政府未来的治理模式盖伊彼得斯.docx
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政府未来的治理模式盖伊彼得斯
政府未来治理模式
【美】B·盖伊·彼得斯
《政府未来治理模式》【美】B·盖伊·彼得斯吴爱明等翻译中国人民大学出版社，2001年（公共行政与公共管理经典译丛。
政府治理与改革系列）
B·盖伊·彼得斯是美国匹兹堡大学政治科学系主任教授。
曾任加拿大管理发展中心高级研究员，香港城市大学名誉教授，他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家，公共管理大师，其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。
他的主要著作有《公共政策的病态》、《官僚政治》、《比较政治学》、《政策动力学》、《政府会消亡吗？
》等等。
一、传统的公共行政：
旧时代的信条
传统的公共行政模式并非单一的概念，至少有六个方面熟悉的概念曾引导我们去思考公务员制度以及在治理过程中所起的作用。
1、政治中立的公务员制度其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向或党派色彩的意见，否则会导致他们无法忠实地服务与不同党派的政府。
选用公务员客观资格条件是录用和选拔公务员时的首要考虑，政治忠诚位于其次。
主张公务员的主要工作是执行政治领导者的决策，并相信这些政策的正确性。
但我们必须看到所遭遇的公务员制度日趋政治化的问题，在当代大多数政府中，公务员确实参加了政策的制定，政府官员也越来越多地凭借政策的执行来参与公共政策的制定。
“第二法律”——行政法规的制定，数量是正式法案的10倍，而且在政策制定阶段，公务员所扮演的政策顾问的角色十分重要，他们富于实践经验，更了解政策细节的含义。
问题的关键在于，在既承认公务员参与政策制定的现实和优点，同时又必须维护民主责任的要求这样的情况下，应该如何构建政府。
公务员职能的政治化，使得公务员参与决策中的专业精神更难维持。
2、层级制和规则对于体系转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府，缺乏政府公务价值观念，以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。
层级管理的治理模式受到市场模式的挑战，市场机能被越来越明显地认为是可以和政府组织的结构与运行相抗衡的机制。
同时参与概念也日趋增加，当代政府组织已经很难直接通过法律或其他命令式的方式来施行其公共计划方案；相反，政府在实施其政策和提供公务服务时必须事先与社会进行磋商。
网络概念和电子政府作为一种手段在逐步进行。
对于企业家政府模式，如果公务员和其他被委派的官员真正成为企业型官僚，那么他们必然越来越不受这些政治家们的指挥和支配，政府部门中责任制的概念和管理的概念都将彻底改变。
这些变化使公务员管理者的角色比过去更难界定，政府公务员的作用也更加含糊不清，而且如果政府普遍缺乏正式的规范结构，那么坚守职责就会变得更加困难。
3、永久性和稳定性新型组织如特别工作组、权威领导人、跨部门委员会、虚拟组织等都是对传统组织的挑战，每一个公务员今后将面临政府机关实行多样化的雇佣制度，诸如以签约方式受聘，担任顾问性工作，公务繁忙期的临时聘用人员等，公务员职业的特殊性正在受到挑战并被逐渐摈弃。
永久性和稳定性也导致了决策的僵化，并使协调变得更难以进行。
但人们倾向于将公务员界定为一种永久性的职业。
4、制度化的公务员制度韦伯认为个人崇拜和传统权威仅仅适应于世袭制的组织，而理性——合法的权威则适用于官僚式的组织，但职业性的公务员制度已经受到挑战，除了一些非永久性政府组织被设置外，政府的人事任用也逐渐失去了永久性的色彩。
在税务机关和娱乐部门越来越多根据随时变化的工作需要来决定增加和裁减员工。
这种人事方式固然可以节约经费，但对公共管理者和决策者来说，面临这如何凭经验和按规范办事的问题，公民将不得不面对缺乏奉献精神和其他公共价值观的政府雇员，甚至而言这些临时雇员根本就缺乏做好其本职工作所需要的训练和信息。
同时传统的公务员薪酬体系和晋升方式，越来越通过市场机制来测试和衡量了，实际绩效也趋于复杂化。
5、内部管制传统管制方式，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令，这种要求超越了纯粹的政治中立。
在任何社会，政府部门一向是被管制的最为严格的组织。
解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家的需要目前尚不清楚，许多国际组织和私人企业正向这些国家施压，要求他们放松对政府行为的限制，但是这些国家的政府所普遍需要的是一种更加可以被预测的和更加负责人的公务员制度，而不是发达国家所要求的企业家创新精神。
6、平等传统治理模式是尽可能做到结果的平等。
但服务平等和结果平等的概念正受到质疑，首先：
以市场为导向的改革，强调分散政府部门的行政权，并提高管理者的自主权，这样政府能够提供不同层次和不同类别的服务；其次，为确保为顾客提供平等服务而设计的官僚结构日渐僵化，闲置了官僚成员在工作中的主动自由，让其他人参与政府部门和从事公共职业更合乎参与规则；同时平等问题也引发了有关责任和法律的问题。
二、背景分析及政府治理展望
背景分析：
传统的行政体制存在了几十年，总的看来是成功的，但是一些相互关联的问题不断出现，使人们重新思考。
首先：
经济形势的剧变迫使政府不得不做出反应，这是一个解释变革的最容易看见的因素，任何有关于降低税收成本、解除管制、提高政府效率的改革措施都大受欢迎。
比如：
人口老龄化要求政府减少开支以增强政府应付未来庞大支出的能力。
但仅仅从经济角度分析推行政府改革和行政改革的理由显然过于简单化。
就最近的情况看，凯恩斯主义更有力量，扩大政府部门的职能可能比减弱政府部门的职能更有助于解决经济方面的问题。
其次：
同时我们也看到政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制与管理了，社会和政治的异质性逐步加大，政府所面临的问题不再是那些可以讨价还价的问题而是一些更难谈判的问题；除了经济问题，还有种族、性别、参与、平等等问题。
第三：
作为政府干预经济的焦点和政府治理投资的来源的稳定组织数量减少，原来处理经济问题最有效的方法之一“社团主义”——即通过与一群稳定的、通情达理的、结构完善的利益集团进行谈判并达成协议——也逐渐变得不可信赖了，利益团体结盟关系变得不稳定，要达成约束力的协定越来越难。
政府治理的展望：
政府改革的浪潮一浪接着一浪，但实际上，许多的改革方案并没能一起发挥作用，甚至相互作用产生负面影响。
休·理查兹在谈到英国政府改革时说：
“这是一幅由变化中的行为方式、非正式的和突然出现的规则，以及转变中的权力游戏等交织而成的混乱图画。
我们需要更多的透明度，以协助公共管理者以及其他公共服务机构的人员了解政府改革，也让更多的公众更好地理解这些改革。
”如果政府改革能够有组织、有计划地进行，更可能产生有效的结果。
但是我们当前在思考政府部门的复杂性时趋向于采取情景治疗法而不是系统化的治疗法，即使在受到一套相当有说服力的理论假设的引导时也是如此。
这一方面任何一个特定的模式都存在特定相适应的背景；另一方面，这些理论设想，很多是从规模小的地方政府经验中得出，可能并不适应中央政府。
三、本文提出的四种新的治理模式
市场式政府
参与式政府
弹性化政府
解制式政府
主要的诊断
垄断
层级节制
永久性
内部管制
结构
分权
扁平结构
虚拟组织
无建议
管理
按劳取酬；私人部门管理技术
全面质量管理；团队
管理临时雇员
更多的管理自由
决策
内部市场；市场刺激
协商；谈判
试验
企业型政府
公共利益
低成本
参与；协商
低成本；协调
创造力；能动性
（一）市场化政府：
从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于他们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。
事实上并不存在一个单一的市场模式，它只是一种对自由竞争优越性以及对一个理想化的交换与激励模式市场的基本看法。
1.市场效率；
2.官僚垄断有些学者认为：
由于组织成员对自身利益的关心导致了政府官僚体制倾向于以令人无法接受的速度膨胀；但另一些学者认为，正是出于对自己利益的关心，官僚机构不会对其顾客提供足够的公共财产而是过多地提供私人财产，预算反而会减少。
在煤气、供电等行业由政府采取垄断方式提供服务可能比通过竞争方式来得更加有效率，此外当社会风险太大，以致难以和私人部门合作的领域，政府维持服务垄断仍是具有正当可行性的。
市场模式主张提高机关自主权，建立高度分割的政府，不过随之而来的后果必然是越来越难以施行有效的控制，适度的自主权必须受到健全的法律和预算结构的约束，以便在没有直接控制的情况下机关之间仍能相互协调合作。
市场化改革代表了“企业精神”和“效率”，但是和政府这种管制严格的组织要求存在矛盾。
而且官僚机关因为拥有相对的信息度，可以通过其对政府议事日程的影响而获得某些权力，这就是“权力的第二面孔”；官僚机关还可以通过颁布第二法律“行政法规”来对政策议程的某些方面实施实质性的控制。
3.一般管理管理主义论者进行改革的部分目标就是要取消行政部门的特权，并开放传统的内部劳动力市场以吸引更多来自外部的竞争对象。
适用于公共部门的一般管理方法设想公共部门与私人部门之间并不存在重要的差别，也不去谴责缺乏将共公共利益作为政策行动的指导原则的意识。
这一观点认为，如果建立适当的鼓励机制，那么就能够将私人利益和公共利益统一起来。
新管理主义的另一个含蓄的推论是，公务员的角色是根据其承担的管理任务来确定的，政务官应肩负制定政策的重要责任。
但实际上要取得这一权力比所想象的难得多。
管理主义重申了政治行政二分法则。
机构：
市场模式主导者认为传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大的、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应；而且也不想做出反应，这些自行其是的机关关注的是其成员尤其是其领导者个人的提升，并不考虑为整个公众或政治首长服务。
所以改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。
打破大政府垄断的最基本方法是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务；权力分散也可以通过将大的部门分解成若干个小的机构或通过将职权下放给较低层次的政府机关等方法来实现。
设立以市场为导向的组织体系，有助于对所设置的权力分散机关的成绩表现进行有效监督和充分估量。
这种模式可能与政府的“机器”功能相一致，但可能不太适用于完成政府必须承担的复杂的社会与发展任务。
微观层面上，市场模式强调企业式的创新活动和个人的责任，可以促使组织减少在内部分层设级。
但这对于控制和保持决策的连贯性来说有反面作用。
管理：
过分简单化设想公共部门和私人部门的管理完全相同是不理智的。
1.人事管理传统的公共人事制度，主要以资历决定报酬等级，同级同酬；个人能否被任命和升迁取决于工作成绩和能力。
与市场经济上的其他职位相比，政府部门的工资收入可能更少些，担任公职为的是其他有形无形的利益如提前退休和福利政策，他们有着较为强烈的整体服务意识并以为公众服务为目标。
但市场模式使得金钱奖赏逐渐取代了这些无形的、但却是真实的价值观和激励因素而成为招聘人员和提高其积极性的主要手段。
举例而言，美国高级行政官员服务处的成员奖金制度是最早的差别报酬制度，但扩大到联邦政府的中层管理人员时，因国会不能提供足够的奖金且难以制定出判断实际工作绩效的具体措施而沦为空谈。
根据工作业绩决定报酬在一些规模较小、拥有相对自主权且是作为是市场式治理模式的一部分而建立起来的机关中最为普遍。
差别报酬方案能否实施，取决于政府是否能够测量出工作人员以及组织的工作成绩。
尤其是，如果根据工作的结果或所产生的影响而不是根据所做的事情来测量工作成绩，那么测量工作就变得更难以进行。
而且管理主义者提出的报酬支付方案可能隐含一些偏见，即认为公务员的管理作用比起政策作用更为重要，会偏重执行而轻视决策作用。
允许工作员工拥有更多的自我决定权这和强调参与组建团队工作的观点无论在经验上还是在标准上都难以达到一致。
我们必须注意这些理念的冲突，妥善加以付诸实行。
2.财政管理公共部门财政管理改革所依据的市场原则之一是，将购买者与提供者分开，并建立内部市场。
而传统模式强调分层设级和统一服务，将购买者和提供者当作一个共同实体的组成部分加以管理。
这种一元结构逐渐被半市场化机构取代，逐渐关注降低成本和提高效率。
如中国模仿英国的医疗改革体制。
这些基于理性主义动机的改革目的是试图更全面彻底降低公共支出。
这使得目的和过程产生冲突，关注内部财政还是民众利益，谁是目的？
？
工业化民主国家强调财政管理的结果导致了审计工作的重要性凸现。
至今审计工作更强调3E目标，即经济economy，效率efficiency、效能effectiveness.
3.市场检验政府市场化的一个重要方式是“签约外包”或称“市场检验”，地方政府被迫采用“强制性竞争投标”，在澳大利亚和新西兰，允许外部单位参与竞标政府工作的做法已实行多年，“服务成本”这使得政府机关工作人员不得不重新为自己所拥有的职务地位进行合法性辩护。
但是政策建议并不适合完全外包，政府必须保留对内部事务做出决定、对外部所提出的建议进行筛选并向各部长下达指示的职能。
一般管理理论设想严重低估了公共行政其特殊性，但公务员政府也不可能复归过去可能拥有的荣耀了。
政策制定：
一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型”机关，这些机关被授权独立自主地制定政策并根据市场信号进行调整；另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。
对于政府中的许多人来说，被迫遵守通行的政策信条实际上就是试图是公务员制度和政策制定政治化，但对公务员的要求与期望也许是相互对立的矛盾。
决策权分散给小的组织，就会使高级官僚或政治家们有效协调政策的机会相对减少。
而且如果小型组织不能以完善、协调的方式提供服务，政府部门交易成本的下降是转移到顾客身上了。
市场模式所带的政策上的不一致性和累赘冗长是很突出的缺点。
而且公民角色的转变也是一个问题。
市场模式倾向于将公众作为顾客，这种界定既是授权给民众，使公众能期待更好更优质的服务；同时也可以说是贬低了公民身份，降低了公民作为与国家相对的权力和合法地位的拥有者的作用。
公众概念最有意义趋势是将政治看成是权力义务而不仅仅是金钱。
公共利益：
市场模式对公共利益的界定包含两方面：
其一，根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府；其二，政府应该对市场信号做出反应，责任制概念更多地根据市场术语来界定，即由结果测评取代传统模式下的过程测评。
建设“新型的可评估政府”所冒的危险是，在没有完全做好测评工作之前就试图对测评的结果进行分析；其三，公民应该被看成是消费者和纳税人。
增加“消费者”选择公共服务的机会可以通过这样两种方法来实现：
或者通过打破过去对大多数公务服务的垄断，或者通过增加必要的手段如发行教育住房服务代币券从而使公民能够更自由地选择服务项目。
总评：
市场模式已经成为最受国家和政府欢迎的革新概念。
市场模式将传统的公共官僚体制看成是公务员扩大个人权力的工具，而不是为公众提供无私服务的工具，接受传统公共行政模式无异于保护官僚免受控制并逃避责任制。
可以看见，它对传统体制存在的不足之处的描述恰当的，但提出的变革方法并不是一定完全正确和合适的。
对于政府而言，所有改革计划都会付出大量的、过渡期间所需要的成本和代价。
我们必须了解新的治理方法所需要花费的成本是多少，以及在采取新的方法后传统行政体制中那些有利因素会丧失，同时也应该仔细考虑新的治理方法是否不具有传统体制潜在的优点。
尤其是发展中国家被迫市场化的进程中，有悖市场本身的自由特征，如何把握好分寸和市场化进程的步伐是一个重要问题。
在提供防务或社会服务方面，成功实施的市场模式的确提高了公共部门的效率和效能。
但政府工作成绩的测评存在长期性、复杂性，所以反省和谨慎对待是应该的。
私人部门通过竞标获得如守卫、膳食等日常服务工作可以做的很好，但他们往往难以胜任政策性强的工作或更复杂的服务工作。
市场模式主张扩大公民选择权，但在关于是否寻求新的、不同层次或不同类别的服务项目方面，是市场模式提供的建议并不多。
而针对方案提出的选择权才是更为基本的选择权，而这涉及参与式变革模式范畴了。
（二）参与式国家：
该方法所倡导的用以证实其思想的政治意识形态是发对市场的，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。
参与模式的倡导者认为层级节制是最直接的罪恶，缺乏参与让公务人员产生距离感，也降低了他们对组织的承诺。
参与方法和市场方法不一样，市场方法主义公共组织中的较高管理阶层，这些人被看作政府的原始企业家；而参与方法则关注较低阶层的员工和组织的服务对象。
参与方式认为，要使政府的功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，是他们有更大的个人和集体参与空间。
参与可以说是一种价值观念，属于政治民主的意识形态范畴。
参与概念产生的难题是很难区分出不同政治阵营对参与概念的界定。
主要的理念：
1、参与管理介入和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践；如果员工能更多地融入到组织当中并被授予了更多的参与决策的权力，那么其生产效率将会得到提高。
这种风格的管理，公共机构的成员能够同心协力，而不是感觉在相互竞争。
2、基层官员参与和有计划的民主的价值已深入人心，官僚个体一般是积极而有效率的，但正是这群友善而有效率的个体组成的却是一种疏远而无效率的行政机构。
基层公务人员参与政策活动常常被认为缺乏合法性或被怀疑其权威的正当性。
问题可能在于他们确实有自己的职责，但却没有得到相应的授权。
可以明显看到，基层人员所从事的工作，既得不到上面主管的支持，也得不到下面服务对象的支持。
3、对话式民主参与模式除了说明并改善政府组织本身的管理之外，也关心公民的参与和国家与社会间的关系。
参与式政府最简单的形式是公民投票，就是让公众通过直接投票的方式来决定政策议题所要采用的方法。
参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息；同时这种慎重的模式至少暗示了代议制民主制度在转达公众对政策的期望上并不完善，而且认为直接的民主在现今复杂的社会中也可以运行；政府应该更加开放，而不应该仅仅局限在政策专家以及负责方案的官僚人员的意见上，在公开场合，所有意见都具有同样的价值，为了探求社会中的真知灼见，各种观点的充分表达很重要，这种模式使决策周期加长，但也使得额外花费的时间和资源具有了正当性。
对话式的民主讨论的范围更加广泛，讨论的重点包括应该做什么和应该如何做。
参与和授权模式主要讨论的是政策计划的操作管理。
参与模式的矛盾在于：
公众确实想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速采取行动；对政府而言可能唯一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与，而不是鼓励参与。
如何平衡利益团体表达的不一致？
参与模式提出，政府的任务就是平衡及时决策的需要和参与的需要，同时制定出采纳未来参与者提出的相关意见的标准。
4、公有社会被成为公有社会的一系列政治理念的发展对于了解政府参与模式的出现非常重要。
公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能；公有社会主义者强调发展第三部门，即有别于公共部门的非盈利组织，用来解决当代社会的许多问题，但我们也要看到美国等一些国家中，政府给予地区志愿者部门的权力非常少，明显地把这些组织看成是竞争对手而非潜在的解决问题的合作伙伴。
参与模式和市场模式都视庞大的机构是公众面对政府的根本问题，都主张精简这些庞大的机构。
结构：
作为改革的指导，参与更注重过程发生中的程序而不是结构。
在结构上，如果低级员工感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力并因此受到激励而提供优质服务，那么控制性的层级节制应该减少而扁平化；另外，规范性和自主性存在矛盾，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉及时，那就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务规范。
授权可能产生抵消作用，而不是像想象中那样美好。
围绕当代行政改革的主题，关于组织中顾客参与的问题一直争论不休：
主要问题一，谁是顾客？
二，有趣的是许多参与权的定义纵然被解释成公民权，但实际上仍是指公共服务的消费者权利；三，大部分现存的公共部门参与方案中，很多都是事后的运作上而不是对政府的事前控制。
参与方法建议设立新的机构，用以关注单一性政策以提高效率，而地方政府则较倾向于多元目标的运作；单一目标机构的绩效更易于认定和测量，其特派特殊性法人地位可以规避地方强势机关的干预。
但单一性容易陷入相关联系多问题的泥潭中而不知所措，是为弱项。
管理：
参与式治理方法对公共部门管理的意义显然比对结构的意义更重要，参与方法最重要的特征是要明确地把社会利益融入治理之中，虽然市场模式可能贬低公民的作用，但参与模式的出现却强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。
政策制定：
参与方式明显倾向于自下而上的政策制定方式，有关证据显示，低级员工拥有大量的对个体顾客做决定的自由裁量权，所以有必要增强他们对政策制定的参与，尤其在警察局、福利机构等，但是如果授予低级员工太多权力，他们就可能想办法逃避那些用来预防他们专权和模棱两可的法律规范，因此行政裁量必须要在职务和责任的适当标准上平衡。
自主权强的组织变数高于层级节制下的组织，使组织更难达成协调的一致，有关组织协调的研究指出，对价值歧异、顾客导向不同的组织来说，即使是在相同的政策领域里，也存在这协调的困难。
参与有很大优势，但当弹性变得重要时，参与就会变得很软弱，因为个人和群体被纳入计划之中后，计划形成的是内化意义，它将拒绝来自外在的压力和协商，组织变革和政策变革仍然变得困难。
公共利益：
参与模式设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。
这种参与至少可以通过四种机制来实现：
其一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。
政府政策的相关信息公开是有效的公民权和参与的前提;其二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的，授权给低级官员，形成一种自下而上的政策制定过程；其三，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出；其四，参与有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。
总论：
参与方式是建立在关注组织中人类行为的基础上的，认为个人在组织及政治生活之所以能被激励，主要是出于“休戚与共”——参与，而不是出于物质——如薪资与酬劳的原因。
市场模式和参与模式在解决分权化、授权给组织中的低级员工以及组织的顾客这几方面的问题上都有相似之处。
参与模式所提出的分权化是想要疏导对不同官员及组织顾客的控制，而不是让服务提供者展开竞争以发展市场。
参与模式中，高层官员和政治家都被看成是与顾客利益相对立的，而不是像在市场模式中那样是权力的竞争者。
附注：
TQM是一种市场导向，在认识上它是被设计用来提高生产力和提高质量的方法，但它并不强调以金钱作为激励的手段。
（三）弹性化政府：
弹性化政府是指政府有应变能力，能够有效回应新的挑战。
一方面，政府永久性不仅被看作是保守政策的渊源，而且也成为员工服从组织的原因；另一方面，组织的永久性也可以使以前那些宽大的社会计划得以制度化。
官僚主义的批评者认为，组织为其政策辩护，是出于组织要维护其自我利益，而非维护服务对象的利益。
关于稳定性：
历史悠久的组织结构可以引导政策沿着积极的道路前进，此外稳定性也是组织记忆的重要来源。
从理论上将，组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的潜在障碍。
政策过程需要做出的判断是：
组织的记忆是否会妨碍必要的变革，或在社会与政治急剧变迁的时代应否保持必要的稳定。
组织的永久性——挫折和无效：
虽然大型组织的解体可能会换来效率，但也可能因此产生重大损失，如由于协调的减少导致公共部门整体效率的衰退。
标榜企业取向和创造力的组织，使政府行动的特性越来越难和如消除冗员与增进责任心等传统的价值相一致。
还有学者，组织是一个自我设计的系统，当政府组织想要把控制机制制度化时，社会就会以各种方法降低它的影响力，弹性治理有较高的合法性，能对政策结果施加更多的影响。
另一个导致政府组织非永久性的因素是多数工业化社会劳动市场的根本转
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