满意度的指标选取分析,通过以模式为自变量x,评价结果y的各项构成与其本身变化的“零假设”比较,可得表5:

表5“表3”的零假设验证分析

模式划分业绩绩效指标专家意见服务对象满意度各模式综合

第一方评价f=0f≠0或f≠0f≠0f≠0

第二方评价f=0f≠0或f≠0f≠0f≠0

第三方评价参照比对值参照比对值参照比对值参照比对值总和F≠0

通过表5的零假设验证分析,我们可以看到,模式1、模式2与切实发生过绩效评价的模式三相比,都出现了评价结果的变化,经历了图1所示的“假设———证伪———存在相关”的逻辑过程。

证明我们的研究构建在就业支出的案例中运用是成功的。

（三关于该项评价的政策建议

1.关于评价模式的选取。

在该案例的研究中我们明显发现三种组织权归属下的评价模式,对于主观判断带来的不同影响,简单的说相对于与评价结果有直接利害关系的第一方、第二方绩效评价相比,第三方评价模式能够尽量少的产生主观的偏差,基本能够做到客观、公正。

2.在进行第三方评价模式的绩效评价时,一定要牢牢把握组织权的归属。

组织权的归属是第三方评价模式的优势所在,正是由于对于组织过程的中立的控制,才能得到期待的准确的评价结果。

3.满意度与就业绩效相关度不高。

[10]数据分析结果显示,越是经济状况差的地方满意度就越高,这一点通过专家评价与服务对象满意度评价的反向数据得以体现。

由此,不能单纯以满意度作为评估指标,并且应该弱化其在评估体系中的地位,因为该指标在某种程度上并不能够真实反映各市州之间的差异。

结语

通过模型构建,模型检验,对评价结果与评价模式之间的相关性进行了较为清晰的解构。

对于该方法的尝试尚属首次,由于篇幅的限制并没有更加清晰地将模型推演的原理过程进行剖析,对于模型的多次假设,难免造成一些评价结果的偏差,但由于论述的是相关性的问题,而不是影响程度的问题,因此部分误差的出现是可以忽略的。

本文着力于对于目标问题的性质分析,略去了许多数学过程,该研究也属于政府绩效评价组织模式问题中的基础问题研究,先来做了评价模式对评价结果有影响的工作,希望能给那些对于政府绩效评价感兴趣的学术界或实践界的人士提供一些参考。

参考文献:

[1]包国宪等．中国政府绩效管理年鉴[M]．北京:

中国社会科学出版社,2011:

5．

[2]郑云峰,卓越．21世纪行政发展的新亮点———福建省厦门市思明区开展公共部门绩效评估的探索[J]．中国行政管理,2003,（2.

[3]孙迎春,周志忍．国外政府绩效管理与评估的实践模式与发展趋势[J]．待发表.

[4]OECD:

InSearchOfResults:

PerformanceManagementPractices,1998.

[5]包国宪,周云飞．中国政府绩效评价:

回顾与展望[J]．科学学与科学技术管理,2010,（7.

[6]包国宪,曹西安．地方政府绩效评价中的“三权”问题探析[J]．中州学刊,2006,（6.

[7]（美艾尔·巴比．社会研究方法:

第十一版[M]．邱泽奇译．北京:

华夏出版社,2009:

2.

[8]金岳霖．形式逻辑[M]．北京．人民出版社,1979:

68—133,279—303.

[9]（美斯蒂芬·P．罗宾斯．组织行为学:

第十二版[M]．李原译．北京:

中国人民大学出版社,2008．4.

[10]赵曼．绩效评估中的模型选择[J]．数量经济技术经济研究,2010,（1.

基金项目:

本文为甘肃省财政厅、人力资源和社会保障厅委托横向项目“甘肃省就业支出绩效评价体系研究”成果之一。

作者简介:

保海旭（1987—,甘肃天水人,兰州大学管理学院研究生,研究方向:

政府绩效管理。

付维宁（1974—,甘肃庆阳人,兰州大学管理学院副教授,研究方向:

政府绩效管理。

李美鑫（1987—,甘肃兰州人,兰州大学管理学院研究生,研究方向:

政府绩效管理。

责任编辑:

竹君;校对:

叶子

252甘肃社会科学2012年第1期