关于黑龙江省垦区条例草案的.docx

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关于黑龙江省垦区条例草案的

关于《黑龙江省垦区条例（草案）》的

说明

一、制定本《条例》的必要性

从1947年起，经过三代人60余年的艰苦奋斗，在东北边陲的亘古荒原上建起了我国耕地规模最大、现代化程度最高、粮食综合生产能力最强的国有农场群，形成了现代化新型垦区，造就了国家重要的商品粮基地和粮食战略后备基地。

与此同时，伴随着北大荒的开发建设，垦区的教育、科技、文化、卫生等各项社会公益事业相应发展，建起了百余个功能齐全的农垦小城镇，形成了比较健全的社会管理和公共服务体系。

目前，垦区已经成为我省农业和农村经济社会的重要组成部分，在现代农业和新农村建设中发挥着重要的示范辐射带动作用，在保障国家粮食安全、畜产品安全和食品安全方面占有举足轻重的地位，在屯垦戍边、建设边疆、维护边疆社会稳定方面肩负着重要使命。

垦区现有9个分局，113个农牧场，650个管理区；536个国有及国有控股非农企业，561个非公有制企业；750多个教科文卫等公益事业单位，分布在全省12个市（地）、74个县（市、区）。

现有总人口166万人，全部从业人员90.7万人，其中农业从业人员49.1万人。

土地总面积5.54万平方公里，占全省土地面积的12%；其中耕地3803万亩，占全省耕地面积的1/5；还有林地1355万亩，草地559万亩，水面416万亩。

2008年垦区实现粮食总产284亿斤，占全省近1/3；提供商品粮260亿斤，占全省近1/2；实现生产总值（GDP）454.5亿元，占全省5.3%；人均生产总值27467元，比全省高24.2%；农场职工家庭人均纯收入9525元，比农村高95.7%。

垦区经济社会已经步入全面协调可持续发展的轨道。

1992年8月18日，黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《黑龙江省国营农场条例》；1995年10月14日，黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议对《黑龙江省国营农场条例》做了一次修正。

《黑龙江省国营农场条例》的颁布实施，在我省乃至我国首次以地方性法规的形式，明确了国营农场的性质和任务、权利和义务、经营管理体制、行政管理体制、与政府有关部门及所在市县的关系，以及国营农场主管部门，为农垦系统各级行政机关依法行政，依法治企，提供了法律依据，对维护国营农场权益，促进国营农场经济社会健康发展，发挥了重要的保障作用。

《黑龙江省国营农场条例》颁布实施17年来，随着我国改革开放的不断深入，市场经济体制的不断完善，国营农场经济社会也发生了巨大变化。

一是深化农业经营体制改革，建立和完善了以家庭承包经营为基础、大农场套小农场、统分结合的农业双层经营体制，家庭农场成为农业生产经营的主体，国营农场由直接从事农业生产经营，转向以经营资源性资产为主的资产经营，农业经营体制发生了深刻变化。

二是深化国有企业产权制度改革，推进国有资本从场办小企业退出，原场办国营企业转制为个体经营、私营企业或股份制企业，非公有制经济逐步壮大，国有农场的所有制结构发生了深刻变化。

三是实施农业产业化经营，通过推进同类企业资产重组，培育和壮大了一大批跨农场、跨分局、跨系统乃至跨省的大型产业化龙头企业或企业集团，国营农场原有的企业组织结构和产权关系发生了深刻变化。

四是推进国营农场管理体制改革，按照第一次修正后的《黑龙江省国营农场条例》第三十二条规定：

“国营农场系统应坚持改革，积极试点，逐步实行政企分开体制”的要求，垦区从1995年开始，积极探索国营农场政企分开的实现形式，在总结“友谊农场建政”、“虎林县区域经济一体化”（还行政权于政府、还经营权于企业）和“绥滨农场内部政企分开”等改革试点经验的基础上，通过设立农场社区管委会，承接农场分离的社会管理和公共服务职能，在农场内部实现了政企分开。

同时，本着减少管理层次，降低管理成本的原则，推进撤队建区改革，全部撤销了2248个生产队建制，集中设立了632个管理区，管理区成为基层居民自治组织，国营农场的组织结构和管理体制发生了深刻变化。

五是推进事业单位分类改革，坚持公共服务的公益性质，经营服务的市场化取向，调整事业单位布局，优化公共服务资源配置，引导和鼓励社会力量兴办公益事业，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的教育、科技、文化、卫生等公共服务体系，社会事业发生了重大变化。

六是推进城镇化建设，依托独立分局局址、农场场址建起了110多个基础设施比较完善、服务功能比较齐全的农垦小城镇（集镇），成为垦区区域性经济、政治、文化、信息和服务中心。

经过17年的改革发展，原有《条例》调整的对象，在其经济建设、社会发展、经营体制、城镇建设和管理体制等方面，均发生了巨大变化，同时从法律意义上讲，原有《条例》依然拥有自身的效力，如果不对原有《条例》进行修订，势必给垦区的经济建设和社会管理带来不便，甚至造成不应有的巨大损失。

另一方面，随着《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施和《行政许可法》的颁布实施，对垦区依法行政提出了更高的要求，目前，通过一法一议、一事一议的授权或委托方式，不仅增加立法成本，而且由于地方性法规规章修改制定与国家上位法配套存在时间差，致使垦区行政管辖权属不清，权力缺项，在一段时间内出现管理“空白”。

因此，有必要重新制订《条例》，通过“一揽子”授权的方式从根本上解决这些问题。

二、本《条例》起草的依据和过程

2006年12月28日，省委、省政府在经过两年多调查研究的基础上，印发了《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发[2006]30号），明确提出要“完善垦区社会行政管理体制。

垦区区域性、社会性、综合性特征突出，是相对独立的特殊经济社会区域。

要按照人大立法授权、政府依法派出、农垦区域管理、内部政企分开的原则，完善垦区社会行政管理体制，对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体，全面授予行政执法权。

省直行政部门要加强对垦区依法行政工作的指导和监督，各级政府要支持垦区实施区域管理，不再与垦区交叉执法和重复执法。

修订《黑龙江省国营农场条例》，通过地方立法明确垦区的管理体制。

”省农垦总局根据这一精神，并结合垦区经济社会发展实际需要，着手进行了本条例的起草工作。

2008年和2009年，省人大常委会和省政府均将本条例的制定纳入年度立法计划项目。

一年多来，省政府法制办在两次征求各地、各部门意见的基础上，会同省人大法制委、农林委和省农垦总局赴农垦宝泉岭、红兴隆、建三江、牡丹江、北安、九三、齐齐哈尔等分局及其所属农场调研，认真听取农垦分局、农场等各个层面的意见和建议，反复修改完善，形成了现在的《条例（草案）》。

在《条例》制订过程中，我们在《黑龙江省国营农场条例》的基础上，主要借鉴了《农业法》、《农村土地承包法》、《劳动法》、《地方人大和政府组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律、法规；参考或引用了国发〔1991〕42号、黑发〔2006〕30号、黑政发〔2006〕89号等有关文件。

三、《条例（送审稿）》规范的主要内容

《条例（草案）》共8章59条，内容基本涵盖了垦区经济建设、社会发展、民主制度和行政管理等全部经济社会活动，针对垦区区域性、社会性、综合性特征，重点规范了以下几个方面内容：

（一）确立了垦区经济和社会行政管理的总的指导原则

省委、省政府在《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发〔2006〕30号）中指出：

“垦区区域性、社会性、综合性特征突出，是相对独立的特殊经济社会区域。

要按照人大立法授权、政府依法派出、农垦区域管理、内部政企分开的原则，完善垦区社会行政管理体制，对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体，全面授予行政执法权。

”根据这一指示精神，同时按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于依法行政的基本要求，《条例（草案）》规定，垦区经济和社会行政管理应当遵循依法行政、权责统一、高效便民、诚实守信的原则，实行垦区区域管理、内部政企分开的体制。

（第四条）。

（二）建立健全了垦区社会行政管理体制

根据黑发〔2006〕30号中关于“要按照人大立法授权、政府依法派出、农垦区域管理、内部政企分开的原则，完善垦区社会行政管理体制，对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体，全面授予行政执法权。

”的精神，结合农垦总局及所属管理局是原《黑龙江省国营农场条例》中确定的农垦系统国营农场行政主管部门，而农场社区管理委员会是按照政企分开原则，在国有农场层面设立的，承担农场场区社会行政管理和公共服务的基层行政组织的实际，本《条例（草案）》明确规定：

“省农垦总局是省人民政府对垦区实施行政管理的主管部门，行使市级人民政府的行政职能，并组织实施本条例。

省农垦总局所属管理局行使县级人民政府行政职能，负责本管区的行政管理工作。

省农垦总局根据行政管理的需要，在农场设立社区管理委员会，负责场区内行政管理工作。

”（第五条）同时，为保证垦区顺畅执法，本《条例（草案）》对垦区实行一揽子授权，规定对省农垦总局及所属各管理局和农场社区管理委员会的授权，是授予其相应地方人民政府的行政管理权。

本条例颁布实施后，垦区的行政管理不再另行授权。

市、县及所属行政主管部门不再在垦区履行行政管理和行政执法职责。

（第五十八条）。

在此基础上，参照《组织法》的有关规定，本《条例（草案）》具体明确了省农垦总局、管理局、农场社区管理委员会各层级的行政职权（第九条、第十条）。

（三）完善了垦区行政执法体制

自《黑龙江省国营农场条例》颁布实施以来，省人大和省政府通过132项地方性法规、政府规章及文件授权或委托农垦系统行政管理职能，这些法规规章，为农垦系统各级行政机关依法行政提供了法律依据。

尤其是2006年末，省委、省政府黑发〔2006〕30号文件出台以来，省人大、省政府在出台地方性法规和规章中，已经将农垦总局、分局行政执法机构明确为行政执法主体，授予相应行政执法权。

农场层级行政执法工作，由分局相关执法机构派出管理。

这次制定《垦区条例（草案）》更是对垦区进行了“一揽子”授权。

因此，根据垦区现行的“两级授权，一级派出”行政执法体制，本《条例（草案）》规定，“垦区的行政执法工作由省农垦总局、管理局所属的行政管理机构负责。

农场社区行政执法工作由管理局相关行政执法机构派驻管理。

”（第十二条）为提高垦区办案质量，保证公平、公正执法，防止和纠正违法的或者不当具体行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，建立健全行政复议制度，本《条例（草案）》强调了行政执法机构及行政执法人员要严格执法，文明执法（第十三条），同时规定，“省农垦总局、管理局及其法制机构应当依法对行政执法活动进行指导监督，发挥层级监督作用。

”（第十四条）

（四）全面规范了国有农场的性质、任务以及经营方式

鉴于国有农场是垦区的基础和主体，《条例（审案）》第三章对国有农场的性质、任务以及经营方式等做了明确的规范。

按照政企分开的原则，将分离出行政职能的国有农场定性为依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，独立承担民事责任的国有农业企业。

（第十五条）。

根据国有农场在我国农业经济建设大局中处于保障国家粮食安全、畜产品安全的战略地位，以及垦区在农业现代化建设中发挥的重要示范辐射带动作用，和众多农场分布在边境线上的特点，明确了国有农场的任务（第十六条）。

鉴于国有农场作为以农产品生产为主的农业企业，受自然风险和市场风险双重影响，属弱质产业，需要国家政策扶持。

国有农场的主要任务是发展农产品商品生产，保障国家农产品供给安全，同时还要保证职工群众持续增收，既要追求企业经济效益，又要考虑职工群众的切身利益。

《条例（草案）》规定：

“国有农场实行场长负责制。

”“国有农场建立以场长为中心的生产经营管理系统，场长负责组织、领导本场生产经营工作，对本场生产经营活动中的重大决策提出建议，经职工代表大会审议通过后，组织实施。

”（第二十条）

（五）原则规范了垦区的社会建设和社区管理

垦区是在国有农场的基础上发展起来的，国有农场的区域性、社会性特征，决定了垦区的区域性、社会性。

在60年的开发建设中，垦区一手抓经济建设，一手抓社会建设，使垦区经济与社会相互促进、协调发展，对推动我省社会全面进步，保持社会和谐稳定，做出了不可磨灭贡献。

本《条例（草案）》从垦区的社会性实际出发，从全面落实科学发展观的角度，对垦区社会建设提出了要求，使垦区全面推进社会建设、完善社会管理有法可依（第二十四条）。

鉴于垦区借鉴城市社区的管理经验，在独立管理局局址、农场场部、管理区和原生产队居民点设立了1660个社区居民委员会（或居民组），并且这些基层自治组织在协调居民利益关系、化解矛盾、排忧解难方面，以及在协助行政机关做好公共卫生、计划生育、社会救助、治安防范等公共服务方面已经发挥着不可替代的作用。

本《条例（草案）》根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《黑龙江省城市居民委员会组织法实施办法》对垦区社区居民委员会的任务、工作原则、办公经费等做了明确规定（第三十六条）。

（六）明确了垦区资源性资产确权机关

目前，垦区113个国有农场使用的全部国有土地，均由省政府确权，并发放了土地使用证。

这对依法维护垦区国有农场的合法权益，保证国有资源不受侵害，起到了重要的保障作用。

垦区国有农场林权证由县级人民政府确权发证，由于种种原因，目前，垦区仅有20个农场换发了林权证，占应发证农场的17.7%。

由于确权发证不及时，农场与地方农村、农场与森工林权纠纷不断发生，垦区现有林权纠纷面积达242.5万亩，占林地面积的18%。

另外，由于垦区有11个农场跨市（地）分布、33个农场跨县（市、区），给地方政府确权发证增加了难度。

为此，本《条例（规定）》规定“垦区的土地、林地、草原资源性资产由省政府依法划定确权，并发放权属证书。

”（第五十一条）

（七）落实了国家和省支持垦区发展的有关政策措施

垦区不仅承担经济建设任务，还承担社会建设、文化建设和政治建设任务。

由于垦区没有财税职能，其社会建设所需各项公共财政开支，除中央财政和省级财政给予一定的补贴外，垦区国有农场、国有及国有控股企业还要承担一部分社会性支出。

从农垦企业办社会实际出发，国家和省委、省政府出台一系列支持垦区发展的政策措施：

《国务院批转农业部关于进一步办好国营农场报告的通知》（国发〔1991〕42号）规定“与垦区、农场自办社会性建设有关的税、费，如教育费附加、农林特产税、城市维护建设税、环境保护排污费等，请地方各级政府酌情减免或部分返还给农垦，用于发展生产和自办社会性事业。

”；省委、省政府《关于支持垦区加快发展的若干意见》（黑发〔2006〕30号）规定“对垦区上缴省财政的土地有偿使用费，除用于省国土资源部门驻农垦管理机构必要的经费补助外，其余部分全额专项用于垦区城镇基础设施建设和土地开发。

把垦区城镇维护建设纳入总体规划，各级地方政府可在财政税收上给予必要的支持。

”；省委、省政府《关于进一步加快小城镇建设的决定》（黑发〔2001〕5号）规定“农垦、森工等系统的小城镇享受国家和省有关建制镇的各项优惠政策”；省财政厅、省农垦总局《关于进一步加强和规范全省农垦系统契税和耕地占用税收管理工作的通知》（黑财农村〔2008〕40号）规定“农场或分局税务办公室征收耕地占用税后……省财政返给农垦总局5%代征经费，再按剩余部分的40%返还农垦总局，专项用于农垦系统农业基础设施建设、税收征管人员培训、征管专用车辆配备和更新、房地产一体化信息平台建设等项支出。

”为保证这些政策和措施落到实处，本《条例（草案）》在第四十四条至第五十条对各级人民政府在城市建设维护税、教育费附加税、土地有偿使用费和排污费、耕地占用税、地方税收和中央与地方共享税以及小城镇、招商引资等方面给予垦区相应的政策支持做了具体规定。

二○○九年十月九日