新节能法讲座.docx
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新节能法讲座
《中华人民共和国节约能源法》宣贯讲座
提纲
一、修订背景
（一）国内当前背景
（二）国际历史背景
（三）现行节能法自身背景
二、基本思路
（一）完善节能的基本制度
（二）体现市场调节与政府管理的有机结合
（三）增强法律的针对性和可操作性
（四）突出节能工作的根本抓手
三、主要特点
（一）扩大了调整范围
（二）健全了节能标准体系和管理制度
（三）加大了节能政策激励力度
（四）明确了节能管理和监督主体
（五）强化了法律责任
四、重点章节
（一）工业节能
（二）重点用能单位节能管理
（三）合理利用能源
（四）法律责任
《中华人民共和国节约能源法》宣贯讲座
阳春三月，是播种的季节。
在新修订的节能法即将颁布实施之际，我们举办这样一个培训班，在这里集体组织早学习、早领会、早贯彻新的节能法，是非常必要和及时的。
为什么要修订节能法，学习贯彻之前，有必要对它的修订背景作一了解----
一、修订背景
（一）国内当前背景
（二）国际历史背景
（三）现行节能法自身背景
（一）国内当前背景：
现行《节能法》自1998年1月1日施行9年来，对于推进全社会节约能源，保护环境，促进经济社会可持续发展，发挥了重要作用。
（乔石）
近年来，我国能源消费增长很快，能源消费高，浪费严重，经济发展与能源资源及环境的矛盾日益尖锐。
改革开放后的22年，我国单位GDP能耗呈明显下降趋势。
但是进入21世纪之后，GDP能耗一改过去持续下降的走势，呈现先降后升、总体上升的趋势。
特别是前几年，能源利用效率出现逆转，单位产值能耗不降反升。
“十一五”全国节能减排三大指标
约束性指标：
节能20%，减排10%
预期性指标：
GDP年均增长速度降到7.5%
文字介绍：
国家提出的约束性指标：
节能降耗20%，节能减排10%
预期性指标：
GDP年均增长速度从“十五”期间的9.5%降到7.5%
2006年、2007年国家计划，GDP增长8%，万元GDP能源消耗降低4%。
但实际是--
GDP年均增长11%
超过国家计划3个百分点
多增产值5000亿元
------------------
多消耗能源1.3亿吨
多排放二氧化硫96万吨
多排放化学需氧量45万吨
文字介绍：
也就是说，全国GDP年均增长11%，超过国家计划3个百分点，多增产值5000亿元，是以多消耗能源1.3亿吨、多排放二氧化硫96万吨、多排放化学需氧量45万吨为代价的。
经济学家预言，GDP增长超过8%就是危险的。
从区域看，经济欠发达地区能耗高于发达地区。
2006年能耗低于全国平均水平的10个省市为广东、北京、上海、浙江、江苏、海南、福建、江西、天津、安徽，而排在后面的是宁、贵、青。
2007年上半年，电力供需趋于宽松，一些地方违规出台优惠政策，把高耗能产业作为招商引资重点，使我国高耗能行业再度抬头。
部分新兴产业“能源老虎”的真正面目开始被人们所认识。
过去，人们习惯性地认为节能降耗主要是针对传统产业和落后产能，现代服务业和高科技产业好象是天然的节能环保产业。
在上海，一家生产芯片的半导体制造公司在夏季的峰值电耗甚至占到了上海全市电耗的千分之一。
芯片生产的节水问题也引起上海水务部门的高度关注。
2006年，全国没有实现年初确定的节能降耗目标（2006年山东除烟台外也都未完成）。
这就无疑加大了“十一五”后几年节能减排工作的难度。
如果按近三年能源消费增长趋势，到2020年能源需求量将高达40亿吨标准煤。
因此，国家提出2010年能源消费总量控制目标为24亿吨，2020年30亿吨。
控制能源消费总量：
既取决于控制GDP能耗，又取决于控制GDP增长
地方对发展重化工业的强列冲动，是因为它能更多地带动地方GDP增长，从而带动地方财政收入增加。
（轻工业现在是产能过剩，发展余地较小，给政府带来的财政收入也少）至于发展重化工业需要多少能源，能源从哪里来？
会给国家能源安全和环境安全带来什么影响，这是他们很少考虑的。
在他们规划里，只有搞多少个大项目，搞多少重化工基地，需要多少投资，而没有能源消费总量的平衡表。
缺电就上电站，缺煤就上煤矿，好像能源是取之不尽、用之不竭的。
2007年，全国能源消费总量接近27亿吨，基本上两年用完了五年指标，后三年怎么过？
是一个非常现实和不可回避的问题。
可以试作这样的测算：
2008年-2010年能源消费总量每年平均增长4%，则2008年为28亿吨，2009年为29亿吨，2010年为30亿吨。
如果这三年能源消费总量减不下来，GDP增长速度降不下来，则2008年为29亿吨，2009年为32亿吨，2010年为35亿吨。
美国2006年能源消费总量为33亿吨，我国如不严加控制，很快就会赶上。
由此得出的结论是：
从全局和长远考虑，2008-2010三年间，我国每年能源消费总量的增长无论如何不能超过4%，这应当作为一条不可逾越的红线。
这里面，固然有结构调整缓慢、节能投入不足、政策措施不到位、重经济增长，轻环境保护的原因和问题。
但是，法律法规和标准制度的不完善，执法力度不够强势，违法成本低，不能不说是重要原因之一。
这也迫切需要通过完善相关法律，加大对节能工作的推动力度。
重新修订现行节能法摆上重要议程。
（二）国际历史背景
让我们的思绪再回到上世纪七十年代—--
节能朔源
中东战争--引发石油危机
联合国环发大会--国际节能进入新阶段
《气候变化框架公约》--温室气体减排成为环境外交热点
《京都议定书》--保护地球，人类共同的家园
1973年中东战争引发石油危机。
能源节约被提上各国政府议事日程。
1992年，联合国环发大会为标志，国际节能工作进入新阶段。
会议签署的《气候变化框架公约》，使温室气体减排成为环境外交热点。
1997年，日本京都会议上形成的《京都议定书》，使节能工作得到越来越多国家前所未有的重视，其目的通过提高能源利用效率，防止温室气体排放引发生态灾难，保护地球—人类共同而唯一的家园。
纵观中东战争、海湾战争，伊拉克战争，直接导火索都是能源。
哪里有能源，哪里就不太平，地区争端，边界摩擦，贸易壁垒。
当经济手段、外交手段和政治手段达不到目的时，战争就不可避免。
战争也是政治、经济和外交的继续。
就当前而言：
中国经济发展面临十大能源问题与挑战
经济总量大，发展水平低；经济增长快，增长质量差；
发展不平衡，差距在加大；消费总量大，人均消费低；
利用效率低，浪费很严重；消费污染重，环境压力大；
结构煤为主，脱离主潮流；探明储量少，发展支撑弱；
石油消费快，对外依赖高；减排任务重，问题国际化。
经济总量大，发展水平低
我国经济总量18000亿美元，世界第四；
2006年人均1600美元，世界平均水平30%；
汽车拥有量世界平均水平3/10，发达国家8/10，中国1/50
经济增长快，增长质量差
中国经济持续高速增长30年，年均增长速度为10%，这在世界各国经济发展史上是少有的。
究其原因：
粗放型增长方式；低水平重复建设；高耗能行业比重大。
经济发展思路：
重开发、轻节约，重速度、轻效益。
什么项目发展快上什么项目，根本不考虑环境和资源可承载的能力。
发展不平衡，差距在加大
城市化率低：
我国城市化率不到50%，八亿农业人口
东西部经济发展不平衡：
西部人均GDP不足东部的1/3；
城市和农村差别大：
城乡居民收入相差两倍以上
国内东西部差距：
敬一丹爱心行动：
小朋友不会吃香蕉；缺水地区一水多用五部曲：
女孩—家长—洗脚—鸡狗—浇地；70老汉一生没洗过澡。
城乡差距：
跟不上城里人顺口溜：
吃糖-尿糖，热水澡-桑拿，手纸屁股-嘴，馒头-窝头，青菜-野菜，楼房-别墅，身上长肉-开始减肥。
（改革最早是从农村开始的，付出最多的是农民，得实惠最多的却不是他们；社会主义优越性体现在哪里？
改革开放成果如何共享？
）凤阳人真正富
消费总量大，人均消费低
2007年能源消费总量接近27亿吨，世界排名第二
从世界看，能源生产总量及增长率均高于消费总量及增长率；
从中国看，能源生产总量及增长率均低于消费总量及增长率；
中国能源消费增长是世界上唯一一个以两位数增长的国家。
谈总量自豪，谈人均自愧；地大物不博人均少。
世界能源话题聚集中国和亚太地区
利用效率低，浪费很严重
能源利用效率为33%，比发达国家低10个百分点；
GDP单耗是世界平均水平的3倍，是发达国家的10倍；
文字介绍：
西部是目前我国能源储备中心和战略重心。
而当地资源浪费严重：
猴子吃苹果—咬一口就扔，挑肥拣瘦，能源开发“吃白菜心”。
按《煤炭工业技术规范》，矿井采区回收率最低不小于75%，陕西平均不到30%。
报载：
《惊人的浪费》50年浪费六个百亿吨煤田
中国是世界上最缺水的国家之一，人均水资源不足平均数的1/4，每年浪费水资源却在100亿立方米以上；
中国在用占世界耕地面积1/10的土地，养活世界1/4的人口，而制造实心粘土砖，每年毁掉数万亩良田。
消费污染重，环境压力大
酸雨面积占国土面积1/3；空气质量达二级标准的城市仅占1/3；
二氧化硫排放世界第一；二氧化碳排放世界第二；
全国90%的废、污水未经处理或处理未达标直接排放；
河流70%受到不同程度污染；固体废弃物堆存量达70多亿吨。
文字介绍：
全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放的67%、二氧化碳排放的70%都来自于煤炭的燃烧。
据世行估算，中国因大气污染造成的经济损失，每年大约540亿美元。
结构煤为主，脱离主潮流
中国能源消费结构：
煤66%，油24%，水电6%，天然气3%，核电1%；
世界能源消费结构：
油40%，天然气23%，煤21%，核电10%，水电6%；
文字介绍：
中国属于以煤为主的低质型能源消费结构，与国外相比，利用效率低、污染严重、产品能源成本高、市场竞争力差。
探明储量少，发展支撑弱
煤炭将在80年内采光；石油将20年内枯竭；天然气将在60年内用尽；
文字介绍-人类目前使用能源主要是煤、石油和天然气。
这些燃料形成过程需要亿万年，是不可再生资源。
石油消费快，对外依赖高
2000年进口6900万吨，2005年进口1.4亿吨，
2006年进口1.8亿吨，2007年进口2.2亿吨。
文字介绍：
2007年进口突破2亿吨。
能源安全问题日益突出。
未来5-10年，中国煤炭供需持平；原油和天然气需大于供，原油缺口最大。
文字介绍：
世界石油价格变幻莫测。
每桶变动1美元，将影响我国进口用汇46亿美元。
2007年我国仅进口原油一项，就多支出100多亿美元。
现在国际石油价格100美元一桶，“石油价格一声吼，地球也要抖三抖”
减排任务重，问题国际化
文字介绍：
我国作为全球气候变化框架公约缔约国之一，京都议定书履行国家；在达到中等发达国家之前不承担减排义务，但在达到发达国家水平之后，减排义务繁重；温室气体减排大国、外交问题、贸易绿色壁垒问题。
以上是修订节能法的国际历史原因。
（三）现行节能法自身背景
现行节能法存在的弊端----
一是法律规范的范围不适应新形势要求
二是节能管理制度不完善
三是节能主管部门不够明确、节能管理职责交叉
四是需要运用市场机制和经济规律推动合理用能
一是法律规范的范围不适应新形势要求老节能法规范的重点是工业节能。
随着城市化进程的加快和人民生活水平的提高，建筑、交通运输、公共机构等领域的能源消费增长加快，成了节能工作的薄弱环节，需要在进一步规范工业节能的基础上，对现行法律的调整范围加以扩展，对建筑节能、交通运输节能和公共机构节能做出规定。
二是节能管理制度不完善。
2006年全国人大常委会组织了对节能法实施情况的执法检查。
从检查情况看，我国能源形势相当严峻，节能工作远不适应我国能源短缺的基本国情，远不适应我国经济社会发展的基本要求，现行节能法已远不适应当前及今后节能工作要求。
尚未建立节能目标责任制和评价考核制度、能源利用状况报告制度；准入制度不健全，许多能耗设备没有能耗标准；淘汰制度缺乏刚性支持。
立法调研中还了解到，现行节能法的一些倡导性条款和原则性要求难以落到实处，需要对一些规定加以细化，并完善法律责任，加大对违法行为的处罚力度，进一步增强法律的可操作性和约束力。
三是节能工作主管部门不够明确、节能管理职责交叉现行节能法中存在节能工作主管部门不够明确、节能管理职责交叉的问题，好管的有利益的都抢着管，棘手扯庋的相互推诿，造成节能监管工作削弱。
这就需要通过立法，进一步明确节能监管主体，理顺相关部门在节能监管中的职责。
四是需要运用市场机制和经济规律推动合理用能加强节能工作，需要从法律层面进一步明确有关节能的政策措施，着力构建促进节能的激励与约束机制。
电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等在国际上被证明是有效的节能管理办法，我国在这些方面也积累了一些经验，需要对实践经验加以总结和规范，使之上升为法律。
另外，近几年来，许多全国人大代表、专家学者，特别是基层单位要求修改节能法的呼声越来越高。
通过“完善立法，加强监督，合力推进节能减排工作”
《节能法（修订）》进程时间表
2006年3月：
成立起草小组，通过工作方案
2006年4、5、6月：
专题调研执法大检查
2006年7月：
形成节能法修订草案（第一稿）
2006年8月-2007年5月：
广泛征求意见
2007年6月：
提交初审
2007年7-9月：
专家组修订
2007年10月初：
再次提交审议
2007年10月28日：
正式通过
由全国人大财经委负责组织修订起草，国家发改委、国务院法制办等10部门负责同志及有关专家等组成节能法修订小组。
起草小组先后组织有关单位和专家开展了专题研究--考察调研--执法大检查--召开国际研讨会--有关行业协会专题研讨--大型企业和中央有关部门座谈会，并与国家发改委、财政部、建设部、交通部、国家税务总局、国家质检总局、中编办等部门多次研究和沟通，在一些重要问题上形成共识。
形成草案征求意见稿后，先后征求了26个中央有关部门和单位以及各省、自治区、直辖市人大财经委的意见。
其间两次提交全国人大常委会。
2007年10月28日，十届全国人大常委会举行第30次会议，实到会代表154人，以150票赞成、4票弃权通过了修订后的节能法。
至此，历时一年另七个月的节能法修订工作圆满结束。
二、基本思路（怎么修）
贯彻科学发展观
落实节约资源基本国策
从国情出发
借鉴国外先进经验
健全节能管理制度
修订节能法，必须贯彻科学发展观，落实节约资源基本国策（三大基本国策：
计生轻车熟路，环保基本上路，节能还在起步）；从我国实际出发，借鉴国外先进经验，健全节能管理制度。
为推动全社会节约能源，促进经济与社会可持续发展，提供必要的法律保障。
（一）完善节能的基本制度
节能目标责任和评价考核制度
节能评估和审查制度
节能产品认证制度
落后设备、产品淘汰制度
能源利用状况报告制度
文字介绍：
根据我国国情和实现经济与社会可持续发展的要求，节能是我国的一项长期方针，必须坚持不懈地抓下去。
节能法修订不仅要着眼于解决当前存在的突出问题，更要着眼于长远的制度规范。
为此，节能法在法律层面上明确了节能在我国经济社会发展中的战略地位，规定了一系列节能管理的基本制度。
如国家实行节能目标责任制和节能评价考核等制度。
将节能目标完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的内容。
地方政府每年向同级人大报告节能工作，省级政府每年向国务院报告节能目标责任制履行情况。
对新开工的投资项目实行节能评估和审查制度，从源头控管。
实行重点用能单位报告能源利用状况制度；对不符合能源效率标准的用能产品、设备实行淘汰等一系列重要的节能管理基本制度。
（二）体现市场调节与政府管理的有机结合
财税、价格、信贷、政府采购等政策引导
支持和推广节能新机制
单位产品能耗限额标准
用能产品标注能源效率标识
生产许可提高能耗门槛
实施强制性能源审计
文字介绍：
各国政府在节能管理方式方法上各有不同。
如欧洲特别重视运用财税政策等经济手段对用能行为加以引导；
而日本则形成了一套建立在节能标准和法规基础之上的政府管理和监督体系，政府对重点企业的用能行为有详尽的指导，管理措施带有一定的强制性。
鉴于目前我国的实际情况，必须在注重发挥市场机制作用的同时，强化政府监管，综合运用经济、法律以及必要的行政手段对用能行为加以引导和规范。
一方面，节能法注重发挥经济手段和市场经济规律在节能管理中的作用，对运用财税、价格、信贷、政府采购等政策，鼓励和引导节能做了规定，对支持和推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法也做了规定。
另一方面，节能法还明确了一些强制性节能管理措施。
如高耗能产品必须符合单位能耗限额标准；实行生产许可证的工业产品，如果存在使用国家明令淘汰和禁止建设的工艺、耗能高、浪费能源和污染环境情况的，主管部门不得颁发生产许可证；对一些使用面广、耗能量大的用能产品实行能源效率标识管理，生产者和进口商必须对列入规定目录的用能产品标注能源效率标识；对节能管理制度不健全、节能措施不落实、能源利用效率低的重点用能单位实施强制性能源审计。
（三）增强法律的针对性和可操作性
文字介绍：
近几年国务院连续发布了一些行政法规和规范性文件，《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）、《国务院关于加强节能工作的决定》（国发[2006]28号）、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）。
基本上是一年一个国发文件。
国务院有关部门也出台了一些节能政策和措施，对其中一些被实践证明是有效的，尽量吸收到了法律之中。
同时，由于节能工作涉及面广，有些问题还较为复杂，很难完全在法律中做出具体规定。
为此，节能法在做了一些原则性、方向性规定的同时，授权有关部门制定具体办法。
固定资产投资项目节能评估和审查条例
节能目标责任制和评价考核实施办法
民用建筑节能管理条例
节能专项资金管理办法
工业、建筑、交通运输等领域50多项节能标准
为了配合节能法的修订，目前国务院及有关部门正在组织制定相关配套制度和标准。
包括：
（见上述）。
这些配套制度、标准的制定和陆续出台，将大大增强法律的可操作性。
（四）突出节能工作的根本抓手
文字介绍：
（四）突出节能工作的根本抓手。
需要强调的是，抓好节能工作，根本上还要靠调整和优化产业结构。
节能法明确：
国家实行有利于节能和环保的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业；大力发展服务业和高新技术产业，鼓励发展耗能低、污染少的生产能力；建立落后生产能力退出机制；控制高耗能、高污染产品出口；禁止对高耗能、高污染项目给予税费、信贷、电价、地价等方面的优惠等。
这些节能管理制度和激励奖惩措施将会推动加大产业结构调整力度，促进国民经济向节能环保型发展。
在这方面有个形象地说法，就是：
提高一个门槛—节能环保市场准入
严把两个闸门--土地、信贷
严格执行六项必要条件--
（产业政策、项目审批、用地预审、环评、能评及信贷、安全和城市规划）
文字介绍：
严格控制新建高耗能、高污染项目。
严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛。
建立新开工项目管理部门联动机制和项目审批问责制，严格执行项目开工建设“六项必要条件”（必须符合产业政策和市场准入标准、项目审批核准或备案程序、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查以及信贷、安全和城市规划等规定和要求）。
今后无论是新建、改建还是扩建项目，必须进行节能评估和审查。
预示着产业准入将设置“能耗门槛”。
节能审查过去只限于建筑领域，这次扩大到全部固定资产投资项目。
凡是新上双高项目，必须由地方政府和企业提出淘汰相应落后生产能力的具体意见和措施，作为审批项目的重要内容。
落实限制高耗能、高污染产品出口的各项政策。
认真落实国家调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，控制高耗能、高污染产品出口。
加大差别电价实施力度。
从2007年起，加价标准淘汰类企业每千瓦时提高到0.15元，限制类企业每千瓦时提高到0.04元；从2008年起，加价标准淘汰类企业每千瓦时提高到0.20元，限制类企业每千瓦时提高到0.05元。
每年组织对高耗能高污染行业节能减排工作专项检查。
2007年,全国关停1000万千瓦高耗能、高污染小火电机组，“十一五”期间关停5000万千瓦。
三、主要特点（主要内容）
老法6章50条，新节能法7章85条，修改幅度之大，无异于出台一部新法。
（一）扩大了调整范围
工业节能
建筑节能
交通运输节能
公共机构节能
文字介绍：
建筑、交通运输是能源消耗的重要领域，能源消费增长较快，同时也是节能工作的薄弱环节。
根据建设部的数据，目前我国建筑能耗已占全社会终端能耗总量的27%。
另据测算，交通运输能耗约占全社会终端能耗总量的16%，今后随着汽车的增加，比重还会提高。
为了引导全社会重视和加强这些方面的节能工作，节能法在工业节能基础上，增设了建筑、交通运输。
主要规定了一些重要的节能制度和管理措施。
过去单一工业节能的格局从此被打破。
建筑和交通运输节能规划
节能标准
供热分户计量收费
商品房明示能源消耗指标
节能环保型汽车
清洁替代燃料和新能源汽车
政府相关部门编制建筑和交通运输节能规划，制订节能标准；逐步实行供热分户计量、按照用热量计量收费；房地产开发企业在销售商品房时，应当明示能源消耗指标等信息；鼓励开发、生产、销售、使用节能环保型汽车和其他交通工具，鼓励开发和推广应用清洁、替代燃料和新能源汽车。
公共机构：
是指全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。
政府机构节能
实行节能目标责任制
实施政府机构能源消耗定额管理
加强本单位用能系统管理
优先采购列入节能政府采购清单中的产品、设备
政府机构是能源消费的重要部门。
抓好政府机构的节能工作对于全社会将起到良好的示范和带动作用。
（2006、2007总队连续两年参与省级机关事务管理局牵头组织的建设节约型机关大检查）
据测算，2006年政府机构能源消费量为9000多万吨标准煤，约占全国终端能源消费总量的6.7%，而且其增长速度高于全国能源消费量的增长速度。
为加强政府机构的节能管理，更好地体现政府机构带头节能，节能法明确了政府机构在节能方面的义务。
如实行节能目标责任制，制订并实施政府机构能源消耗定额管理，加强本单位用能系统管理，必须优先采购列入节能政府采购清单中的产品、设备等。
优化用能结构和企业布局
限制新建燃油发电机组
实行电网节能调度
鼓励采用余热余压利用、洁净煤及热电联产等技术
关于工业节能，节能法增加了优化用能结构和企业布局；限制新建燃油发电机组；实行电网节能调度，优先安排清洁高效、能耗低或者符合资源综合利用规定的机组发电，限制能耗高、污染重的机组发电；以及国家鼓励工业企业采用余热余压利用技术、洁净煤技术及热电联产技术等内容。
农业和农村节能
淘汰落后的农业机械、渔业船舶、排灌设备
因地制宜地发展农村生物质气化发电、省柴节煤等技术
关于农业和农村节能，没有单独设定章节。
主要考虑:
我国农村能源商品化率相对还不高，农村居民生活用能有一半以上仍然靠薪柴和秸秆，农村生产用能重点主要是农业机械、渔业生产、排灌设备等用能，农村节能的重点在于从技术上淘汰落后的农业机械、渔业船舶、排灌设备等，并因地制宜地发展农村生物质气化发电、省柴节煤等技术。
这些内容在第四章"技术进步"中已有规定
生活节能
国家逐步实行供热分户计量
鼓励安装和使用太阳能利用系统
推广使用节能空调、节能照明器具
关于生活节能，也没有单独设定章节。
这方面内容如：
国家逐步实行供热分户计量，鼓励安装和使用太阳能利用系统，推广使用节能空调、节能照明器具、节能环保型汽车等已分别在不同章节做了规定。
为避免重复，没有单独设定。
（二）健全了节能标
升级会员 