论我国食品安全监管制度的完善.docx

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论我国食品安全监管制度的完善

摘要

目前我国食品安全形势十分严峻，重大食品安全事故时有发生，对公众健康、社会稳定和经济发展造成严重影响。

本文从对我国食品安全监管的现状、问题及其成因进行剖析，借鉴国外先进经验，对完善我国食品安全监管机制提出了相应建议。

本文即试图从食品安全监管的制度入手，通过剖析其现状、发现其问题，在借鉴国外成功经验的基础上提出相应的对策建议，为我国的食品安全保障略尽绵薄之力。

我国食品安全监管制度的主要问题在于食品安全法律体系不完备，预警能力不强，职责不清，监管机制不完善等方面。

由此，要完善我国的食品安全监管制度，首先要遵循法治原则、效率原则和公开原则。

具体来说，应构建完整的食品安全标准法规体系、健全食品安全信息预警通报系统、完善监管机制，加强社会监督、增进食品安全国际合作，确保食品安全、保障百姓生命健康。

关键词：

食品安全；监管制度；基本原则

ABSTRACT

CurrentlythefoodsafetysituationinChinaisverygrim;theseriousfoodsafetyaeeidentshappenedandhaveaffeetedthePublichealth，soeialstabilityandeeonomicdevelopmentheavily.ByanalyzingthestatusquoofthefoodsafetysuPervisionmechanisminChina，itsProblemsandeauses，andleamingfromtheadvanecdforeignexperienees，theessayputsforwardssuggestionsonimProvingfoodsafetysuPervisionmeehanism.

Thisarticleattemptstostartfromthefoodsafetyregulatorysystem,analyzethecurrentsituation,andfoundproblems,andputforwardcorrespondingcountermeasuresandsuggestionsonthebasisofforeignsuccessfulexperienceofcontributingtoChina'sfoodsecurityslightly.

China'sfoodsafetyregulatorysystem,themainproblemisthatfoodsafetylegalsystemisincomplete,thewarningisnotstrong,isunclear,theregulatorymechanismsareinadequateandsoon.Asaresult,toimproveourfoodsafetyregulatorysystem,wemustfirstfollowtheruleoflaw,theprincipleofefficiencyandopenness.Specifically,youshouldbuildacompletefoodsafetystandardsandregulations,improveinformationonfoodsafetywarningnotificationsystem,improvetheregulatorymechanism,strengthensocialsupervision,internationalcooperationforthepromotionoffoodsafety,ensurefoodsafety,theprotectionofpeople'slivesandhealth.

Keywords:

foodsafcty;supervisionsystem;basieprinciple

目录

摘要4

ABSTRACT5

引言6

一．食品安全监管机制概述7

（一）相关概念界定7

1、食品安全7

2、食品安全监管7

3、食品安全监管机制7

（二）市场失灵:

食品安全监管的正当理由8

1、食品安全领域的信息不充分8

2、食品安全领域的外部性8

3、食品安全领域的社会不公正9

（三）食品安全监管的主要机制及优点和不足9

1、食品安全行政监管的优点和不足9

2、食品安全行业自律的优点和不足10

3、食品安全企业自我监管的优点和不足10

二．我国食品安全监管制度存在的主要问题11

（一）法律体系不完备11

（二）职责不清，多重监管效率低下12

（三）信息预警能力不足13

三.我国食品安全监管机制完善13

（一）我国食品安全行政监管机制的完善13

1、进一步完善食品安全行政监管体制14

2、进一步健全食品安全行政监管制度15

（二）我国食品安全行业自律机制的改革16

1、大力推行食品行业诚信自律和信用机制建设16

2、建立相关行业食品信息交流沟通机制17

3、制定并完善行业标准和规范17

（三）我国食品企业自我监管机制的改进17

1、完善市场机制，加快诚信道德体系建设18

2、激励并扶持企业采用先进的自我监管工具18

3、企业内部知情人举报制度18

4、加大对食品企业违法行为的惩处力度19

四.结语19

致谢20

参考文献21

引言

俗话说:

“民以食为天，食以安为先”。

食品安全关系到人们的健康乃至生命，关系到国家经济发展和社会政治稳定，已成为各国政府、公众关注的焦点问题，也是衡量人民生活质量、社会发展水平、国家法治程度的一个重要标准。

如何有效地管理食品安全，建立食品安全监管体系，是世界各国面临的重大现实问题之

目前，我国的食品安全现状不容乐观。

近年来，我国食品安全事故频发，毒大米事件，毒酒事件，苏丹红事件，三鹿婴幼儿奶粉事件等已经给我们的日常生活造成了极大的困扰。

人们不禁会问“今天我们还能吃什么”。

食品安全问题对我国的社会安定、经济繁荣造成了极坏的影响。

针对这种情况，我国虽然在不断出台关于食品安全方面的法律法规，但是我国目前的食品安全监管制度仍存在一些缺陷，以至于不能很好地保障人们的健康和生命。

因此，在我国现行的法律体制下，建立一套高效的食品监管制度的要求就显得尤为迫切。

本文即旨在吸收前人研究的成果基础上，通过对食品安全监管制度的理论探讨，对我国食品安全监管制度现状进行深入分析，在遵循行政法相关原则的前提下对‘完善我国食品安全监管制度提出具体建议。

一．食品安全监管机制概述

（一）相关概念界定

1、食品安全

食品安全的概念是随着社会环境的发展变化和人类科技认识水平的提高而逐渐变化的。

“食品安全”一词是1974年由联合国粮农组织提出，其主要内容包括三个方面:

（1）从食品安全性角度看，要求食品应当“无毒无害”。

（2）符合应当有的营养要求。

（3）对人体健康不造成任何危害，包括急性、亚急性或者慢性危害。

1996年世界卫生组织将“食品安全”界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”[1]。

2003年，联合国粮农组织/世界卫生组织（FAO/WHO）国际食品卫生法典委员会食品安全概念:

食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。

或者是食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性中毒或感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。

2009年我国《食品安全法》第99条对食品安全的定义:

指食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造任何急性、亚急性或者慢性危害。

2、食品安全监管

“监管”一词源自英文regulation，有广义、狭义和最狭义之分。

本文取广义监管的概念，即“社会公共机构或私人以形成和维护市场秩序为目的，基于法律或社会规范对经济活动进行干预和控制的活动”，包括了政府监管和非政府组织的监管。

所谓食品安全监管，是指为了确保食品的安全，一定主体依据法律等规则，制定规格、标准，对食品的生产、流通、销售等进行管理的活动。

3、食品安全监管机制

根据《现代汉语词典》，机制是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，机制的建立，一靠体制，二靠制度。

这里所谓的体制，主要指的是组织职能和岗位责权的调整与配置;所谓制度，广义上讲包括国家和地方的法律、法规以及任何组织内部的规章制度。

也可以说，通过与之相应的体制和制度的建立（或者变革），机制在实践中才能得到体现。

食品安全监管机制是在整体上赋予食品安全监管以运作的动力和载体，是整个食品安全监管系统的运作过程和方式。

在食品安全监管机制这一定义上，我们要赋予其系统性、整体性与全局性。

由于每个国家的国情区别，以及在具体运作过程中的差异，各个国家的食品安全监管机制都有其自己的模式，但是，无论是什么样的模式，这一机制都是整个系统内部互相作用的结果，而系统内部的各个要素是否协调，作用的过程是否顺畅，以及作用的方式是否科学等方面就直接影响着食品安全监管机制的完善程度。

本文认为，食品安全监管机制是指为了确保食品安全，食品安全监管系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，具体包括食品安全监管体制和食品安全监管制度两个方面。

（二）市场失灵:

食品安全监管的正当理由

在经济生活中，完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式;但在现实经济中，完全竞争市场结构只是一种理论上的假设，理论上的假设前提条件过于苛刻，现实中不可能全部满足。

由于信息不充分、外部性等问题的存在，导致“市场均衡配置对帕累托最优配置的偏离”，这种情况被经济学家称为“市场失灵”。

市场失灵为国家干预提供和经济法的发挥作用提供了基础:

有学者认为，市场对资源配置虽然起着基础性作用，但它并不是万能的，在经济运行中存在着市场失效或市场失灵，市场调节具有自发性、滞后性和一定的盲目性，这就决定了国家协调经济运行的必要性。

市场失灵也成为食品安全监管的正当性理由，以下具体研究引发食品领域市场失灵的三方面原因:

1、食品安全领域的信息不充分

现代社会，“食品加工的技术链条已经漫长到让我们大多数消费者难以根据简单的生活经验来判断食品是否安全的程度，这一情形在制度经济学里面叫做“信息不对称”。

信息不充分造成的市场失灵成为食品安全监管的主要理由。

传统经济学理论建立在“供给”和“需求”关系上，即只要有供给和需求，就会有交易发生。

从食品安全问题的经济学分析可知，食品质量的信息动态有四种:

第一种是消费者具有食品质量的完全信息;第二种是消费者购买前信息不完全但购买后可得知;第三种是消费者无论购买前和购买后都缺乏完全信息而生产者具备;第四种是购买前后消费者和生产者都缺乏完全信息。

在第一种和第二种情况下，安全食品可能通过市场调节，不需政府监管获取;在第三种情况，可以通过使用标签方法来解决，而且通过立法对标签内容强制规定，这就是市场与政府起共同作用;在第四种情况下，也是市场完全失灵的情况下，政府的监管就成了主要手段[2]。

2、食品安全领域的外部性

所谓外部性，也称外部效果或外溢效果，是指交易中未加考虑、而由非直接交易的第三方承受的成本和收益。

通俗地讲，就是人们的经济行为有部分利益不能归自己享受，或有部分成本不必自行负担。

其中自己不能享受到的利益称为外部经济或外部效益，也称正外部性;不需自己负担的成本称为外部不经济或外部成本，也称负外部性。

3、食品安全领域的社会不公正

经验证明，在生产、销售、消费行为存在交易双方存在信息不对称的时候，市场的作用会打上折扣，需要行政等外力的介入，才能获得实质的公平和效率。

消费者与企业之间在食品信息、安全知识等方面均存在重大的差别。

尤其是在现代科技迅速发展的今天，食品滥用添加剂、过度加工、过度包装等现象较为严重，消费者往往不能知悉食品所存在的隐患，也缺乏防范风险的适当方法。

（三）食品安全监管的主要机制及优点和不足

食品安全至关重要，保证食品安全是一个系统工程。

基于食品行业的特殊性，食品安全监管机制主要包括三方面内容，即政府部门的行政监管、食品行业的行业自律和食品企业的自我监管。

这三个方面的监管系统各司其职，既相互配合，又相互制约，各有其长处和不足。

1、食品安全行政监管的优点和不足

行政监管是指食品行政机关依据法律等制定规格、标准，对食品的生产、流通、销售等行为进行监督管理的活动，又可以称为食品安全行政。

相对于发生食品安全问题之后的民事赔偿和刑事制裁，行政监管的优势在于:

1.行政监管具有强制性和直接性，政府食品监管机构可以对不符合食品生产安全条件的企业拒发许可证等方式，对食品生产企业直接进行监管。

2.由各类食品专家组成的专业化监管机构拥有对食品行业监管的知识和优势，可以弥补法庭诉讼单纯依靠法庭证词的缺陷。

3.监管机构的主动执法机制使其在事前和事后都能行使立法权和执法权，可以弥补法庭不告不究的缺陷。

而且政府监管的事先预防机制更容易被食品消费者接受，因为他们不愿意等到伤害发生以后再通过诉讼寻求救济，尤其在可能出现不可挽回的损失的情况下更是如此。

“在许多领域，监管者主动式执法的产生在很大程度上是由于法律不完备，以至于大量‘负外部性’致使被动式执法无效导致的”。

4.在某些情况下，政府监管的成本低于法庭诉讼。

“监管机构所扮演的角色是代表实际的和潜在的受害者，将个人的申诉汇集起来，并根据来源于个别消费者的申诉，对违法者进行赔偿性处罚”[3]。

2、食品安全行业自律的优点和不足

所谓行业自律，也称行业自我监管，就是自己约束自己，其包括两个方面内容:

一方面是行业内对国家法律，法规政策的遵守和贯彻，另一方面是行业内的行规行约制约自己的行为。

行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协会的话，行业自律也就无从谈起。

行业自律是市场经济体制的必然产物。

每个行业只有认真地做好了行业监管的工作，本行业才能得以在竞争激烈的市场中生存下去，我们也才能有一个健康有序的市场。

相对于国家行政监管，行业自律具有优越之处。

具体体现在以下几个方面:

1.可以降低监管成本。

与国家行政监管的经费来源于财政开支不一样，食品行业监管的经费来源主要是会费，并且行业组织规模和人员都较少，因而食品行业监管在财政支出上比政府行政监管要节省。

2.可以弥补行政监管的漏洞。

政府因依法行政的限制，有时在没有法律依据的情况下无法实施在食品安全领域的监管。

这时，最好的办法就是先通过食品行业监管通过行业规范进行调整，在时机成熟后再由国家进行规范。

3.有利于提高社会道德。

法律规范是人们在社会生活中应当达到的最低标准线。

食品行业监管在对成员进行监管时可能直接援引国家的法律规定，如食品行业组织的重要职能之一就是保证国家法律的贯彻实施;也可能根据行业组织自行制定的道德要求和行为准则来进行自我约束与提高，而这种行业的或职业的道德要求一般来说比法律的标准要高得多[4]。

4.更具有专业性、技术性，同时也更具有高效性、灵活性。

食品行业协会是由食品生产经营者组成，对食品行业领域业务熟悉，聚集行业的最高专业水准，故更具公信力和行业代表性和专业技术权威，更具有话语权。

同时信息比较集中，相比政府行政监管来说，具有非常大的灵活性和可操作性。

在效率和速度方面，食品行业自律监管具有的优势是非常明显的。

但是在某些方面，食品行业自律往往是不成功的。

比如价格监管，由于强烈的公共利益的存在，以营利为目的的食品行业自律监管不可能达到此目的。

3、食品安全企业自我监管的优点和不足

企业自我监管是指食品相关企业按照企业的内部规则，根据国家的规格、标准，或者以高于国家规格、标准的水准独自制定价格、标准，对企业的生产经营进行控制的行为，主要包括质量管理、信息公开、责任自觉和技术革新等内容。

在食品安全监管方面，企业自我监管可以说是最重要的一个环节[5]。

一般情况下，企业通过采取自我监管措施，不断完善食品安全管理制度，对内可以提高产品质量，减少残次品和不符合食品安全的产品产生，节约生产成本。

对外可以增强市场竞争力、不断扩大自己的市场份额，提高市场利润。

但是，企业要做好自我监管，必须以增加生产设备，提高生产工艺，增设质检人员，改善工作卫生环境等为手段，这无疑会增加企业生产成本，减少经济追求目标，这对在以追求最大利润为个根本目标的企业来说，往往是不能容忍的。

因为企业本身是一个以营利为目的的经济组织，利润和效益的最大化是企业最为基本的活动准则。

因而，企业的各生产要素的投入是以能否为企业带来最大利润为取舍标准。

这也是企业自我监管面临的困境所在。

二．我国食品安全监管制度存在的主要问题

（一）法律体系不完备

尽管我国的《食品安全法》已经出台，但.与欧美等发达国家相比，相关法律法规仍然是很不健全。

欧盟的食品安全法及其多达84项的具体行动方案，而我国的《食品安全法》仅是寥寥二十页的法案内容，尽管国务院随后已出台了相关的实施条例，但仍需完善，特别是卫生、质检、工商等职能部门需尽快出台相关的实施细则。

相比之下，我国的食品安全法仍欠缺可操作性。

而我国食品安全法规的不健全最集中地体现在食品安全标准的问题上:

我国食品安全标准体系尚未健全。

我国食品标准体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等4级构成。

目前，我国共有一千多项食品工业国家标准和食品工业行业标准;为了适应进出口食品检验，还有许多进出口食品检验方法行业标准。

但与许多发达国家相比，我国的食品安全标准体系尚不健全，标准水平也较低。

首先，我国许多现行的食品安全标准规定混乱，重叠交叉，缺乏统一性，给执法部门监管带来极大困扰，比如，2007年，我国辽宁、湖南、河南等地陆续被发现氧化硫残留超标的黄花菜，销量随后急剧下降，菜农及加工企业也因此遭受重大损失[6]。

其次，我国在许多领域又缺乏明确的食品安全标准，造成监管漏洞。

如2008年发生的婴幼儿奶粉三聚氰胺事件，其中很重要的一个原因，就是因为缺乏奶粉中三聚氰胺的强制性限量标准，导致在执法工作中无法可依。

再次，许多标准标龄老化，跟不上时代和科技发展的步伐。

以SPS通报数量为例，2008年，美国向WTO秘书处通报的有关食品安全的SPS通报多达200项，同为发展中国家的巴西也发布食品安全SPS通报73项，而中国（大陆地区）却仅发布此类通报5项。

也就是说，2008年全年，我国仅有5项有关食品安全的强制性法规得到了修订，这与我国技术法规和标准尚不完善的现状严重不符[7]。

最后，我国的大部分食品安全标准水平较低，不符合国际标准，与国外发达国家的标准相比也有较大差距。

目前，我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例为23%，远远低于我国国家标准采标率44.2%的总体水平，行业标准国际采标率就更低。

（二）职责不清，多重监管效率低下

我国《食品安全法》最大的遗憾，是没有对食品监管体制作出根本性的改革。

目前，我国的食品安全监管职能仍然分散在卫生、质监、工商等各个部门，虽然各部门都有自己的职权范围，但是各部门之间还是会有重叠，出现多头执法。

同时在部门衔接上也存在许多问题，难以形成合力，执法效率低下。

今后中国食品安全的监管机制，实行的仍然是“人海战役”，“管”字当头，“管”而不“理”仍然是常态;与此同时，社会公众的参与程度无法高涨起来，这样，我国食品安全问题，就失去了一个应对政府监管机制的最有力的反馈途径，以及弥补政府监管不力的社会机制。

根据我国新颁布实施的《食品安全法》，对食品安全管理体制新的调整是，国务院将设立国家级的食品安全委员会，，其级别将高于国务院其他部门，以利于管理。

根据国务院各部门的“三定方案”，参与食品安全监管的国家级部门主要有四个，分别是卫生部、质检总局、工商总局、食品和药品监督管理局。

其中，卫生部负责食品安全的综合协调、标准制定、信息发布，其他三个部门则分别负责食品生产、流通、消费环节的安全;此外，农业部门也与农产品食品安全息息相关。

在各地方的食品安全监管制度上，《食品安全法》规定，由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定相关协调机制、指挥应对食l显:

安全突发事件、建立监管责任制等职责[8]。

而各地方卫生行政、质量监督、工商行政、食品药品监管部门则各司其职，各自承担不同的监管职责。

此外，《食品安全法》还增加了地方政府的监管职能，即地方人民政府建立食品安全全程监督管理的工作机制，以便于更好地协调食品安全各个环节的监管工作。

因此，从根本上来说，新的《食品安全法》并未改变我国食品安全的分段监管模式。

在这种情况下，卫生部是否具备足够的权力与资源，来履行“综合协调”的职能，受到了各界人士的普遍质疑。

“三鹿奶粉事件”中体现出的监管不力与漏洞，更让大家呼吁食品安全监管体制更高层级的整合。

于是，国家级的食品安全委员会也就应运而生，以填补这一“最高协调者”的空白。

尽管如此，食品安全委员会领导下的多部门管理，其工作效率仍然值得怀疑。

而且，尽管《食品安全法》规定了“国务院设立食品安全委员会”的内容，但这个委员会如何建制、如何管理、具体职责是什么，还有待于国务院作出规定。

（三）信息预警能力不足

“食品安全风险”就是食品中的危害物产生的不良作用的可能性及强度。

①食品安全问题具有突发性、严重性及广泛性的特点，近年来，我国食品生产加工企业暴露出了许多问题，较为突出的是，一些企业在利益的驱使下，在食品加工过程中大量使用非食品原料，不仅损害了人民的健康，而且扰乱了市场秩序。

由于消费者的个体体质差异，消费者食用了不安全食品后的反应时间不一，因此这些非法行为往往能够隐蔽较长时间。

而消费者在没有明显不良反应的情况下继续食用，往往会导致严重的后果。

因此，在食品安全出现问题时，需要有一套应急处理制度，达到快速控制、降低因食品安全带来的风险。

每一次突发的食品安全事故都表明，缺乏反应迅速、高效的协调机制往往会贻误时机，造成更大的损失。

因此，必须及时收集各地的食品安全信息，系统地调查和研究食品中非食品原料的情况，建立非食品原料毒性及监测数据库，及时评估各类食品安全信息及危害程度，为食品安全预警和快速反应决策提供信息保障。

要建立科学的风险评估机制，充分发挥专家队伍的作用，对重要食品风险信息进行对比、分析并评估、预测可能造成的危害，提出应急措施，为监管工作提出科学保证[9]。

尽管我国在《食品安全法》中已经对食品安全风险监测和评估进行了相关的规定。

但在现实中，一旦发生了食品安全事故，却往往还是监管部门事后仓促应对，有关部门匆匆召开联席会议，确定彼此职责，进行分工。

这样的事后处理方式是极为不妥当的。

而我国的食品安全信息预警系统还不健全，有些部门和地方预警能力不足，过于行政化和监测系统反应不灵敏的问题，结果往往使得监测流于形式。

因此，必须要加强政府部门的监管，提高我国食品安全信息地预警能力。

三.我国食品安全监管机制完善

（一）我国食品安全行政监管机制的完善

食品安全问题是现代社会全球面临的共同课题。

由于各国经济、政治、社会、文化状况以及制度框架的不同，不能采取“一刀切”的模式，但根据我国国情，借鉴国外有益经验，尽快完善本国的监管机制，避免走弯路，却是法治后发国家的优势。

根据我国目前严峻的食品安全形势，借鉴国外先进的监管体制和监管制度经验，进一步理顺监管体制，加强和完善监管制度建设，是我国政府面临的一项刻不容缓的任务。

1、进一步完善食品安全行政监管体制

（1）明确职责分工，加强沟通协调